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论乡镇应纳入农村社区及乡镇直选
作者:王霄    文章来源:  


2006年秋天以前,在中国,“农村社区”这个概念及农村社区建设还只是在少数学者中讨论和在少数地方试点,并不为关注三农问题的更多人所熟悉和认知。同年10月,中国共产党的十六届六中全会决议中首次正式提出:“全面开展城市社区建设,积极推进农村社区建设,健全新型社区管理和服务体制,把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”,标志着执政党已经意识到农村社区建设对于推进社会发展、创新社会管理体制、构建和谐社会中的作用。

而在此前,农村社区建设与管理已经取得理论和实践上的某些成果。比如在实践上,目前已有江西、浙江、湖北、山东、江苏、天津、广东、福建、安徽、青海、上海等省(区、市)对开展农村社区建设进行了研究部署,开展了试点工作,并且取得了一定的经验。党的十六届六中全会后,民政部也于2007年进行全国的农村社区建设的试点。

以上现象,表明了中国农村建设与管理正在从理念、体制、模式、途径和目标上,出现了一个意义深远的变化。它虽然还在起步期,但无疑它具有光明的前景。

在农村社区建设中,无论在理论上还是在实践上,首先遇到的问题,是农村社区的定义。在当前的理论研究和实践操作中,大多是把农村社区定位为行政村或自然村,后者在某种情况下也可以看作是村民小组。这不奇怪,社会学中的社区理论本身起源于对传统农村社区的研究与定义。与上述观点和操作着力点不同,考虑到中国的实际情况和建设需要,所谓农村社区,是指以自然村或行政村为主的,包括乡镇管辖区域和村民小组范围的社会生活共同体。这个定义指出:首先,农村社区的主体应当是自然村或行政村,在条件可能时与现有村委会的管辖区域一致。在中国,行政村有两种情况,一是较大的自然村,本身设立村委会,是一个较为完整的自治的社会生活共同体;二是村落较小,由中心自然村带分散小村落范围内的人们所结成的社会生活共同体,共同组成一个村委会自治区域。其次,农村社区在许多地区应当特别关注村民小组这个层次。在很多情况下,这个层次也是自然村。特别是在一些传统色彩更浓、比较分散或发展相对落后的农村,可以并且应当将农村社区建设的着力点放在这一层次。再次,农村社区也应当拓展到乡镇所管辖的区域。自然村可以说是“原生形态”的农村社区,行政村可以说是“现实形态”的农村社区,而乡镇管辖范围可以说是“发展形态”的农村社区。



关于将乡镇也纳入农村社区的范畴,会有较大争议,有必要加以更加详细的阐述。

江西省从2001年开始率先在全国开展农村社区建设,在试点初期,同时把着力点放在了乡镇、行政村、自然村三级,在一些试点县初步搭建了“一级政府、两级管理、三个层次”的农村社区建设模式。但在实践中,感到乡镇和行政村两个层次,工作难以沉下去,难以动员和组织农民群众。特别是乡镇政府人力、物力和财力有限,村委会管理范围广,并承担着大量乡镇政府交办的事务,农村工作的许多问题,农民群众的种种企盼,完全靠乡镇、村来解决不太可能,很大程度上还得依靠自身力量来解决。经过反复探索和实践后,江西省民政部门决定将农村社区建设的重点转向村落。

这里要注意,江西省的情况是2001年即农村新政前的情况。现在情况正在发生变化。从一般意义上,将乡镇列入农村社区,是由于两个理由:①农村的市场经济发展和城镇化,已经使得传统的农村社区具有发散性、通开性,密切了与外界特别是周边地区的联系,不但不再封闭,而且边际扩大。②农村新政后,乡镇党委和政府对农村社区建设与管理担当着特别重要的责任,也面临着自身体制改革和工作方式转变的要求。可以说,乡镇党委与政府的行为,极其广泛而深刻地影响着农村社区建设和农民的生活状态。因此,在谈到农村工作时,“乡政”与“村治”不可分,“乡村治理”也是一个完整的概念。离开乡镇党委和政府,离开较之行政村更大的地域范围,去谈农村社区建设与管理,是不现实的。这里特别要注意,在农村社区建设中,不要把村民自治权利与国家行政管理权力过于明确地划分。在社区定位上,如果将乡镇社区概念导入,既符合农村社区的发展趋势,也会促使乡镇党委和政府进一步的改革。但这两个理由还不够,还可以从国家与公民社会的关系,以及这种关系宏观的发展进程与中国特殊国情的结合两个方面来把握乡镇在农村社区重建中的作用。

从第一方面看,在当前我国农村政治和治理结构上,乡镇政府与村委会是两个性质不同的层次和两种不同的组织,乡镇政府是国家基层行政机关,而村委会是居民自治组织。这种结构,使得这两种组织在农村社区的治理中有不同的任务和行为特点。乡镇作为一个“秩序丛的集结点”,“作为国家与农民直面遭遇的层面”[1],特别深刻而现实地表现了它在农村社区重建中的特殊地位与担当的责任。

