实现经济社会发展与民主政治建设的良性互动
——改革开放30年来浙江民主政治建设的基本经验
浙江行政学院课题组

实现经济社会的快速发展与民主政治建设的有序推进，是发展中国家共同面临的艰巨课题。改革开放30年来浙江凭借民营化、市场化改革的先发优势，克服经济基础薄弱、资源匮乏等障碍，迅速崛起成为主要经济指标位居全国前列的经济大省，创造了令人瞩目的“浙江现象”、“浙江经验”。更值得关注的是，浙江在长期保持经济社会快速发展同时，呈现出了民主政治建设试验高度活跃的态势，在健全民主制度、丰富民主形式、拓宽民主渠道等方面取得了丰硕的成果，成为全国民主政治试验最为活跃的省份之一。从某种意义上讲，浙江内生型的发展模式最重要的成功经验，就在于形成了一种市场发育、社会成长与治理创新相互支撑、相互促进的发展格局，一种经济社会发展与民主政治建设的良性互动机制。在此，民主政治建设内生于经济社会发展的自然过程，内生于市场秩序的扩展进程，它不仅有效地促进了经济的快速发展，促进了和谐社会秩序的构建，而且实现了民主政治的可持续进步，为中国在既定的政治制度框架下积极探索民主这一普适价值的实现形式积累了丰富的实践经验，也为反思发展中国家经济社会发展与民主政治发展的内在关联，提供了一个值得关注的鲜活案例。

一、民主政治建设与经济社会发展的内在关联

繁荣的市场经济、成熟有序的民主政治秩序，作为现代性的最重要标志，一直是发展中国家现代化建设孜孜以求的目标。借鉴发达国家历史经验，经济社会建设与民主政治发展有着重要的关联性，市场经济体系的发育为现代民主制度的生成提供了一种适宜的土壤。在欧洲的历史上，伴随市场经济成长的，是整个社会结构、政治制度、文化体系乃至社会行为主体精神世界的持续性的深刻变革，市场体系及其与之相适应的政治制度、社会结构和文化体系共同构成了一个庞大的市场社会秩序。在此，市场主体的发育壮大，促进了社会个体权利意识、平等意识、法律意识和民主意识的觉醒，“在再生产的行为本身中，不但客观条件改变着……，而且生产者也改变着，炼出新的品质，通过生产而发展和改造着自身，造成新的力量和新的观念，造成新的交往方式，新的需要和新的语言。” 与此同时，在市场体系的发育过程中，各种旨在维护市场主体权益和降低市场交易成本的社会中介组织也逐步成长起来，并逐步孕育出了具有自主性品格的市民社会或公民社会，塑造出了新型的国家与社会的关系。而当“契约现象成为人们日常生活中一件最普遍、最基本的现象，它不仅成为构建新型社会关系和社会组织的一种可供借用的理论资源，而且使人们的思想发生了新的‘格式化’，为人们普遍接受以契约解说各种关系——其中包括国家——创造了一个社会接受的条件” ，契约政治与委托代理的政治原则由此得到确立。市场经济体系的有效运作，需要有稳定的、可预期的交易环境，以宪法和法律来约束政府强权、保障个体的权利随之成为社会共同的政治价值诉求。于是，在多元政治力量博弈的背景下，西方社会在长期的试错性尝试中逐步建立起了保障个体权利的宪政秩序及其相关的政治制度安排。市场经济的发展，还诱发了西方社会持续的宗教改革运动，能够包容现代资本主义经济运行规则的宗教教义，以及以新教伦理为代表的新的文化价值体系逐步取代了传统的原教旨主义的宗教伦理观念……如此等等。

概括地说，市场经济体系的发育，不仅改变了经济生活的秩序，而且改变了整个社会生活的基本逻辑。在市场体系从西方几个国家经济秩序扩展演变成为全球性的经济秩序的同时，市场的逻辑也不断从经济领域向社会生活的各个领域全面渗透，以市场机制为纽带的经济合作秩序，同与之相对应的社会、政治及文化体系的相互作用，共同构成了人类扩展秩序自生自发的演进过程。
市场化改革是中国改革开放实践最重要的内容，市场经济体系的发育，引发了整个社会秩序前所未有的深刻变迁，并给国家的治理模式带来了重大挑战。如何适应经济生活秩序和社会结构的革命性变迁，推进民主政治建设，创新国家治理模式，成为中国市场秩序扩展的内在要求。中国共产党一直把积极推进民主政治建设视为改革开放和中国特色社会主义建设事业的重要组成部分。邓小平曾明确提出，“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化。”随着改革的深入，中国共产党日益深刻地认识到，民主政治建设不仅是中国特色社会主义建设的重要目标和内在要求，也是促进经济社会发展的根本保障。中共十七大明确地把中国特色社会主义阐释为经济建设、社会建设、文化建设和政治建设四位一体的宏大事业，强调“人民民主是社会主义的生命”，并从多方面提出了推进民主政治建设的构想。
民主政治建设与经济社会发展的关联性，不仅体现在它们作为中国社会主义建设事业重要目标的内在一致性上，而且体现在两者相互联系、相互制约的互动关系之中。无论发达国家的历史经验还是发展中国家的现实实践都充分证明，民主政治建设必然是一个渐进的历史过程，各国都需要根据自身的国情，特别是经济社会发展的阶段性条件，选择民主政治建设的现实突破口及其具体实现形式。不切实际地追求理想化的民主模式，照搬照抄它国的民主制度框架，以及试图通过一两次改革就建立起有效的民主政治秩序的做法，都不利于民主政治的可持续进步，也不利于经济社会的健康发展，甚至可能带来灾难性的社会后果。

