中国社会科学院政治学研究所 English
当前位置: 首页 > 成果推荐
破解农村基层治理“空转”难题
作者:赵秀玲 文章来源:《人民论坛网》2020年1月10日 时间:2020-02-26

核心提示: 乡镇为中国之基础和关键所在,整体的国家政策、文化理念、实践策略都应建基于此,这就需要从制度层面建章立制,从观念层面确立以人民为中心,从文化站位确信中国的本位立场,从路径方法上强调接地气和有抓手。这样才能防止治理“空转”的发生,保持理性的自觉和防患于未然。

近年来,党和国家制定出台一系列针对农村基层治理的制度规定,但是,目前仍有一些乡村治理处于“空转”状态,这与党和国家治理体系和治理能力现代化要求极不相称,需要追根溯源找到问题症结,并采取切实有效措施予以解决。

农村基层治理局部“空转”主要表现在形式主义对待国家政策、巧妙应付上级交办任务以及惯性依赖与怠惰情绪 

整体而言,农村基层在执政为民、建设服务型政府、探索农村治理现代化、重塑新型农民等方面都迈出了坚实步伐,也取得了可喜成就。但也要看到,农村基层治理确实存在一定的问题,特别是逐渐滋生的新的形式主义导致的治理“空转”,需要引起人们的高度重视和警醒。

首先,以形式主义对待党和国家的政策规定,这是农村政治治理的“空转”。众所周知,党和国家制定的有关政策规定要求各级政府既要传达到位,更要执行得力,还要用其精神指导具体工作。事实上,上有政策下有对策的情况仍然存在,这在一些地方的乡村治理中表现得尤为突出。一是对于各种政策规定往往不以为意,似乎党和国家下发的文件主要是针对高层的,一些农村基层干部兴趣不大甚至有一定的抵触情绪。二是对于政策文件的接受往往不接地气,存在“上下一般粗”的情况。上面怎么规定要求,下面就怎样机械地执行,不考虑农村基层的实际情况。三是多头传达文件,造成不必要的浪费和疲于应付。四是不加考虑和不计成本地购买发放国家政策文件,形成在农村基层堆积如山的情况。我们在调研中发现,一些农村基层摆放着各式各样的文件,重复和堆积情况严重,表面看这是对党和国家政策文件的重视,但也是以文件做表面工作进行的治理“空转”。总之,农村基层对接上级文件,特别要考虑广大干群的接受能力水平,以及具体的目标任务,避免治理“空转”。

其次,巧妙应付上级交办任务,这是治理方式的“空转”。一些地方的农村基层干部存在与上级脱节的应付态度。某种程度上说,正因为少数农村基层干部责任心不强、推脱现象严重,才被反复地监督、检查。目前,少数农村基层干部对上级主要有以下应对策略:一是有选择地执行任务。既然被“一票制”之剑高悬,那么农村基层干部就先解决那些上级“最急迫”要求的内容,至于别的方面哪怕再重要再急迫也被悬置,治理“空转”在所难免。二是造假现象不在个案。面对没完没了特别是不断被要求管理有痕的工作压力,少数农村基层干部不是发挥主动性创造性将工作做好,而是采取疲于应付、阳奉阴违甚至不惜造假的做法,从而形成危害极大的治理“空转”。三是惰政和不作为之风弥漫。由于农村基层干部的待遇不高,有些地方是干好干坏一个样,甚至多干多担责,多干风险大,这就让一些不作为干部有机可乘。当有作为的干部得不到重用,惰政者得不到惩处,乡村治理必然出现“空转”。

最后,惯性依赖与怠惰情绪,是治理思维的“空转”。就广大乡村内部来说,一些地方存在这样的悖论:一面是任务重、头绪多、压力大,干群感到无奈和难以应付;一面是惯性思维和怠惰情绪滋生,干群的主动性、主体性、创新性明显不足,这就不可避免形成治理的“空转”。就乡镇干部来说,由于他们工资较低、待遇较差、工作环境有待改善,特别是缺乏晋升机会,所以易形成懈怠情结,产生治理的“空转”。就广大群众来说,表面上看是为他们增加了参政机会,其实,“被民主”“被协商”“被参与”的趋势有所增强,这就引起群众的不满和反感,从而导致治理的“空转”。在调研中有乡镇干部反映,他们满腔热忱下乡为村民办事,村民不但不领情和感激,反而避之唯恐不及,不愿与他们打交道,因此对农民怀着成见,工作无法顺利开展。其实,这里也包含了农民对“被治理”的不满和抵触情绪。还有一种不可忽略的“空转”,即互联网信息化治理整体而言增加了科学性、快捷性和有效性,但也产生新的形式主义的治理的“空转”,这主要表现在干部过于依赖技术这一长臂管理,下乡与农民接触的机会少了。

