人民政协在促进科学民主决策中的作用

李火林 浙江省政协副秘书长、研究室主任

在我国政治体制构架中，政协献策不决策、议政不行政、立论不立法，但这并不意味着政协在决策过程中是无所作为的，在实际的政治运作过程中政协作为我国制度性安排的协商民主主渠道发挥着实实在在的作用。
一、政协在科学民主决策中的重要作用

科学民主决策是现代公共决策的基本价值追求，也是民主政治的基本要义之一。实现决策的科学化、民主化是作为执政党的中国共产党和中国各级政府的热切愿望和追求目标，是提高中国共产党科学执政、民主执政和依法执政能力的内在要求和重要体现。

人民政协作为中国政治体制的重要组成部分，是实现决策科学化民主化的重要环节。且不说人民政协在协商建国中作为中国人民当家作主的最早政治形式所起的作用。就是人民代表大会制度建立后，政协协商民主在推进决策科学化民主化中的作用也不容忽视。早在1954年毛泽东同志就曾说过：各党派、各民族、各团体的领导人物一起来协商新中国的大事非常重要。宪法草案就是经过协商讨论使它更加完备的。60年来，各级政协组织在促进执政党和政府科学民主决策中发挥了不可替代的作用。在这方面有许多生动的案例。从全国政协来看，如在世界上最大的水利工程中国长江三峡水利枢纽工程建设过程中，全国政协曾经组织政协委员进行了长期的调研，从正反两方面进行研究论证，向中央提供了大量重要的决策意见和建议，使工程的实施考虑得更加周密。近年来，全国政协就天津滨海新区开发开放、福建海峡西岸经济区建设、广西北部湾经济区建设等重大课题进行协商讨论，向中央提出决策建议，起了重要作用。从省（直辖市、自治区）一级政协来看，上海浦东开发开放，最早就是由上海的政协委员提出来的。浙江省政协现在每年都要组织两到三个重大课题调研项目，向省委、省政府提出意见和建议。去年省政协提出的关于建设“海上浙江”和“山上浙江”的建议都已经进入省委、省政府的决策。市、县政协也是如此。2008年5月1日，世界上最长的跨海大桥——36公里长的杭州湾跨海大桥正式建成通车。这个总投资达118亿元人民币的重大建设工程，决策建议最早就是由宁波市政协提出来的。1994年，浙江省宁波市政协向宁波市委、市政府提出了《关于建设杭州湾大桥的建议》，立即得到市委、市政府的采纳，随即开展项目的预可行性研究。此后8年，宁波市政协连续组织各级政协委员进行调研、视察和研讨，并通过驻甬的省政协委员和全国政协委员连续在省“两会”和全国“两会”提出提案，终于在2000年7月6日，浙江省政府正式作出了建设“杭州湾大通道”的决定，2002年4月30日国务院正式批准。这样的案例，在各级政协组织可说是不胜枚举。

人民政协之所以能够在促进党委、政府科学民主决策中发挥如此重要的作用，和人民政协的性质、地位、职能、作用分不开。这可以从以下三个方面来认识：第一，人民政协是中国人民爱国统一战线的组织，是包括了中国所有合法政党、人民团体和各族各界人士参加的政治组织，具有广泛的代表性。第二，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是中国社会主义民主政治制度的四种基本形式之一，人民政协是实现这种政治制度的重要机构。第三，人民政协的基本职能是政治协商、民主监督、参政议政，以人民政协协商民主为主渠道的中国特色社会主义协商民主是中国两种基本民主形式之一。因此，人民政协是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式，是中国公民实现有序政治参与的重要途径。政协委员绝大部分都是中高级知识分子和各个界别的代表人物，能够提出真知灼见，能够反映各个界别的民意。把人民政协的政治协商纳入各级党委、政府的决策程序，是近年来中央反复强调的一个基本要求，人民政协对公共决策提出意见建议已成为党委、政府决策合法性的重要来源之一。有组织依托，有制度保证，有人才支撑，这些都决定了人民政协这一政治组织和民主形式能够在促进党委、政府科学民主决策中发挥重要作用。

人民政协在促进党委、政府科学民主决策中发挥作用，有三个特点：第一，内容广泛。人民政协对党委、政府关于经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设的决策，都可以提出意见建议，而且这种建议对本级、下级或上级直至中央各级党委、政府都可以提出而不受限制。第二，形式多样。人民政协对党委、政府决策提出意见建议的方式，可在各种协商会议上提出，可通过调研、视察、考察及其报告提出，可以政协建议案、提案、社情民意信息、委员来信等提出。第三，贯穿于决策全过程。可以在决策前提出，使决策更加科学、民主；也可以在决策执行过程中提出，使决策更加符合实际，更好得到执行；还可以在决策落实后提出，为完善决策和进行下一轮决策提供建议。因而，人民政协这一中国特色的政治组织和民主形式，在促进决策科学化民主化过程中，具有独特的优势和不可替代的作用。

