【关键词】廉政体系  国家治理  防治腐败

作者简介：宋伟（1982-），北京科技大学廉政研究中心主任，马克思主义学院副院长、教授（北京100083）。

一、引言 

廉政体系是围绕廉政建设展开的治道与治术的集合，是廉政“价值理念、主体结构、体制机制”等多个维度构成的有机系统，这些不同维度共同作用于防治腐败过程并产生合力效应。学术界对廉政体系研究的聚焦始于20世纪中叶，这一时期伴随着经济全球化浪潮，腐败成为各个国家共同面对的顽疾。然而，由于中西方政治思想的不同，关于廉政体系的研究也存在明显差异。西方学者对廉政体系的分析侧重于制度主义，早期研究者多是基于权力制约视角阐释制度治理腐败的核心性，之后的研究者从更广域的视角探讨了国家廉政体系的结构组成，试图通过一套理论模型探求具有普适性的廉政体系。但是，由于廉政体系内生于一个国家的国情，这种普适性解释在分析不同国家廉政体系差异性方面难免陷入困境。国内学者对廉政体系的探讨则遵循中国研究范式，其中一些人基于马克思主义理论的学术成果对中国廉政体系进行了根本目标的论证，揭示了内嵌于中国制度的防治腐败模式的特殊性。值得注意的是，关于中国廉政体系要素统合的系统性分析并不多，这在一定程度上影响了中国廉政体系有效性的理论阐释力。 

中国廉政体系与其他国家相比具有显著差异，“坚持中国共产党对反腐败的全面统一领导是中国廉政体系的鲜明特色”，党风廉政建设与国家防治腐败有机融合是其显著特征，党的监督和国家监督协同贯通是其独特优势。因此，中国廉政体系无论在生成逻辑还是构成要素等方面都具有特殊性。党的十八大以来的廉政建设实践显示，这套适用于中国的廉政体系具有较强治理效能。如何在实践基础上探索研究中国特色廉政体系的理论构建？如何从理论上更好地解释这套体系的运行机理？对这些问题的分析不仅具有学术价值，而且对增强中国特色廉政体系的科学认知具有现实意义。 

二、中国特色廉政体系的生成逻辑 

1.制度逻辑：根植于中国特色社会主义制度体系 

任何国家的廉政体系都要符合本国政治体制的基因，都是政治制度的映射。对于中国而言，廉政体系的建立必须根植于中国特色社会主义制度，特别是中国特色社会主义政治制度，这与党的十九届四中全会指出的“我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开”相一致。这主要体现在两个方面：一是遵循党的领导制度体系的逻辑，这是中国特色社会主义的最本质特征和最大优势。中国共产党是中国的最高政治领导力量，党的领导体现在国家治理各领域各方面各环节，坚持和完善党的领导是党和国家发展的根本前提。将党的领导制度体系纳入国家治理体系是国家治理体系现代化的重要标志，这反映在廉政体系中就是其生成和发展的过程必须在党的集中统一领导下进行，这是廉政体系发挥作用的重要基础。二是遵循社会主义的制度属性逻辑，这决定了中国廉政体系具有天然公共性，除了人民利益之外，不受任何其他利益的影响，这是社会主义国家坚持人民当家作主制度体系的外化体现，是坚持人民主体地位、坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路的必然要求。因此，中国廉政体系在其发展中充分体现了人民性，维护人民的根本利益是中国防治腐败的核心价值。反观西方国家的廉政体系，来自各方面利益集团的影响根深蒂固，政治献金、“旋转门”事件等合法性腐败的长期存在导致廉政体系呈现多层盲区，廉政体系无法发挥长期有效的反腐败功能，从而严重弱化了防治腐败的公共性和人民性。 