民主政治建设之所以是一个渐进的历史过程，关键在于，一种成熟的民主政治体系需要有相应的经济秩序、社会结构，乃至文化观念体系的支撑。有关民主与经济社会发展的互动关系，早在上世纪50年代就受到了西方学者的关注。李普塞特就提出，经济发展是民主发展的一个必要的、关键的条件，经济的发展和财富的增加可以促进一国教育的发展，并对一国的社会结构产生重要影响。在李普塞特看来，民主的发展需要以经济社会的发展为支撑，民主不能脱离经济社会的发展阶段而独自前行。近些年来，越来越多学者在总结反思发展中国家的民主政治建设经验教训的过程中，强调了一个重要事实，那就是发展中国家的民主进程并不是越快越好。亚当•普沃斯基在其主编的《民主和发展》一书中指出，有些低发展国家出现了民主，但是这个民主却无法生存下去，这个民主是不稳定的；一个威权主义的国家有可能达到经济发展的目的，但是有相当多的经济发达的国家却不是民主国家。他认为民主比较容易会在威权主义国家出现，但是却比较容易在富裕的国家生存。也就是说，经济不发达可以导致民主的出现，但是这个民主却是不稳定的，难以稳定地存在下去。美国学者罗素•哈丁在《自由主义、宪政主义和民主》一书中文版所做的自序中，也这样写道：“出于实用主义的原因，一些国家不应致力于民主或宪政主义——因为它的效果将会很糟……事实上，它可能以灾难性的方式失败，比如血腥的内战——就象在布隆迪当专制政权试图利用民主选举新政府时那样。”

回顾历史，中国有过多次将民主政治建设游离于经济社会发展之外的惨重历史教训。北洋军阀统治时期，统治当局简单地复制西方民主制度，举凡政党、竞选、议会、责任内阁、地方自治等西方民主政治形式，几乎无一不具备，但无论是当时还是现在，没有一个人会认为那是一个充满希望的民主时代，那种政治秩序能够给人民带来福祉。就实际政治功效而言，那种所谓的民主建设，与其说是政治进步，勿宁说是政治衰败。同样，“文化大革命”时期那种片面而激进的所谓“大民主”试验，其基于政治动员的非理性政治参与，不仅没有为中国民主政治建设积累任何积极的成果，反而造成了经济社会发展和现代政治秩序建构的“十年浩劫”。

相反，改革发展30年来，中国在保持政治秩序长期稳定的前提下，推动经济社会发展取得令人瞩目的巨大成就的同时，按照“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一”的原则，正确处理发展与稳定的关系，使加快经济发展与推进民主政治建设在改革开放实践中获得了统一，并在共同发展中形成了良性互动关系，有效地推进了民主政治的稳健进步。

中国民主政治建设正反两方面的历史经验和教训，印证了一个规律性的经验：要将民主的普适价值转化成为既能满足民众的政治参与愿望，又能有效地促进经济社会协调发展的政治秩序，就不能将民主政治建设游离于经济社会的发展过程中之外。只有内生于经济社会的发展过程之中，并同经济社会发展形成相互匹配、相互促进的互动关系的民主政治建设，才能充分发挥其保障、促进经济社会健康发展的积极功能，才能实现民主政治的可持续进步，也只有这种民主政治建设，才能给国家和民众带来真正的福祉。在这方面，长期走在中国改革前沿，并取得一系列独特发展经验的浙江省，提供了丰富的实践经验。

二、市场体系发育进程中的浙江民主政治建设及其基本成就

改革开放30年来，凭借民营化和市场化改革的先发优势，浙江经济社会实现了超常规的发展，经济实力从全国中游水平迅速跃居全国前列。在经济持续快速发展的过程中，浙江的民主政治创新试验异彩纷呈，在大量创新试验中形成了富有地方特色的渐进化的民主政治建设之路，形成了经济社会发展与民主政治建设相互促进的良性循环格局。

1、通过稳步推进的制度化建设，浙江逐步建立健全了各项民主政治制度，实现了公民政治参与的有充化。中国渐进式民主政治建设的一条重要路径，就是在加强法治秩序建设的同时，突出民主制度建设，从各个层次、各个领域推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，保证人民当家作主。浙江在民主制度建设方面同样取得了可圈可点的成就。在人民代表大会制度的完善上，浙江早在1979年就审议通过了《浙江省县以下各级人民代表大会选举试行细则》，对如何确保地方各级人民代表选举的公正性和公开性作出了详细的规定，保证各级人民代表大会都由民主选举产生、对人民负责、受人民监督。后来浙江各级人大又通过不断完善各项制度，切实保障人民的选举权和被选举权。针对外来外来人员大量增加的趋势，2001年义乌市大陈镇依据相关的法律制度，把外来人员纳入了人大代表选举范围，来自外省以及本省其他市县的7名外来务工者，当选为大陈镇第十三届人民代表大会代表。在2002年底义乌市人大换届时，更有是包括大陈镇在内的11名外来务工者被选为市第12届人大代表。