二、政协在决策中作用的浙江实践

长期以来特别是改革开放以来，浙江省在发挥政协在决策过程中的作用方面进行了积极的探索，积累了新鲜经验，取得了重要成果。

中共浙江省委高度重视政协工作，注重发挥政协协商民主在决策中的作用，先后于1999年、2004年和2009年召开三次全省政协工作，研究部署政协工作，推动政协事业发展。先后于1999年、2004年、2007年、2009年出台了四个关于政协工作的文件，特别是今年7月制定下发的《中共浙江省委关于加强和规范人民政协政治协商，促进科学民主决策的意见》，对如何把政治协商纳入决策程序作出了明确规定。这一规范性文件在省市区一级应该说是第一家。《意见》明确提出了要就我省经济、政治、文化、社会生活中的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商。《意见》首先明确了政治协商的“八个方面”的主要内容：（1）党的代表大会、党委全委会的重要决定；（2）政府工作报告、财政预决算报告和人民法院、人民检察院工作报告，重要政府规章；（3）国民经济和社会发展中长期规划和重大建设项目；（4）行政区划和同级城市建设总体规划方案及其重大调整；（5）同级党委、政府机构改革和重大体制改革方案；（6）同级人大常委会、政府、政协领导成员和同级人民法院、人民检察院主要领导成员的建议人选；（7）各党派参加人民政协工作的共同性事务和政协内部的重要事务以及统一战线的其他重要问题；（8）党委、政府、政协认为有必要进行协商的其他经济、政治、文化和社会生活中的重大问题。其次，提出了会议协商、书面协商和恳谈协商三种形式。会议协商有七种主要形式，即政协全体会议、常务委员会会议、主席会议、秘书长会议、常务委员专题协商会、政协党组受党委委托召开的座谈会、各专门委员会会议等形式，其中全体会议是最高形式，常委会议是主要形式。第三，进一步规范协商程序，进一步明确协商议题的提出与确定、协商活动的准备、协商过程的组织、协商意见的报送、协商意见的处理这五个环节的责任主体、工作时限和基本要求，为加强政治协商提供了程序性的保证。第四，进一步完善党委的议事规则和政府的工作规则，明确要求把人民政协的政治协商作为决策过程的重要环节在党委的议事规则和政府的工作规则予以明确，以增强制度的配套性、权威性和约束力。

全省各级政协组织为了更好地反映民意、集聚民智，充分发挥作为决策程序重要环节、智力支持重要保证、信息反馈重要渠道、评估监督重要形式的作用，在履行职能的方式方法上进行了积极探索

第一，召开专题协商会。在认真组织好政协全会协商和常委会议专题协商的基础上，搭建了“专题协商会”新平台。党委、政府领导及有关部门领导到会与政协委员共同协商，互动交流，力求达成共识。会后将大家提出的意见建议进行汇总整理，形成专题协商会议纪要，报送党委、政府作为决策参考。去年省政协就“建设山上浙江、发展山区经济”进行了专题协商。中共浙江省委书记赵洪祝、省长吕祖善以及省政府相关职能部门负责人到会与政协委员进行面对面协商。下月中旬，省政协将就“打造人文浙江，提升发展软实力”问题召开专题协商会。

第二，举行政协民主监督听证会。2002年省政协借鉴了立法听证、行政听证和司法听证的有益经验，将听证制度引入到政协工作中来。政协民主监督听证会围绕群众关心的热点难点问题，邀请党委、政府领导和有关职能部门的负责人出席，由事先自由报名参加听证的公民包括部分政协委员发言，向党委、政府领导和部门负责人提出意见建议和批评，党委、政府领导和部门负责人当场答复大家提出的有关问题，会后进行认真研究并积极采纳。8年来，省政协先后就我省机动车年检、治理医药领域乱收费与不合理收费、社会保障体系建设、生态省建设、资源节约型社会建设、发展和谐劳动关系、加强节能减排、推动保稳促调等问题举办了听证会，产生了广泛影响。

第三，群众代表旁听政协常委会议并发言。2003年起浙江省政协探索建立了“群众代表旁听政协常委会议”制度，规定省政协常委会议凡议题涉及重大民生问题和群众关注的热点问题，一般都要邀请群众代表旁听会议，并允许其在会上发言，直接反映意见建议。这不仅使与会的省委、省政府及有关部门领导直接听到来自最基层群众的呼声，而且也为进一步完善有关民生问题的决策提供了重要的参考依据。群众代表旁听政协常委会议，拓宽了群众表达利益诉求的渠道，加强了政协组织与各界群众的沟通联系，扩大了人民政协的社会影响。
第四，开设“民情热线”。 2005年省政协机关设立“民情热线办公室”，配备专职工作人员，开通向社会公开的热线电话、传真、电子信箱，受理各级政协委员、民主党派成员和其他社会各界群众的意见、建议和举报，然后将有关情况整理报送省委、省政府及有关部门。4年来，我们共受理各类民情反映24000多件，为促进科学民主决策、维护公民利益、化解社会矛盾发挥了积极作用。