2.历史逻辑：演化于党的历史和国家历史进程 

基于中国廉政体系中党风廉政建设和国家防治腐败相融合的特征，其发展演化的逻辑必然根植于党的发展历史和国家发展历史之中。从党的发展历史来看，自中国共产党成立至今，党风廉政建设始终是党的建设的核心内容，党始终坚持将党风廉政建设作为马克思主义政党保持先进性和纯洁性的重要举措。马克思恩格斯深刻指出，“共产党人是各国工人政党中最坚决的、始终起推动作用的部分”。这种先进性必然以纯洁性作为根本基础，这也成为中国共产党在历史进程中不断强化党风廉政建设的理论指南。在新民主主义革命、社会主义革命和改革开放的各个历史时期，党风廉政建设始终是凝聚党的力量和赢得人民信任的制胜法宝。从国家发展历史来看，防治腐败贯穿新中国成立以来的各个历史阶段，并且呈现出显著的历史功能特征。有学者将新中国成立以来的反腐败斗争总结为六个阶段，与之相对应的正是廉政体系各项制度逐步完善的历史发展过程。值得注意的是，新中国成立以来，党和国家监督体系在探索发展中逐渐融为一体，特别是以党的纪律检查机构与国家监察机构合署办公为主要标志，这也是在中国特色社会主义制度体系基础上作出的历史选择。因此，探讨中国特色廉政体系不能脱离历史逻辑，对防治腐败的经验积累也是在历史渐进中形成的。 

3.现实逻辑：创新于新时代党和国家发展战略 

中国特色廉政体系的生命力源于中国共产党依据党情、国情和世情的变化推动其实现接续升级，党的十八大以来廉政体系的创新发展也符合这个逻辑。从党情来看，党的十八大以来，党中央确立了新时代的奋斗目标，提出了党的建设的新目标，将全面从严治党纳入“四个全面”战略布局。这背后的逻辑主线就是党的肌体健康是实现这些目标的根本保障，因此必须有科学的廉政体系作为支撑。正如习近平总书记指出：“我们党要始终成为时代先锋、民族脊梁，始终成为马克思主义执政党，自身必须始终过硬。”截至2019年12月31日，中国共产党党员总数为9191.4万名，占中国总人口的6.56%，是名副其实的世界第一大政党和执政党。这个大党保持自身过硬的关键就是坚持全面从严治党，就是构建起强有力的党内监督体系。从国情来看，国家治理体系和治理能力现代化成为国家现代化的重要内容，如果不能有效开展廉政建设，腐败就会滋生蔓延，就会直接影响到国家治理效率和治理效能，从而阻碍国家治理体系和治理能力现代化。结合中国当前的发展方位不难看出，中国正处在百年历史变局的关键点，国家治理水平的提升已经成为推动中国持续发展的重要保障，这一过程需要有效清除腐败顽疾，为国家发展扫清负面障碍。从世情来看，廉洁已经成为国家竞争力评价的核心因素，在全球竞争力报告中，防治腐败是评价一个国家综合竞争力的关键指标。具体来看，廉洁不仅关系吸引投资的营商环境和整体经济发展环境，而且关系党和国家的国际形象。中国近几年提出了一系列区域性发展国际合作框架，其中包括多项关于共建廉洁的合作内容，这对中国建立起更有效的廉政体系提出了更高要求。这些现实背景共同激活了中国特色廉政体系的新时代创新，推动中国廉政体系实现新的创新升级。 

4.发展逻辑：应用于化解党和国家各类腐败风险和挑战 

化解抵御重大风险是党中央在新时代提出的重要命题。回顾党和国家的发展历程可以发现，“挑战-应战”模式已经成为取得成功的关键，即中国共产党总能够针对每一时期的挑战作出有效应对。腐败风险是当代中国发展的重要阻碍，是关系党和国家全局的挑战，“如果任凭腐败问题愈演愈烈，最终必然亡党亡国”。因此在实践层面，中国共产党领导下的廉政体系不断与中国腐败问题的演化相适应，针对中国腐败的规律和特征制定反腐败政策。例如，中国的腐败经历了由贪污为主向贿赂为主再到利益输送为主的演变，廉政制度也因此进行了不断的针对性调试。与其他国家防治腐败主要针对“黑色腐败”不同，中国廉政体系还包括对“灰色腐败”领域的治理，“中央八项规定”的出台就是佐证，这使得中国廉政体系在实践层面最大化地囊括了各类与廉政相关的问题，呈现出与实际问题紧密结合的状态。再如，针对党的十八大以来中国腐败和反腐败的变化发展，在反腐败治标取得显著成效基础上，党中央更加注重反腐败的标本兼治，反腐败领域也在不断拓展，金融领域和境外资产等都成为反腐败的重点领域，这证明中国廉政体系的发展是一个动态的优化过程。从党的十八大以来的实践来看，中国廉政体系释放了较强效能，推动中国廉洁程度实现了整体性提升。 