前一段时期,乡镇政府的存废引发了一些讨论。大多数学者和国家甚至农民都不认为乡镇政府应当取消,也不应改为派出机构。但是,乡镇党委和政府在保留的同时,必须重新塑造与社区的关系,实行社区化的转变。

对中国县级以下的治理,从历史上看,国家权力的影响在各个朝代不尽相同,但是,大体上有着官民共治的传统①。官民共治是以农村社区的存在为前提的。在农村社区这个共同体中,即使是国家,也不得不尊重其治理的规律。当代中国农村政治改革的一个发人深省的现象,即人民公社改革为乡镇政府和生产大队改革为村委会,都发生在1980年。1980年6月18日,四川省广汉县的向阳人民公社在进行“政社分开”改革试点后,将已经挂了22年的“向阳人民公社管理委员会”牌子摘下来,换上“向阳乡人民政府”牌子,建立了乡党委、乡政府和农工商总公司。而1980年1月8日,在广西宜州市屏南乡合寨村产生了全国第一个村民委员会,率先实行村民自治,成为“中国村民自治第一村”。仅从时间上看,乡与村的政治体制改革完全是同步的,也就是说,人民公社改革为乡,生产大队改革为村委会,虽然起步于两个省,并且没有什么统一计划部署,但都是从1980年开始的。这种时间上的完全偶合,大概有偶然的因素,但这种基本的同步,并且村的改革还有农民自发的因素,是一个自然的过程,也是一个必然的过程。它反映了乡村之间的一种内在联系,一个更为深刻和本质的乡村关系:即它们是一个共同体,或者说,是一个社区,只不过国家的“乡政”和农民的“村治”的表象掩盖了这一点。应该注意的是,农民当初自发成立村委会的初始目的,并非是什么自治,而是“协助乡政府(或者人民公社)维护社会治安和集体水利设施”,从这里可以看出村级组织改革的初始动因是一种公共服务和公共管理的需要,而这种公共服务和公共管理基本还是由乡来提供的。

农村社区政治改革起步的同步现象和互动作用,使人们起码从表象上可以感知它们之间那种血肉相连的关系,并促使我们思考更加深入的一些东西。比如,如果后来不那么加强国家含有控制因素的种种主导措施,农村社区在20世纪80年代以后的自然发展,会否导致其重建的必然结果呢?

从第二方面看,如果从社会发展角度,把县与乡镇的管辖区域作一个分析,可以看出,它们并不仅是行政区划概念,而且是国家行政区划与农村社区的关系。社区的概念,是一个社会共同体;县的概念,是一个国家行政管理的层次和级别。这两者之间有很大的不同,这就是问题所在。在中国几千年历史中,它的体制虽然不能说很好地解决了这个问题,但基本是适应了时代的要求,所以,中国皇权专制社会能够维持数千年。但是在进入现代以后,中国从来没有从根本上解决好这个问题。关键在于中国现代社会进程中所有的统治集团或者基本没有从社会角度来审视和决定国家与社区的关系,而总是从国家控制的角度来观察和处理国家和社会的关系,总以为国家的权力可以控制社会的全部,甚至边远的农村;或者虽然有这种审视,也有一些表面的措施,却形格势禁,无一不在现实的政治和利益格局中搞得面目全非。终于在一连串曲折和挫折之后,让我们有可能回到事物的本源上来。“国家”是一种历史的概念。它既不伴随人类而来,也不会永远存在。当人类进步到一定阶段之后,国家退、社会进就是一个必然的趋势。中国现在已经进入这一个阶段。认识和服从社会的发展规律,建构一种新型的国家与社会、国家与社区的关系,要求政府对于农村社区也就是乡镇管辖区域的公共治理,从过去的控制、领导、汲取,转为认可、共建、扶持。在这样一种价值观念和行为规范变化的基础上,我们才可以希望建立一种新型的国家与农村社区的关系:乡镇政府必须将自身改造成为国家与农民的良好结合点,成为行政管理与居民自治的有机联接部,成为国家与公民社会的利益平衡器。

这主要应当从乡镇政府新的职能定位来体现。在国家“多予、少取、放活”方针确立后,乡镇政府的职能是主要是向农民提供公共服务。无论是乡镇机构设置、组织形式的调整,还是管理机制、运作机制的改变,都要有利于保障基本公共服务职能的履行。乡镇政府要以发展农村经济、社会事业为重点,以提高农村公共服务的效率和质量为中心,通过整合国家和农村各种资源,创新农村公共服务和社会管理方式,以低廉的行政成本为农民提供更多的公共服务,保持乡村安定有序。在国家与农村社区关系上,如果考虑到大多数村集体的财力不足以维持乡镇一级公共管理机构的运营成本,那么,由国家财力支持的乡镇政府本身就是国家提供给农民的一个公共产品。