在党内民主建设上，台州椒江区从1988年就开始探索党代会常任制，逐步形成了以“党代表任期制、党代会年会制、全委会负责制”为主要内容的党代会常任制制度框架。党代表任期制改变了以往党代会的代表只能在有限的几天内发挥作用，以及党的代表大会选举产生的委员会，无法向选举它的本届代表大会报告工作、接受监督的局限，大大增强了地方党代表大会的功能；党代会的“年会制”则使党代会告别了“一月选举、一周开会、五年沉睡”的历史，较好地体现了党代会作为党内最高权力机关、监督机关、决策机关的职能和权限；全委会负责制则完善了全委会内部议事和决策机制，切实发挥了区委全委会的领导职能作用，对于增进党内民主，健全党内的民主化、制度化的决策机制，产生了重要而积极的影响。

在行政民主方面，浙江积极推进的权力下移的一系列改革，有效地扩大了地方和基层政府的自主权。80年代中期，在全国普遍推行“市管县”体制的过程中，浙江省除宁波市外，并没有严格推行这一体制，而是在地改市的同时坚持“省管县”的财政和人事体制不变。为增强这一体制的绩效，浙江还先后出台了大量配套性的财政激励政策，使“省管县”财政体制形成了一个相对完整的政策体系。受“省管县”财政及人事体制显著发展绩效的激励，浙江在90年代在不同范围进行了四轮的“强县扩权”改革，在暂不涉及行政区划和行政层级的情况下，将部分原归属于地级市的经济管理权和社会管理权直接赋予经济强县(市),以加快县域经济的发展。随后，浙江又启动了“强镇扩权”改革试验。2008年底浙江正式启动了“扩权强县”改革，以政府规章的形式将法律、法规、规章明确以外的省和设区市的管理权限，下放给所有县(市)级政府，以进一步加强县(市)政府的社会管理和公共服务职能。这一系列旨在实现权力下移的重大体制创新，在中国现行的行政体制框架内，最大限度地扩大了地方政府和基层政府的自主权，其“去中心化”的创新思路为推进中国行政民主化改革，打破权力过分集中的单中心治理格局，积累了有益的经验。
基层民主政治建设是浙江完善民主政治制度另一重要领域。在总结各地探索经验的基础上，2005年4月浙江省下发了全国第一个规范村级组织运作的工作规则《浙江省村级组织工作规则（试行）》，使村级组织的民主治理逐步走向了制度化、规范化。在制度化建设的基础上，浙江基层民主政治运作程序化、规范化水平得到了很大的提高。一些村级组织在民主决策中，确立了“议题—预案—决议—实施—报告—评议”的基本程序，在村委会选举中确立了“确定选举委员会—公布选举的时间地点方式和监票人与计票人—投票—封存收回选票—集中核对统计票数—监票人签字后报告村民选举委员会”的民主程序，较好地保证了村委会选举的正常进行。

2、不断丰富民主形式，逐步形成了民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的一整套有效的民主实现方式。人民通过何种方式和途径去实现民主治理，是决定民主实现程度的主要因素。浙江着眼于不断扩大公民有序的政治参与，在民主政治运行的各个环节积极探索有效的民主形式，从民主的现实实现方式上有效地落实了人民群众当家作主的民主权利。

在选举民主方面，浙江不仅逐步完善了诸如村委会选举、重大事项票决制、工会直选以及居委会选举等选举民主形式，而且创造了自荐海选、海推公选、公推公选、两票制等民主选举形式。在2002年全省第六届村民委员会换届选举中，有四分之一的村委会是以无候选人的“海选”方式产生的。2007年宁波市开展了全市范围的社区居委会直选，在候选人提名程序、竞选程序及投票等选举各环节坚持民主与公开原则，成为全国首个全部完成城市社区直选的城市。

在民主决策方面，在公共决策过程中引入民主听证会制度，在浙江已经成为普遍的做法。2000年7月浙江省人大围绕《浙江省实施〈消费者权益保护法〉办法(修订草案)》，在全国率先举行立法听证会。2001年8月又就《浙江省房屋拆迁管理条例(草案)》举行了国内首个城市房屋拆迁立法听证。作为政治协商的重要机构，浙江省政协也充分发挥自身的优势，积极推进民主听证制度建设，自2002年以来就医疗、教育、环保、建设资源节约型社会等社会关注的热点话题，每年举办一次民主监督听证会。为进一步规范政府决策程序，2005年8月浙江省政府出台了《浙江省人民政府关于健全完善科学民主决策制度的规定》，对重大事项的决策程序作出了明确的规定。在基层治理层方面，温岭市新河镇从2005年开始开展“参与式预算”试验，直接在乡镇财政预算上引入民主化的决策机制。温岭市泽国镇的“重大公共事项民主决策”的试验，则以协商式民主恳谈的方式实现了民众直接参与公共决策，实现了政府行政目标与公众偏好的直接对接。在当人大代表能够直接参与到预算的制订和和执行过程中来，甚至可以根据政府预算议案存在的问题，直接提出预算修正案时，公共政策过程就借助于民主化的决策机制保证了其公共性和公正性。

在民主管理方面，2002年杭州市余杭区围绕推行“四个民主”，全面落实村民的民主权利，出台了《村务工作规则》，对村党组织、村委会的职责作了明确规定，并就村级组织的基本工作、财经管理、议事决策、民主监督、组织议事以及责任追究等方面设立了详细的操作规则。奉化市、仙居县等地则进行了“村务公决”的大胆尝试，凡涉及村庄重大事项均以村民公决的方式裁定。在总结全省各地实践经验的基础上，2006年8月浙江省出台了《关于实施村级重大事务民主决策制度的意见（试行）》，将村级重大事务民主决策程序统一规范为民主提案、民主议案、民主表决、公开承诺、监督实施五大流程。