三、中国特色廉政体系的主要构成 

结合中国防治腐败的实践情况，反腐败“机构—制度—战略”三位一体的框架能够较好地诠释中国特色廉政体系的主要组成，同时避免了以往研究中要素过于分散的不足，从而增强了框架分析的整体性。具体而言，机构是廉政体系运行的执行力量，制度是重要的依据支撑，战略是廉政建设的实施路径，这三个维度缺一不可、互为支撑、相互作用、彼此影响。 

中国特色廉政体系的执行机构。从内涵角度来看，这里的“机构”有狭义和广义之分，狭义的反腐败机构具有专门性，而广义的内涵则是指所有与之相关的机构。这在中国表现为两个方面：一方面，党的纪律检查机关和国家监察机关是中国防治腐败的专门机构，前者是党内执行监督执纪问责职能的专责机构，后者是对公职人员执行监督调查处置职能的国家机构，两者合署办公实现了党对反腐败的统一领导，特别是党的十八大以来国家监察体制的改革，进一步实现了两者的有机贯通。与全球150多个国家建立的反腐败专门机构不同，中国共产党纪律检查机关作为执政党内设的党内反腐败专门机构在中国反腐败进程中发挥了重要作用，而且这一机构与党组织和行政区划相融合，延伸辐射到了中国最基层。这一设计不仅与中国特色社会主义政治制度相适应，而且有效提升了防治腐败的层级效能。另一方面，人大机关、政协机关、行政机关、司法机关在中国廉政体系中发挥重要作用，形成了公共权力从赋予、监督到惩治的闭合，而审计机关、统计机关等也发挥着相应的反腐败作用，同样是廉政体系中不可或缺的机构组成。正如党的十九届四中全会所指出的，“健全人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督制度，发挥审计监督、统计监督职能作用”，前述机构的相应监督作用在中国廉政体系中起到互有不同的特殊功能。 

中国特色廉政体系的制度支撑。制度是推动社会和组织发展的重要基础，是实现治理的规则依据。世界上几乎全部的国家都建立了与防治腐败相关的制度体系，只是健全程度与执行效果存在差异。从中国的实际情况来看，廉政体系的制度支撑主要包括党内法规与国家法律两个层面。党内法规是对党员干部进行约束的重要制度体系，无论从执政党角度还是从党员数量角度来看，党的廉洁水平直接决定着中国的整体廉洁程度。中国公职人员中有80%以上都具有党员身份，因此党内法规在中国防治腐败的制度体系中具有高势位阶。需要指出的是，党内法规主要以党章为根本，以准则、条例、规则等为具体形式，而党内发布的相关文件在现实中也发挥了不同程度的防治腐败功效。在国家法律层面，《监察法》《刑法》等法律是与防治腐败直接相关的法律，同时《反洗钱法》《反不正当竞争法》等法律中有大量的条文与防治腐败有关，而各大部委制定的行业规章以及地方出台的法规等起到有效的辅助作用。尽管党内法规和国家法律性质不同，但是两者之间存在紧密联系，一些制度在执行取得良好成效的基础上，可以形成两者之间的有效转化，例如《监察法》在制定过程中就有效吸收了党内法规中的一些制度经验，这也体现了中国特色廉政体系的特殊优势。 

