协商民主在人大工作中的应用

浙江省人大常委会机关课题组

人民代表大会制度是人民当家作主的重要制度载体和最高实现形式，它不仅体现了选举和票决的价值，同样深深打上协商的烙印。在人大选举、立法、监督等工作中，引入协商民主的机理，有利于扩大公民对人大工作的参与，推进人大工作公开化、民主化；有利于提高立法质量，增强监督实效，更好地发挥人大职能作用；也有利于更好地保证人民群众依法管理经济社会各项事务，实现党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一。根据人大工作的性质、规律和特点，当前在人大工作中运用好协商民主的机理，需要重点研究以下几个方面的问题。

一、关于人大工作中民主协商的内容

主要是把立法、监督工作中涉及公共利益、与群众切身利益密切相关的重大事项，纳入协商的范围，包括以下几个方面：

一是立法计划与监督计划。制定立法计划包括五年立法调研项目库、年度立法计划，确定年度监督议题特别是上下配合的项目，都要纳入协商的范围。

二是重要法规草案。在法规草案公开征求意见的基础上，对草案内容中分歧较大、争议比较集中的重要条款，要通过协商充分表达各种利益诉求，寻求调整平衡各种利益关系的解决方案。

三是监督工作中的重大问题。在听取和审议专项工作报告、开展执法检查、计划预算监督等工作时，对“一府两院”执法情况、处理审议意见和落实人大决定决议情况等，一般都要征求社会公众的评价。特别是统一部署、上下配合的监督项目，尤其要重视运用民主协商的办法，掌握真实情况，增强监督实效。

二、关于人大工作中民主协商的形式

总结各地做法，人大工作中可以采用的民主协商形式，大致包括听证会、网议互动、专家论证会、民主恳谈会、公民旁听、公民座谈会、问卷调查、民意测验等。相对而言，这些形式中的听证会和网议互动比较符合协商民主的机理，体现协商民主的特征。

听证会。运用听证会制度，有利于拓宽公民表达各种利益诉求的渠道，有利于创造平等对话的氛围，平衡不同利益集团的意见，也有利于使公共权力受到制约监督，减少决策中的失误和腐败。就人大工作而言，它可以说是最常用、最基本的民主协商形式。主要包括立法听证会和监督工作中的听证会。当前需要研究解决的问题：
一是听证会成为一种常态机制。要转变理念，深化对实施听证会重要性必要性的认识，把这项工作放到更加突出的位置，使听证成为一项经常性的工作，建立起稳固的工作机制。原则上对事关群众切身利益或分歧较大的法规草案，以及监督工作中的重大问题，都必须举行听证。

二是完善听证会的程序。为了各种意见能充分表达，各种矛盾能充分暴露，不同观点能辩论交锋，并形成统一意见，要完善相关制度。确定听证对象、听证议题、会议组织、意见整理、研究反馈等程序，既要科学合理，又要简便操作。

三是提高听证会的透明度。公开是听证会的题中应有之义，无论是立法听证还是监督工作中的听证，听证的程序、内容、陈述人选定和听证结果等，都应该向社会公开。特别是听证的时间和内容安排，提前向社会告知，便于社会公众了解和参与。努力实现人大听证与媒体的良性互动，加强沟通，加大对听证会的宣传力度，条件成熟的地方还可以考虑对听证会进行电视或网络视频直播，变少数人参与听证为多数人关注并参与，扩大听证会的社会效应。

四是逐步扩大听证的应用范围。现在听证会基本上是立法听证会，有的省市如上海已把听证会延伸到监督工作中。这方面探索的空间还比较大。比如监督工作中涉及改革发展稳定的重大问题，人大及其常委会讨论决定的重大事项，以及代表工作和自身建设中需要广泛征求公众意见的重要内容，都可以逐步纳入到听证的范围中。
网议互动。目前，全国人大和部分省市人大都启动了这项工作。今后可以根据需要和可能，在常委会召开之前，确定一个主题，请常委会组成人员和各专工委在人大门户网站与网民互动。同时，通过网民留言、发帖等形式，关注社会各界对人大相关议题的不同意见。在此基础上，对网民的意见加以综合整理，作为常委会审议的参考依据。当前需要改进的是，互动的选题必须与人民群众的切身利益密切相关，群众才会踊跃参与。要加大宣传力度，可考虑人大门户网站与其他知名度高的网络媒体相链接，通过主流渠道使人大网议议题广为人知，扩大社会公众对人大网议互动的参与，增强工作实效。