在民主监督方面，从二十世纪九十年代中期确立依法治省方针以来，省人大常委会始终把执法检查工作放在人大监督工作的首要位置，先后在全省范围内对土地管理法、基本农田保护条例、食品卫生、水土保持等法律法规执行情况进行检查。浙江省各级人大还积极实施了政府部门的述职评议和行政执法评议，创造了人大监督政府工作的新形式。乐清市人大则从2007年起实行行政首长一年“三考”制度，分管副市长在人大常委会委员面前汇报工作，接受人大常委会考核，接受市民代表的评议，并作出改进工作的承诺，整个考核通过视频向公众全程直播。

除了积极完善人大的民主监督机制，浙江在基层治理方面创造出了多种形式的民主监督机制。2004年武义县后陈村由村民代表以直接差额选举的方式选举产生了全国首个村务监督委员会，独立开展村务监督工作，为从制度和组织架构上探索社区公共事务管理的民主监督机制贡献了原创性的经验。温州市的“代表在线”将人大的法定监督权同媒体的监督功能有机地结合起来，为实现人大监督的公开化，提升人大监督的社会影响力积累了成功经验。而杭州市2000年以来持续进行的“满意单位不满意单位”评选活动，则通过建立公民直接参与的政府绩效考核评价机制，为探索公共权力运作的社会监督机制，创造了一种新的有效形式。

3、积极探索各种形式的协商民主，不断拓展民主参与的渠道。民主的实现方式，包括民主参与的渠道，同经济社会发展所提供的技术条件，以及不同发展阶段公民的民主权利诉求内容等因素有着密切的关系。根据经济社会的发展不断创新民主参与形式，是推进民主政治建设的必然要求。上世纪末以来，协商民主理论的兴起和参与式民主思潮的复兴，都反应出西方国家致力于在代议制民主的框架内探索适应社会发展趋势的有效的民主参与形式的趋势。协商民主理论着眼于政治选举之后公共事务治理过程存在的问题，力主通过完善治理过程的民主程序，建立公民广泛参与的民主协商机制，通过自由平等的对话来消除冲突，扩大公共政策的合法性基础，保证公共理性和普遍利益的实现。近些年来，协商民主理论和参与式民主思潮在中国得到了积极的回应，成为地方民主政治试验的重要理论资源。

浙江除了在现有民主制度框架内探索民主政治运行的有效机制，还根据经济社会发展的要求，积极探索各种有效的协商民主形式，让普通公民参与到公共事务的决策和管理过程中来。1999年6月诞生在温岭市松门镇的“民主恳谈会”，作为一种社区及地方公共事务决策的民主协商机制，已经成为公众表达利益诉求、参与地方公共政策过程，以及加强公共权力运作的民主监督等有效形式。目前“民主恳谈”已经在全省范围得到普遍推广，并派出了多种创新形式，成为地方民主政治建设的重要载体。

杭州市近年来开展“以民主促民生”实验，从老百姓“身边的民主”做起，积极探索与老百姓的生活密切关的“社会民主”的实现形式。“以民主促民生”实验力图以民主的方式、民主的程序、民主的力量来解决民生的难题，最终达到让老百姓享受民生的目的。它形成了即问情于民落实知情权，问需于民落实选择权，问计于民落实参与权，问绩于民落实监督权的运行机制，使公共政策从制定、执行到评估监督都建立起了民主机制和程序，在显著地提高公共政策的公平性和社区公共事务治理效率的同时，有效地增强了公众的民主参与热情。这一实践证明，中国的民主政治建设，只有同公众所关注的切身利益最紧密地结合起来，才能最有效地激发公众的参与热情和智慧。与重大决策和根本制度建设意义上的民主相比较，以民生问题为载体进行民主建设，容易吸引人民群众广泛参与，并实现民主参与的生活化，日积月累可以有效地提高人民群众参政议政的自主性和理性化水平。 这一实践不仅进一步拓展了民主的内涵和实现方式，而且其将民主实践内化的公众的生活方式之中的尝试，为探索和构建有中国特色的公共领域，营造具有广泛的参与性的现代公共生活提供了有益的启示。
旨在增强多元利益主体之间的相互沟通、协商的民主创新实践，业已成为浙江协调社会利益冲突，维护社会和谐稳定的重要途径。在这方面，义乌市创造了工会“社会化维权机制”，由工会组织负责沟通劳资双方，以及权益保障的相关职能部门，以沟通协商为主要手段，以法律援助为保障，为普通劳动者维护自己的合法权益提供各种服务。温岭市则通过组建行业工会，建立行业工会与行业协会工资集体谈判协商制度，有效地改变了劳动者个体以及单个企业工会在工资谈判博弈中所处的弱势地位。