中国特色廉政体系的战略路径。战略是推动防治腐败的策略方式，也是防治腐败策略的顶层设计。经过不断的探索积累，中国已经形成了以惩治、监督、预防、教育四个方面为主的防治腐败战略格局。首先，惩治是大多数国家防治腐败中最受关注的战略，尽管每个国家对腐败犯罪行为的刑罚量刑标准不一致，但通常都以此作为惩治腐败的最终端口。与其他国家不同的是，中国在刑罚基础上，还有党的纪律处分作为惩治的重要手段，这在一定程度上可以阻碍违纪行为向腐败违法行为转化，党的十八大之后出台的“四种形态”更强化了这样的作用。其次，监督是最具有中国特色的防治腐败策略，在大多数国家强调权力制约的基础上，中国更加强调权力监督与制约并重，这个特点在党的十八大以来呈现得更为显著。党中央将党和国家监督体系作为中国反腐败的重要支撑，为中国防治腐败提供了高效平台，这也是党中央提出坚持和完善党和国家监督体系的重要原因。再次，预防是降低腐败风险的关键举措，这里的预防是指通过健全制度减少腐败机会，从而减少腐败发生的概率，这是防治腐败的治本之策。最后，教育是思想文化层面的廉政建设途径，既包括对党员和公职人员的廉政教育，也包括对人民群众的普适性廉洁教育，这是塑造廉洁价值观的重要基础。这四个战略与不敢腐（惩治）、不能腐（监督、预防）、不想腐（教育）相吻合，形成了中国特色的廉政体系战略框架。 

四、中国特色廉政体系的运行机理 

中国特色廉政体系的领导机制。有效的领导机制是确保廉政体系运行的核心，也是体系形成完整框架的基础。从宏观层面来看，党中央是中国廉政体系的总体领导力量，负责顶层设计和整体推动，这从根本上保证了防治腐败的稳定性和接续性。与西方国家领导人以“选举政治”为导向、将反腐败视为攻击竞争对手的思路不同，中国领导人更能够从国家长治久安的角度持续释放反腐败的政治决心，党的十八大以来习近平总书记对反腐败的高度重视以及取得的成效充分证明了这个逻辑。反观美国，其政党轮替缺乏对防治腐败的长远深入思考，导致社会隐患重生。数据显示，美国民众对政府的信任度已经由1958年的73%下降到2019年17%，这与美国国家治理水平包括防治腐败水平的下降不无关系。从中观层面来看，中央纪委在党中央领导下开展具体工作，国家监委、最高法院、最高检察院在对人大负责的监督下履行职责，其他相关部委在国务院领导下发挥职能作用，这套领导机制既保证了党对廉政体系的统一领导，也形成了各司其职的专业化领导格局。从微观层面来看，各级纪委监委作为防治腐败的主体机构，建构了上级与同级双重领导的体制，而党的十八大以来纪检监察体制的改革，“进一步增强了上级纪委监委领导的权重，实现了垂直独立性和平行适应性的有效提升”。 

中国特色廉政体系的动力机制。推动力量是实现廉政体系发展的源头，是驱使廉政体系运行的能量源。首先，实现党的自我净化是廉政体系发展的根本目标，这与中国共产党始终自我加压的责任感和使命感不无关系。中国共产党在近百年的发展过程中形成了严密的组织体系，先进性和纯洁性始终是党组织保持高效运行的重要因素。事实上，与西方政党主要依靠外部约束不同，中国共产党更加注重自我约束。其次，回应人民群众对党和国家的廉政期望是廉政体系发展的重要动力，这不仅涉及人民群众对党的信任度，而且关系人民群众对国家发展的信心度。从这个角度看，人民群众既是廉政体系的推动者，也是强大而广泛的监督者。最后，社会力量是推动廉政体系发展的重要主体，防治腐败与社会发展的经济、文化、生态等方方面面存在紧密联系。根据联合国可持续发展目标的报告显示，“腐败、贿赂、偷盗和逃税每年给发展中国家造成的损失达到1.26万亿美元”。在这样的背景下，中国各行各业的社会力量在廉政体系发展中正发挥着越来越重要的作用。 