三、关于人大工作中民主协商的对象

主要是与协商内容相关的群体、社会组织、政府部门和专家学者等利益不直接相关的第三方等。这里着重探讨三个方面的对象。

人大代表。在协商过程中，首先要注重发挥代表专业小组的作用，无论是召开听证会、座谈会，还是其他形式的协商，都要首先考虑邀请相关专业代表参加。尤其是对一些弱势群体难以充分参与的协商，要充分发挥好代表为民代言的作用。目前，只有省级部门的省人大代表组建了专业小组，依托各专门委员会开展活动，今后可考虑推广到全省。坚持和完善代表列席常委会会议、参与常委会立法监督重点工作，还可以根据需要邀请代表参加专门委员会的相关会议，做到经常化制度化。保障代表知情知政，落实好代表法相关规定，逐步增加代表活动经费，把代表参与协商情况纳入履职登记，增强代表参与人大工作协商的积极性。

社会组织。目前全省有近3万个社会组织，但在社会治理中充分发挥它们的作用还不够。今后，相关法规草案征求意见时，应重视邀请相关社会组织、民间团体参加；对法规实施后的绩效评估，“一府两院”对审议意见的处理情况等，可以委托社会中介组织通过问卷调查、抽样分析、民意测验等方式进行。

利益相关人。从省级层面看，一是注意邀请公民旁听人大会议人员结构的合理性；二是利用网络和新闻媒体，让广大群众的不同呼声得到充分表达。从近几年情况看，公民通过网络参与人大工作的积极性不断提高，网络平台的作用有待进一步发挥。

四、关于人大工作中民主协商的程序

协商要有制度安排来保障。从人大工作协商的程序看，从方案的制定到组织实施、答复反馈、事后评估等各个环节，都应有明确的操作办法。

一是把握好时机。人大工作中的民主协商，主要不是指会议期间的酝酿协商，而是体现在会前的民主协商，并且把协商与视察、调研有机结合起来。听证、论证、座谈等协商都安排在会前举行，使社会不同利益群体的要求能在会前充分表达，有争议的热点问题，在法规草案通过和审议意见形成前，能达成共识。

二是规范流程。包括发布公告、公众报名、确定参加人员和时间地点、会议组织、意见整理和反馈等，都要有一套科学合理、切实可行、有机循环的操作办法和步骤，形成工作制度并公之于众，减少随意性。

三是多方案比选。协商意见的归纳整理和分析研究，直接关系到协商成果能否得到有效应用。在协商过程中，要注重通过对不同意见、不同观点的分析，形成有数据分析、有比较鉴别、有科学论证、说服力强的比选方案，以提高常委会决策的质量和效率。

四是“回应”机制。建立健全协商情况反馈制度，对代表和社会中介组织在听证会、专家论证会、座谈会、网议互动中提出的意见建议，甚至是不同或对立的意见要求，常委会工作机构要及时综合整理，尽可能作出回应，并体现到有关专项报告、审议意见中。对一些合理中肯但条件暂时不成熟的意见建议，根据情况尽量作出解释。对公民来说，由于面广量大，可在人大门户网站公布协商成果的运用情况或作出说明。

五、关于人大工作中民主协商的保障

人大开展民主协商要在同级党委领导下进行，协商中的重大问题及时向党委请示汇报。每次协商，人大常委会工作机构都要制定切实可行的工作方案，明确工作任务，落实责任要求，各专（工）委和办事机构之间加强配合，形成工作合力。做好与“一府两院”的沟通，要求做好协同工作。密切与新闻媒体的联系和互动，善于运用网络媒体特点优势，增强对人大民主协商宣传报道的同步性、互动性和引导性。