第五，公开征集提案线索和进行提案办理网上直播。政协提案是人民政协促进科学民主决策的重要方式。目前，省政协每年都要收到并向党委、政府提交约700件提案，内容涉及到经济、政治、文化和社会生活的各个方面。为了使提案更好地体现民意，省政协近年来通过媒体公开向社会征集提案线索。自2006年7月始，省政协在提案办理过程中尝试以网络直播的方式公开提案办理的全过程。先后有《关于发展慈善事业的几点建议》、《加强社区卫生服务体系建设的几点建议》等提案办理进行网络直播，让提案人、提案承办单位负责人、党政领导和网民在线交流互动，直接为决策提供建议。网民反响热烈，访问量达数万甚至10多万人次，许多群众通过网上发帖、跟帖，与提案人和提案承办单位负责人交流互动，拓宽了提案人和提案承办单位的思路，增强了提案办理的成效，实现了网络民主与政协民主的互动互补。

第六，建立政协委员基层联络室。目前，人民政协组织只设到县一级。为了拓宽公民理性合法表达利益诉求的渠道，提高政协意见建议的民意基础，自上世纪90年代以来，浙江省部分市县政协积极探索政协工作向基层延伸的多种形式，扩大政协委员与基层群众面对面联系交流的渠道，为政协委员更好地为民履职创造条件。

三、强化政协在科学民主决策中作用的途径

人民政协事业与整个中国特色社会主义事业一样，仍然处在不断发展的进程之中，有着巨大的创新、探索、完善空间。人民政协要更好地发挥协商机构、监督机构、议政机构、民意机构、咨询机构的作用，更好地服务于党委、政府科学民主决策，更有效地在推进中国民主政治建设中发挥作用，必须在以下几个方面作出新的探索。

1、推进政协组织建设的法律化。政协组织已经建立60年了。从国家层面到省市县普遍建立了政协组织，政协与党委、人大、政府共同构成四大班子，已成为中国政治体制的重要组成部分。依法治国、建设社会主义法治国家是我国社会主义民主政治建设的重要任务。既然政协被称作是最有中国特色和中国气派的政治组织形式，我觉得应该在条件成熟的时候对政协的性质、职能、地位、作用作出法律的规定，对政协与党委、人大、政府的关系作出法律界定。只有这样，才能更好地发挥政协在我国民主政治建设中的积极作用。

2、加强政协履行职能的制度化、规范化、程序化建设。这是提高政协履行职能水平的内在要求，也是发展协商民主的重要保证。要在近年来中央和地方制定的有关文件的基础上，进一步加强制度建设，提高制度的科学性、合理性和可操作性；狠抓制度落实，维护制度的严肃性和权威性，真正做到有制可依、有范可守、有序可循，用制度来确保政协协商民主在决策过程中作用。

3、调整和完善政协界别设置。人民政协以界别为基本组成单位。界别是人民政协区别于其它政治组织的最显著特征。只有进一步合理设置界别、包容社会的方方面面，强化界别民意通道的功能，才能更好地发挥政协在推进决策科学化民主化中的作用。60年中，全国政协曾先后对界别设置作了三次较大的调整。最近一次调整距今已有16年，而这16年也正是我国经济社会发展最快、社会阶层结构分化最快的16年。现有的政协界别设置难以全面准确地反映阶层结构的变化，亟需抓紧研究，及时予以调整，使各个阶层的利益诉求能够通过政协得以反映和表达。

4、提高政协委员的代表性。政协委员是政协工作的主体，是政协的活力所在、优势所在。要增强政协在决策科学化民主化中的作用，必须发挥委员的主体作用。只有委员密切联系界别群众，才能更好地反映民声民意；只有委员有较高的专业知识和参政议政能力，才能真正提出真知灼见。要根据政协的性质和职能的要求来把握委员的标准，来研究产生的方法，来推选委员，不能把政协作为名人俱乐部，少安排“荣誉委员”、不安排“挂名委员”。要强化委员界别民意代表的功能，真正把能在本职工作中发挥带头作用、在政协工作中发挥主体作用、在界别群众中发挥代表作用的，选为政协委员。

5、深化政协调查研究工作。没有调查研究就没有发言权，没有政治协商、民主监督、参政议政权，更没有决策权。要建睿智之言，献可用之策，必须深化调查研究。要坚持实事求是、求真务实的原则，在摸清实情、把握规律、预测趋势、提出实招上下功夫，真正高人一等、胜人一筹，对党委政府决策提供重要参考。