互联网的普及极大地改变了现代人的生活方式和交往方式，为创新民主的实现方式提供了前所未有的技术支撑。截至2008年底，中国互联网普及率已经达到22.6%，网民总数达到2.98亿，使用手机上网的网民达到1.17亿，博客用户数量达到1.62亿。通过互联网实现无间距的人际沟通，自由地表达个人的心声，已经成为普通中国人日常生活的重要组成部分。适应这种社会发展趋势，多种形式的网络民主协商尝试近年来在浙江各地方兴未艾。杭州、天台等地创造的政务公共论坛已经成为民意表达，实现政府与民众直接沟通，以及社区公民自治的重要信息平台。2008年杭州市首次在网上公开征求对政府工作报告的意见，并通过网络视频直播市政府常务会议，让市民直接以文字或视频的方式参与到会议过程中来。

综上所述，近30年来，浙江除了按照中央的统一安排，有序地推进民主政治制度框架的健全完善外，各地还涌现出了大量健全民主制度、丰富民主内容、拓展民主渠道的自主创新实践。这些创新实践的主旨都是顺应公众逐步增长的民主参与要求，通过创造民主参与的新的有效载体和机制，落实公众的各项民主权利。它们都是各级党委政府根据促进经济、政治、社会协调发展的总体目标自行组织和发动的，有利于调动人民群众的积极性，有利于促进经济健康发展，有利于维护社会和谐稳定，是地方党委政府推进这些创新实践的基本动力。这种植根于经济社会的自然过程，植根于公众民主参与意识自然萌发过程的民主政治试验，不仅没有干扰区域市场体系的发育，反而由于较好地落实了民众的各项民主权利，有效地激发了全社会的活力，促进了经济社会的健康发展。

从经济主体的构成来看，浙江经济是典型的“民有、民营、民享”的民营经济、“老百姓经济”。作为一个国有经济力量弱小，集体经济基础也相对薄弱的省份，浙江的基层党委政府在执政党将经济建设确立为中心工作之后，对浙江民众为解决自己的温饱问题而冲破旧体制的束缚，兴办家庭工商业的所作所为大多采取了默认、不干预的“理性无为”态度，为民众在体制外自主创业提供政策空间。如温州80年代初提出了“允许试、允许看、允许改”，“看不准的事，不表态”等默许个体私营经济发展的务实方针，义乌则出台“允许农民经商、允许长途贩运、允许开放城乡市场、允许多渠道竞争”的开放政策。随着民营经济发展取得显著的增长绩效时，浙江各级党委政府更是自觉地致力于在自上而下的政治压力与自下而上的民间创新冲动之间建立起一个缓冲地带，想方设法为民间的创新实践提供相对宽松政策环境。从某种意义上说，浙江省区域市场体系的发育过程，就是不断还权于民，确立民众自主创业、自主经营的经济民主权利的过程。而正是这种经济民主权利的确立，极大地激发了地方经济发展的活力，使浙江得以充分发挥工商文化发达，民众的自主创业热情旺盛，民间草根企业家资源丰富的优势，迅速形成民营经济发展的先发优势，催生出全国罕见的“大众化创业”现象，造就出浙江独特的老百姓经济。国家统计局的数据显示，除京津沪三大直辖市外，在每万人口中，法人单位和产业活动单位的比例，浙江均居全国第一。全国每万人口的法人单位是40个，浙江是78个；全国每万人口的产业活动单位是43.1个，浙江是93.5个，均高出全国平均水平的近一倍。 目前，浙江民营经济主要统计指标已多年位居全国首位，成为名副其实的民营经济大省。

从空间结构来看，浙江经济是典型的县域经济。省管县的财政和人事体制，持续性的强县扩权改革赋予县级政府的自主权及其形成的有效激励机制，同经济民主权利得到充分尊重和保护的老百姓激发出来的创业热情相互激荡，使县域成为浙江最富有创新活力的区域，县域范围的城镇成为经济活动的主要平台，县、乡、村三级组织则成为民主政治试验的主要推动者，由此形成经济建设与民主政治发展相互促进、相映成趣的局面。目前，浙江的县域经济发展水平已高于全国平均水平的2-3倍。据统计，2004年浙江县域经济平均规模达到111.5亿元，是全国县域平均水平的2.8倍；人均GDP达到19312元，是全国县域平均水平的2.2倍；平均财政总收入8.83亿元，是全国县域平均水平的2.9倍；平均城乡居民存款额58.74亿元，是全国县域平均水平的2.5倍；平均出口创汇4.01亿美元，是全国县域平均水平的6.0倍；平均实际利用外资0.55亿美元，是全国县域平均水平的3.2倍。 更令人关注的是，从2000年起，浙江百强县占全国百强县的席位数连续6年位居全国第一，在最后3届的百强县评比中，更是占据了全国30个席位，远远高出其它沿海发达省份。

浙江活跃的民主政治创新试验，通过落实民众的经济、社会、文化和政治权利，不断扩大民众有序的政治参与渠道，有效地激发了社会发展的活力；反过来，“民有、民营、民享”的“老百姓经济”格局，也极大地增强了浙江民众的权利意识、民主意识，培育出了浙江民众基于自身利益诉求的理性的政治参与愿望，为浙江的民主政治发展注入了强大的内在动力。市场化改革给中国社会生活秩序带来的最深刻的变化，莫过于其所释放出来的日益增长的体制外“自由流动资源” ，打破了社会资源分配的国家垄断局面，为社会个体的生存发展确立了相对独立的根基。拥有了独立经济利益的社会行为主体，在社会的现实生活中越来越强烈地体认保障个体合法财产、自由和平等地位的民主政治秩序的重要意义，产生了对政治权利的强烈诉求，并期望通过对政治过程的介入来维护自己的利益。由此，公民的政治参与从传统的动员式的参与演变成为自主性的参与，演变成了基于自身利益诉求的政治参与。浙江的大众化创业浪潮造就了规模极为庞大的创业者群体。他们中绝大多数来自社会底层，都是靠小本经营，日积月累完成自己的初始积累的。截至2006年末，全省有各类中小企业113万家，占企业总数的99.6%，税收贡献率和就业贡献率分别达到86.5%和95.7%。规模庞大的中小创业者群体，不仅塑造出了具有很强的自主性性格的市场主体，而且形成了一种利益格局相对均衡的扁平化的社会阶层结构，由此形成的民主政治权利诉求的广泛社会基础，以及相对平等的经济地位，为浙江民主政治的发展奠定了良好的基础。