中国特色廉政体系的协同机制。协同机制是推动廉政体系发挥系统性功能的重要体现，是整体系统呈现出每个子系统都不具有的特征的基础，因此廉政体系不是各部分构成的叠加，而是各部分的有机融合。具体来看，机构、制度、战略在横向和纵向两个层面呈现出协同机制。在横向层面，中央国家机关一级有效实现防治腐败联动，根据党中央和中央纪委部署，推动不同部门、不同行业的防治腐败协同发展，尽管成效有所差异，但整体上保持高度一致的同向发力。以纪检监察派驻制度为例，派驻机构在中央国家机关的全覆盖显著提升了纪检监察工作在横向层面的有效延伸。在纵向层面，廉政体系的层层传导，使中国的各级行政区划都具备了相应的防治腐败能力，呈现出上下协同的治理状态。以巡视制度为例，在党的十八大以来取得良好成效的基础上，党中央将中央、省级采用的巡视制度推广到市县一级，形成了基层巡察制度，这进一步推动了上下联动的监督机制，实现了巡视制度在全国层面的协同效应。 

中国特色廉政体系的创新机制。创新始终是推动中国各项改革的重要途径，也是提升国家治理能力的重要途径。廉政体系的发展同样得益于持续的创新探索，这在很大程度上推动着中国防治腐败的体制机制改革。创新实现的路径主要包括两个方面：一方面是由上至下的创新，其中中央层面在顶层设计中发挥主导作用，决定着创新的方向。以国家监察体制改革为例，这项事关重大的政治体制改革是党中央结合当前中国防治腐败面对的实际问题作出的重大决策，实现了治理效能在这一过程中的有效提升。另一方面是由下至上的创新，这在当前的防治腐败中呈现出十分活跃的状态。中国特色社会主义制度体系不仅具有集中力量的显著优势，而且具有激活地方党委政府竞相创新的特殊优势。在摒弃以GDP论英雄的背景下，治理创新已经成为地方提升竞争力的着力点，其中包括防治腐败创新。近年来，各地方出现的大数据监督、村务监督改革、“最多跑一次”简政放权改革等案例极大提升了基层防治腐败成效，形成了诸多有益经验。

中国特色廉政体系经过长期探索形成了具有系统性的结构框架与运行机制，特别是在党的十八大以来实现了创新升级。党中央提出推进国家治理体系和治理能力现代化的发展目标，其中包括廉政体系的现代化。为了进一步优化廉政体系，要将其置于国家治理体系和全球治理体系之中，不仅要提升理论塑造力、推动改革调适力、增强制度执行力，而且需要优化整体系统的耦合力，在国际社会上树立中国反腐败的影响力。 

1.提升中国特色廉政体系的理论塑造力 

理论塑造力是增强理论自信的关键，也是对实践进行科学解释的重要支撑。党的十八大以来，中国防治腐败取得的显著成效备受全球关注，成效背后必然蕴含着一定的逻辑和原因，这正是需要从理论层面加以诠释的重要内容。从国际学术成果的状况来看，中国在防治腐败领域的成果还没有占据主体地位，一些西方的防治腐败理论仍然具有重要影响，然而这些西方理论既不能够解释中国成功奥秘，也无法回应“西式民主制度无法治愈腐败”的现实状况。因此，深化中国特色防治腐败理论的研究，有效提升理论塑造力，这既是推动自身理论创新的需要，也是提高理论国际影响力的需要。一方面，学术界应建构体现中国特色的廉政研究理论体系，深刻阐述中国反腐败方法和策略的科学性，进一步增强反腐败的理论自信；另一方面，应结合中国防治腐败实践，探讨具有前瞻性的理论问题，增强理论引导力。从这个角度看，增强理论塑造力不仅仅是对实践进行理论总结，更重要的是要发挥理论引领实践的作用。 