农村基层产生治理“空转”的原因包括一些基层干部对中国城镇化发展和乡村振兴缺乏正确理解、农村基层的制度机制不完善以及广大农村干群没成为治理的重要主体 

在倡导国家治理体系和治理能力现代化的大背景下,存在不同程度的“空转”问题,但比较而言,农村基层恐怕是最突出的,这是有着更为复杂深刻的原因的。

农村基层干部对中国城镇化发展和乡村振兴缺乏正确理解,这是造成治理“空转”的重要原因。有不少人认为,既然中国走的是一条“城镇化”发展之路,那就不必要重视“乡村”,甚至形成较为严重的“去乡村化”倾向,否则就无法理解:城镇化日新月异,乡村却以加速度凋零,有的甚至处于消亡状态;大量农民工外流,背井离乡到城市打工,而不少乡村荒芜,只剩下“三无”人员,即妇女、老人、孩子,有的只有老人和孩子。这在乡村干部特别是年轻干部的外流中,也有非常突出的表现。即使是乡镇村干部也有不少人将家安在城镇,所以形成不少“走读干部”。试想,在城镇化的强烈诉求下,“去乡村化”如洪水猛兽,冲击着农村基层的肌体,从而将一些有关农村基层的政策、理论、实践、路径与方法都消解了,治理“空转”也就不言自明。当农村基层不被当作是发展方向和目的,而被城镇化的单向度发展所代替,所有的关于乡村的努力都会变成短期行为和沙上建塔。这也是习近平总书记提出“乡村振兴战略”的原因所在,因为没有对“乡村”这一级的重视,中国的城镇化发展就会偏离正确航向。当前,乡村振兴的理念已深入人心,对于乡村治理意义重大;但也要看到,真正从观念和实践上做到这一点还是相当困难的。

农村基层的制度机制不完善,甚至存在漏洞隐患,是造成治理“空转”的关键所在。整体而言,与其他层级比,农村基层的制度机制建设明显滞后,也有这样和那样的不足,其主要表现在缺乏针对性、不接地气,差异性和有效性不足,等等。这就大大阻碍了优化治理目标的实现,也为低效和“空转”留下了巨大空间。最典型的是对于基层干部腐败行为没有切实有效的细致规定,一旦违规和出现不作为、乱作为问题时,没办法及时处罚和解决问题,致使明知是潜规则的“空转”,也只能听之任之,缺乏有效治理抓手和相应对策。还有,一些乡镇政府名为“民主协商”,但人民群众的参与度有限,甚至是有选择性参与,这样的“领导协商”和人民群众的“被协商”实际上是很难规范的,这也必然导致治理的“空转”。再如,2019年被定义为“基层减负年”,并出台关于权力清单的细则,像会议、文件、监督、检察等都有具体的数字规定;然而,如不这样办或办不好,又该怎样处罚,有何限制性措施,却无相关规定。

广大农村干群还没有成为治理的重要主体,并且创新性较弱,是造成治理“空转”的根本原因。作为乡村治理的中坚力量,一些乡镇干部工资低、待遇差、晋升机会少,并面临工作不受尊重、没有自我实现感等问题,加之乡镇编制有限和工作压力大,从而造成一些乡镇干部的积极性不高、创新性不强。对于广大农民来说也是如此,既然在乡村治理中,他们很难作为真正的参与者和创造者发挥作用,他们的被动甚至抵触也就情有可原,因此,乡村治理也就变成干部自己的治理,而失去最大多数农民参与的治理就必然变成“空转”。在我们调研时发现,一些乡村治理为实现所谓的乡村变城镇、村民变市民,竟将分散居住的农民规划在一起,变成农村社区,不让他们养鸡养猪养鸭,赶他们上楼,结果造成农民极力反对。有的地方投巨资盖成大片楼房,但农民不愿入住,形成大量的空楼现象。可见,缺乏“执政为民”思想,甚至以“执政为民”之名行“不为民”之实,以及确实是“执政为民”,但并不赋予人民群众主体性权力;那么,到头来都难免形成治理的“空转”。