三、浙江民主政治建设的基本经验和启示

改革开放30年来浙江活跃的民主政治创新实践及其取得的丰富成果，是浙江现象和浙江经验的重要组成部分。浙江之所以能够在市场体系发育、社会组织成长和民主政治建设均走在全国前列，从根本上讲，得益于市场发育、社会成长与政府创新及民主政治建设的互动关系。一方面，浙江市场体系的率先发育 和社会组织的健康成长，既为民主政治建设提供了强大的内在动力，也为民主政治建设的有序推进创造了有利的条件，浙江因此也成为政府管理创新和基层民主政治建设最为活跃的地区之一 ；另一方面，活跃进的民主政治建设不仅有效地满足了公民日益增长的政治参与愿望，而且充分激发了经济社会建设的活力，使浙江从一个经济发展水平居全国中游水平的省份迅速发展成为主要经济指标位居全国各省区前列的经济大省，并在这一过程中有效地维护了社会秩序的稳定和谐。

浙江内生型的民主民主政治建设，从多个层次、多个领域扩大了公民的有序政治参与，保障了人民的知情权、参与权、表达权、监督权，丰富了民主治理的形式，拓宽了民主参与的渠道，特别是其注重营造经济社会发展与民主政治建设良性互动机制，以落实公民的各项民主权利激发社会活力，以各种有效的民主参与机制创新来优化地方治理模式的实践，为探索有中国特色的民主政治发展路径积极了丰富的实践经验。

1、坚持民主政治建设的渐进性原则，在既有政治制度框架内，以行政民主为突破口，积极主动地探索制度化和理性化的民主政治建设路径。作为一个单一制国家，高度集权的政治体制决定了地方的民主政治建设，必须“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”，在保证政治局势稳定的前提下，在既有政治制度的框架内来开展民主政治建设具体路径的探索。这种政治约束条件决定了包括浙江在内的地方性的民主政治建设，就其性质而言，必然是一种对于执政党所确立的民主政治基本理念、基本原则的具体实现形式的探索，一种运行机制的完善，而不可能是必然是一种制度架构的建构；就其过程而言，必然是一种渐进性与持续性相统一的渐进过程。也正是这种政治约束条件，保证了浙江地方民主政治建设始终被纳入到制度化和理性化的轨道。

如何适应经济社会秩序的深刻变迁，创新政治领导和行政管理的有效形式，实现公共事务的有效治理，是一个重大的世界性课题。文森特•奥斯特罗姆等人倡导的多中心复合的“民主行政”，佩特曼、巴伯等人对参与式民主的重新诠释，善治理论倡导的多中心治理，以及协商民主理论对民主实现方式的反思，都呈现出了打破传统政治与行政二分的思维模式将民主仅仅限制在政治过程的局限，通过建构具有广泛回应性、参与性和责任性的行政民主机制，将直接民主制广泛地运用于政治、社会和经济领域，使公民能够广泛地、直接地参与到社会生活各领域的决策过程中来的新思维。中国政治与行政合一的体制，决定了中国不存在西方那种政治与行政相对分离的制度架构，以及政治—行政二分的思想传统，在此，行政即政治，政治即行政。在政治与行政合一的体制下，各级地方党委是地方各种重大公共事务决策的中枢，而政府则是党委决策的具体执行者，两者之间关系并非政治与行政的分工。这样，行政民主化的创新实践，实际上就对地方政治权力运作的方式、程序产生了直接影响，构成了政治决策民主化的重要实现形式。更重要的是，按照中国目前“增量改革”优先于存量改革、行政改革优先于政治改革的政治发展逻辑，在政治改革和发展面临诸多的约束条件，难以在短期内取得结构性突破的情况下，积极推进行政体制的民主化改革，以“行政吸纳政治” ，恰恰正是化解政治民主化改革压力重要的途径。