2.推动中国特色廉政体系的改革调适力 

廉政体系与国家治理体系相同，是一个动态发展的过程，因此动态优化始终伴随着廉政体系的发展。从实际来看，改革本质上就是对不合理的体制机制进行革新的过程，原有的体制机制必然具有一定惯性而形成不同程度的阻碍，这在廉政体系改革中表现尤为明显。为此，推动廉政体系形成充分的改革调适力，保证各项改革措施能够落实到位，这是实现改革目标的重要基石。当前，中国的反腐败形势依然严峻复杂，反腐败体制机制仍然存在很多不足，需要继续通过深化改革加以解决，从而推动整个廉政体系的完善。然而，如何减少改革阻力、提高改革效力，这是决定改革能否顺利推行的关键。以国家监察体制改革中的人员转变隶属关系为例，这项改革能够顺利实现与政策的合理性和可操作性不可分割，最大限度地降低了改革成本，呈现出足够的改革调适力。在廉政体系的未来发展中，遵循“挑战-应战”模式，将会出现更深层次的改革优化，保持这种调适力至关重要。 

3.增强中国特色廉政体系的制度执行力 

在廉政体系的系统构成中，制度是最具有相对稳定性的组成部分，也是最需要刚性运行的部分。尽管目前中国的各项防治腐败制度仍然处在健全完善之中，但是整体性制度功能已经较为完备，防治腐败的任何问题都有相关制度作为基本支撑。因此，如何确保这些制度能够有效运行就非常关键。习近平总书记深刻指出：“制度的生命力在于执行……必须强化制度执行力，加强对制度执行的监督……确保制度时时生威、处处有效。”国际经验同样表明，制度在反腐败过程中发挥根本保障作用，是预防腐败和惩治腐败的重要基石。事实上，国家治理现代化的过程必然伴随着制度现代化，而制度现代化不仅体现在制度的科学性方面，而且体现在制度的充分高效执行，这决定着廉政体系能否实现预期运行目标。因此，在中国特色廉政体系运行中，建立健全制度和保证制度强有力执行同等重要。 

4.优化中国特色廉政体系的系统耦合力 

耦合力体现在不断实现系统新效能的过程，是廉政体系产生更显著正外部性的过程。从具体实践来看，就是要不断强化廉政体系各部分的紧密联系，形成各部分定位精准、同向协同、释放合力、高度耦合的局面。以廉政体系的各项战略为例，惩治、监督、预防、教育应当形成有效联动机制，被惩治的腐败案件可以成为分析腐败风险和腐败规律的样本，为揭示腐败的变化趋势提供可能，为加强廉政监督、强化腐败预防提供实践指南，还可以发挥有效的廉政警示教育作用。在防治腐败实践中，如果能将这些环节形成闭合链条，那么各项战略之间就可以实现不断螺旋升级的效果，从而提升各项战略的耦合力。又如，中央巡视组对巡视中发现的各类问题进行研究分析，为相关领域的深化改革提供有力支撑，从而进一步降低了腐败风险。这些工作都表现出一定的系统性思维，对提升系统集成性十分有益。 

5.树立中国特色廉政体系的国际主导影响力 

随着中国综合国力的不断提升，中国在全球治理中发挥着越来越重要的积极引领作用。党的十八大以来，中国在防治腐败领域积极推动构建国际反腐败新秩序，在重要国际组织和国际会议中形成反腐败合作的中国方案，获得了广大发展中国家的支持。然而，由于原有国际政治格局的影响，西方国家在全球治理中仍然具有潜在主导性，对发展中国家的防治腐败存在诸多有失客观公正的偏见。为此，中国一方面要坚定对中国特色反腐败道路的自信，不断提高防治腐败成效，增强中国廉政体系的国际影响力；另一方面要积极推动国际廉政体系变革，在相关公约文件制定、学术会议、智库联盟、廉政评价等领域发挥主导作用，从而改变原有国际反腐败秩序中的不合理因素。 

参考文献： 

[1]《习近平谈治国理政》第3卷，北京：外文出版社，2020年。 

[2]《十八大以来重要文献选编》（下），北京：中央文献出版社，2018年。 

[3]辛向阳：《深刻把握新时代的丰富内涵和伟大意义》，《马克思主义研究》2019年第7期。 

[4]过勇：《中国国家廉政体系研究》，北京：中国方正出版社，2007年。 

[5]李秋芳、孙壮志主编：《反腐败体制机制国际比较研究》，北京：中国社会科学出版社，2015年。