政策宣传和法规传播手段要更加专业化、加强对农村基层相关制度的制定以及充分调动人民群众的积极性、创造性,发挥其主体作用,从而解决农村基层治理“空转”问题 

乡镇为中国之基础和关键所在,整体的国家政策、文化理念、实践策略都应建基于此,这就需要从制度层面建章立制,从观念层面确立以“人民”为中心,从文化站位确信中国的本位立场,从路径方法上强调接地气和有抓手。这样才能防止治理“空转”的发生,保持理性的自觉和防患于未然。

对于农村基层要有专业性的政策宣传和法规传播手段,以避免空洞不实和大而无当。要改变“上下一般粗”的宣传口径与传达方式,克服农村基层实行的叠床架屋式政治宣讲模式,在实、细、精、准上下功夫。第一,多让农村干群集中了解党和国家关于农村基层的有关政策规定,筛掉那些与之无关或关系不大的内容。第二,加大对农村基层相关制度规定的研讨,使农村干群真正掌握农村治理体系和治理能力现代化的具体要求,提高对政策法规的认知、运用能力水平。第三,结合农村基层实际,创造性运用干群喜闻乐见的形式,更广泛更深入更精准地传播党的路线方针政策,尤其是乡村振兴的主旨。比如,不要往农村原样地不断发放上级文件,可以有关于农村问题的简写本,也可用更朴素的语言进行解读,还可让干群自己讲解,通过文艺演出等方式,进行多方位多角度的宣传推广,力求贴近农村实际、强调问题意识、注重农村干群易于接受的方式。果能如此,农村基层存在的单一、机械、呆板、无效的“空转”式宣传就会有根本好转。

加强对于农村基层相关制度的制定,特别是有针对性地结合农村广大干部群众最迫切需要解决的问题,建立健全富有成效的长远制度机制。就目前情况看,这方面的制度并不完善,专门性制度更加缺乏;既有制度也是粗线条甚至多有缺乏和挂一漏万的,有的甚至远不能适应不断变化的农村基层现实。另外,目前一些农村基层的制度机制建设远未达到完备程度,初创期特点较为明显。因此,要避免农村基层治理的“空转”,一是必须强调整体观指导下的创新性推进,全面、合理、精准、细致地建立健全相关制度机制,从而发挥整合优化的制度优势。二是在国家战略发展中确立乡村振兴整体格局,在乡村振兴中高度重视乡镇这一桥梁纽带作用,并在此基础上进行建章立制。这就需要抓住县域在国家整体发展中的特殊性,强调乡镇在农村基层中的独特性,并用制度安排将其地位固定下来。这样,县、乡两级就会获得巨大发展引擎,从而改变其被动局面。三是从制度层面打破乡镇干部长期在农村基层循环,却得不到进一步提升的“天花板”现象,将乡镇优秀干部作为晋升的基点和必备条件,那么少数乡镇干部不作为的“空转”现象就会得到根本解决。又如,村干部很难进入国家干部的升迁行列,如能从制度机制上打破禁区,使真正优秀的村干部脱颖而出和发挥才干,那么少数村干部匮乏、安于现状及其腐败的问题也就迎刃而解。

充分调动人民群众的积极性、创造性,发挥其主体作用,这是克服农村治理“空转”的有力保障。一般说来,造成农村治理“空转”的原因很多,解决的方法多种多样,但归根结底都指向“人民群众”。因此,如何在民主选举、民主决策、民主公开、民主监督、民主协商等方面,赋权于民、让民做主、充分发挥其草根智慧,是避免治理“空转”甚至高悬不转的关键。在此,除了以制度机制保障人民群众政治参与的民主权力,还要真正贯彻落实“执政为民”思想,将人民群众的“答不答应,高不高兴,满不满意”作为主要出发点和根本遵循。所以,只有当人民群众积极地参与进来,成为真正的主人翁并发挥其主体作用,才能使农村基层治理获得无穷无尽的能量,焕发青春活力,使整体与部分、领导和群众、集体与个人、外部与内部、公平与效率等进入最大优化的组合状态,“空转”问题自然就会消解于无形。

(作者为中国社会科学院政治学研究所研究员)

相关链接

版权所有:中国社会科学院 政治学研究所

地址:北京市朝阳区曙光西里28号中冶大厦7层 邮编:100028