90年代中期以来浙江各地兴起的丰富多彩的地方政府创新实践和基层民主政治试验，绝大多数都属于广义的行政民主化范畴。如增强对公众公共服务需求的回应性，优化行政流程，建立公共行政对公众负责的责任机制；在公共政策过程的各个环节引入各种形式民主参与机制，扩大社会组织及公民参与地方公共事务治理的渠道；扩大社会组织自治范围，建立地方政府与社会组织在公共事务治理上的合作机制，等等。这些创新实践通过建立民主化的行政运行机制，既增强了公共事务治理的有效性，又适度地满足了公众日益增长的政治参与要求。浙江的实践证明，行政民主既是民主政治的重要组成部分，更是实现民有、民治、民享的民主理念的有效形式。对于中国这样的转型国家来说，民主政治建设更具有实质意义的往往是选举之后的公共事务治理问题，特别是政府所代表的公共权力的具体运作问题，如有效地维护地方的公共秩序和市场秩序，满足最基本的公共服务需求，保障公民的合法权益，提高为市场主体和公民服务的行政办事效率等等。在权力授予的机制、形式问题（选举）一时难以取得较大的突破的情况下，先通过行政民主化，在权力的运作层面进行优化创新，相对于以授权机制未落实为由，完全否定权力运行机制创新的意义，或者将民主等同于选举，一味地热衷于选举民主的突破，都更具有现实的意义。对于社会大众来说，政治参与毕竟只是现实生活的一个片断，他们与公共权力的联系，更多地体现于行政体制所决定的政府与公众的关系之中。积极推进行政民主化，让公民的知情权、参与权、监督权等渗透到行政权力行使的具体过程之中，是促进公共权力运作更好地体现民意的重要途径。

2、坚持民主政治建设的实效性原则，着眼于激发社会发展的活力，努力形成经济发展与民主政治建设相互促进、相得益彰的局面。浙江的地方民主政治建设从一开始就不是一个外在于经济建设过程的追求某种理想的政治模式的过程，事实上，这种民主建设实践正是源自于改革之初经济领域的放权改革。正如邓小平所指出的那样，“农村实行家庭承包责任制，发展多种经营，发展新型的乡镇企业，把权力下放给基层和人民，在农村就是下放给农民，这就是最大的民主。我们讲社会主义民主，这就是一个重要内容。” 市场体系的发育以及市场秩序的扩展，既给民主政治建设注入新的动力，也给民主政治建设施加了新的压力，给整个社会治理模式带来了前所未有的挑战。就微观机制而言，这里的一个核心问题就在于，社会个体从没有任何意义上的自主选择权利，不得不完全依附于国家完全的“零件”，转变成为具有独立利益和意志的市场主体和社会行为主体。
浙江经济是一种典型的民有、民营、民享的“老百姓经济”，作为创业主体、经营主体、产权主体，浙江老百姓获得了真正意义的“经济民主”权利。“经济民主”权利的确立，意味着社会个体从没有任何意义上的自主选择权利，不得不完全依附于国家完全的“零件”，转变成为具有独立利益和意志的市场主体、社会行为主体，个体的行为逻辑由此也就发生了根本性转变。“社会——经济发展促进政治参与的扩大，造就参与基础的多样化，并导致自动参与代替动员式参与。” 浙江的实践表明，基层民主政治试验和地方政府管理创新的活跃程度，同地方市场体系的发育程度具有某种正相关关系。温台地区作为浙江市场化改革的前沿，恰恰正是民众政治参与热情最为高涨的地区，全国第一起“民告官”、第一起“罢免村官”事件，以及大量在中国具有原创性的民主政治试验都发生在这里，显然并不是偶然的。正是公众政治民主权利诉求的高涨，为浙江各级党委政府推进民主政治建设营造了现实的动力。

3、坚持民主政治建设的有序性原则，着眼于构建稳定的社会秩序，积极探索和谐社会建设与民主政治建设的互动机制。民主政治是实现市场经济和开放社会条件下的社会和谐的必由之路。在市场经济和开放社会的条件下，随着社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式的多样化，必然会出现利益诉求、生活方式、价值观念的多样化。要在竞争和分化过程中实现社会的有机整合，维系社会的和谐秩序，根本出路只能不断发展民主政治，畅通民主参与渠道，吸纳各种利益诉求，为各种不同甚至相互冲突的利益提供整合、妥协、平衡的制度架构和运行机制。

浙江民主政治建设实践另一个重要支撑条件，是市场体系的率先发育，以及社会利益的分化，催生出了大量自主性不断增强的各种社会组织。据浙江民间组织管理局统计，截至2004年底，浙江省登记在册的民间组织（包括民办非企业单位、基金会、社会团体）已近3万个，从业从员约13万，全省平均每10万人拥有民间组织47个，居全国第二位。 自主性日益增强的民间组织的快速发展显著地提高了社会的组织化水平和自治化程度，它们在提供市场中介服务，维护组织成员利益，建立行业及群体自身的自律机制，以及协助政府协调群体间的利益，制订行业发展规划，承接政府转移的社会管理职能等方面，显示出了越来越强的生命力。更重要的是，从组织功能来看，以温州民间商会为代表的浙江各地的许多民间组织，已经具备组织集体行动的能力，并成为地方公共事务治理的重要参与力量，呈现出了较强的利益表达和利益协商政治功能。多样化的民间组织的发育及其在地方公共事务治理发挥的积极作用，对于增强地方公共政策过程的民主化水平，增强对地方政府行为的社会监督，促进社会利益格局的均衡化产生了积极因素的影响。正是基于民间组织在促进政府职能转变，以及构建和谐社会秩序中的独特功能，浙江各级地方政府也采取了开明务实的积极扶持态度，尽可能发挥民间组织在行业自律、利益表达、政策参与等方面的积极作用，并适时将一些政府职能转移到民间组织，从而使浙江的民间组织得到了较快的发展，并形成了相对成熟的自主性性格。而当民间组织逐步发育成熟之后，各级政府又适时推行“政社分离”，进一步强化民间组织相对独立的角色功能，政府与社会组织的关系开始朝着协商、合作的方向发展。

民间组织利益表达功能的日益增强，社会公众通过参与地方公共事务治理来维护自身合法权益的民主参与愿望的高涨，地方党委政府创新社会管理模式，构建和谐社会秩序的政治与行政目标，在扩大公民的有序参与上形成了合力，共同形成了浙江“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与”的民主政治建设局面，塑造出了浙江以丰富多样的民主参与、民主协商来舒缓社会利益冲突、化解社会矛盾的和谐社会建设的长效机制。

4、坚持民主政治建设的自主性原则，尊重和鼓励基层干部和群众开展各种形式的民主创新实践，在引导公众有序地参与公共事务治理过程中着力培育公民的理性参与品格。从现代治理的理念来讲，公民直接参与地方公共事务的治理，对于完善治理结构，实现“善治”具有十分重要的现实意义。现代意义上的治理将改变传统的单向度的自上而下权力运作模式，建立起一种上下互动、权力双向运行的管理机制，通过合作、协商、伙伴关系等方式实施对公共事务的有效管理。参与治理的行为主体在此不再形成一种等级隶属关系，而是结成一种平等的合作关系或伙伴关系，它们通过多元互动，找到共同的利益和目标。善治平等协商和合作的精神实质，同中国遵循的马克思主义追求落实人民群众“直接行使民主权利”的目标是一致的。马克思指出，“民主制是一切形式的国家制度的已经解开的谜。在这里，国家制度不仅自在地，不仅就其本质来说，而且就其存在、就其现实性来说，也在不断地被引回到自己的现实的基础、现实的人、现实的人民，并被设定为人民自己的作品。” 所谓“人民自己的作品”，意味着人民的民主权利决不仅仅是一种被动的受惠、接纳，更重要的是，它是权利的直接行使。这就要求积极推进基层民主政治建设，保障人民能够依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，并在参与的过程中逐步增强民主实践的意识和能力，不断提高政治参与的理性化程度。

浙江内生型的民主政治建设实践，从其发生机理和运行机制来看，都呈现出了地方党委政府顺应公众的民主参与要求，进而通过民主参与机制和载体的创新，将公众的民主参与热情纳入既有政治制度架构，发挥其促进经济健康发展、促进和谐社会秩序建构功能的特点。在这一过程中，公众对社区公共事务的关注，及其参与公共事务民主化治理的热情，构成了各种民主参与试验的重要推动力。而正是在公众积极主动参与各种民主政治试验的过程中，参与者通过各种形式的博弈、沟通、协商，学习和掌握了民主政治运作的实践性技巧，不断增强自己的理性参与水平。以温岭民主恳谈实验为例，该项创新试验发端于地方党组织改进传统政治教育形式的一个小的尝试，它为公众提供了一个就社区公共事务治理问题同基层党委政府沟通对话的机会。而一旦一种新的参与渠道被拓展出来，公众就迅速爆发出来了出人意料的参与热情，促使基层组织不得不致力于民主参与渠道的进一步拓展，以及参与机制的制度化。公众的自主参与，不仅构成了推动民主参与试验逐步深化的压力机制，而且其参与也逐步从非理性的不满情绪的发泄，逐步演变为理性地运用民主试验的游戏规则来表达和实现自己的权益，并进一步拓展民主参与的渠道。


（何显明、吴兴智、汪锦军 执笔）



1.《马克思恩格斯全集》第46卷〔上〕，第494页。
2. 苏力：《从契约理论到社会契约理论》，《中国社会科学》1996年第3期。
3. 蓝蔚青：《“以民主促民生”战略:杭州市的实践及其经验》，《毛泽东邓小平理论研究》2009年第3期。
4.参见卓勇良：《挑战沼泽——浙江制度变迁与经济发展》，中国社会科学出版社2004年，第8页。
5. 《2004年浙江经济统计年鉴》，浙江人民出版社2005年。
6.孙立平：《“自由流动资源”与“自由流动空间”》，《探索》1993年第1期。
7.据樊纲、王小鲁等人的研究，浙江的地区市场化总体水平居全国第2位（樊纲、王小鲁：《中国市场化指数——各地区市场化相对进程报告（2000年）》，经济科学出版社，2001年。）。浙江省发展和改革研究所借鉴中国改革基金会国民经济研究所的有关研究成果，从所有制结构、政府职能转变、市场发育情况、体制活力与外向程度四个方面，选取16项指标，对浙江区域市场化的最新进展进行了测评，结果显示，2000-2005年浙江市场化水平均居全国第一（浙江省发展和改革委员会：《浙江“十五”改革报告》，《浙江经济》2007年，总367期）。
8.仅以“中国地方政府创新奖” （该奖项的项目内容涵盖了行政体制改革和基层民主政治建设）的入围项目为例：在迄今为止的四届政府创新奖评选中，全国共有83项政府创新典型案例入围，其中浙江入围项目多达13个，占入围项目总数的17%，成为全国入围项目最多的省份。
9.金耀基：《行政吸纳政治——香港的政治模式》，载《中国政治与文化》，香港牛津大学出版社1997年版，第21-27页。
10.《邓小平文选》第3卷，第252页。
11.塞缪尔•亨廷顿：《难以抉择》，华夏出版社1989年版，第69页。
12. 浙江民间组织信息网，http://mjzz.zjmz.gov.cn 2007年12月30日。
13. 《马克思恩斯全集》第2版第3卷第39--40页。