赵树凯认为, 20世纪90年代以来,基层政府与乡村社会的关系,呈现反方向的运行逻辑:一方面,村庄内部的自主性资源和自主性组织结构正在生成发展,农民的自治冲动日益强烈;另一方面,乡镇对于村庄的控制性运作并没有相应消解,某些环节比人民公社的行政控制还强劲[2]。如果是强化国家控制的乡镇政府改革,那么,乡镇政府越是强化,它也就越会成为农村社区重建的障碍。今天所有关于乡镇政府存废的争论,可以归结为一点:这个政府或派出机构或自治机构能为社区农民干什么,而不是能为国家干什么。如果它不能适应社区农民的基本需求,不能为农村社区的重建做出贡献,那么它的改革与创新就始终没有完成。



乡镇党委和政府新的角色的转换,需要多方面改革配套,比如乡镇财政体制改革,但其中一个重要的方面,是加大它的民主化程度。也就是说,要进行乡镇党委和政府的直选。

据中组部副部长欧阳淞披露,截止2005年10月,全国一共有13个省的217个乡镇开展了“公推直选”的试点[3]。乡镇自治也就是提高民主化制度化水平,应该是乡镇今后发展的一个方向。具体说,其必要性如下:

(一)有利于构建一个责任型和服务型的政府

在农业税取消之后,毫无疑问的是乡镇政权面临着转型的艰巨任务。当然,乡镇政权的行政管理费用,可以由县、市、省甚至国家予以支持,但是,如何以创新思维来建构一个责任政府、有限政府,一个责任、权力和义务对应的政府,一个主要为农村社区提供公共品的服务型而非管制型政府,是摆在乡镇政权面前的一个迫切和直接的问题。陈文胜在对129个乡镇负责人的调查中发现,现在乡镇负责人用32%的时间参加会议,22%的时间对上接待, 15%的时间应付各种考核,9%的时间用来发展经济, 17%的时间用来管理计划生育,只有2%的时间是服务群众。而在问到向上级负责和向群众负责的关系时,只有13%的人认为这两者可以基本统一起来,其余87%的人均认为难以统一。如果二者产生矛盾时,有63%的人选择向上级负责。而这样做的理由,有71%的人认为上级有权力[4]。陈文胜的调查只不过说出了一个大家习知的事实。

但是从已经试点直选的乡镇领导来看,他们的价值导向出现了真正的、具有根本意义的改变:从向上级负责变为向选民负责。这样,就为乡镇政府的角色转换奠定了根本的政治基础。用成都市新都区委组织部部长的话说,“最重要的变化,是民主思想在我们选出来的干部中扎根了。他们当然还要受上面的制约,但考虑老百姓利益的倾向性肯定更强。他是群众选出来的,他不能不面临着一种民意压力。公推直选有效地解决了领导干部怎样对下负责的问题。可以说,基层民主让干部有了一种真正的群众意识”。直选后的乡镇这一级党委和政府在更大程度上把自己捆绑在这个社区中,他们的政治命运和社区建设事业有了更密切的关系。这种改革促进了乡镇政府的职能变革,调整了干部动力源头,形成了正确的用人导向,提高了乡镇党委和政府工作能力和运转效率。

(二)有利于新农村建设

当前正在进行的“新农村建设”,是在工业反哺农业、城市支持农村的基础上进行的,其重大内容和手段是从中央到县的财政支出对农村的支持。在巨大的财富转移过程中,如果没有基层民主政权的有效运作和廉洁保证,各级财政的转移支付也许会变成又一次向上级邀功的劳民伤财的政绩工程,或各级贪官的又一次瓜分财富的饕餮盛宴。可以说,中央和各级政府的财政支持必须得到具有执政理念、价值取向、行为规则、权力制约的新型的乡镇党委和政府的配合,才能收到“建设新农村”之成效。

(三)有利于激活农村社区多方的重建资源

乡镇党委和政府的执政与管理效果,与农民的利益和农村的经济社会发展,有着极大的关系,因此,农民对乡镇直选有着高度的政治参与积极性。乡镇直选不但有很好的选民基础,而且使得社区居民更加密切地融合到社区公共生活中去,有了更强烈的归属感和认同感,有了更强烈的参与意识、更直接可行的参与渠道及必要的决定权力。这也有利于农民组织的建设,有利于引入更多的社会资源,有利于形成农村社区丰富多彩而生机勃勃的治理生态。

(四)有利于中国整体的民主化建设

中国真正意义上的民主政治必然要从基层民主发端。十七大报告提出基层群众自治是我国政治体制的基础。由于在村级自治上我们已经有了近20年的经验和成就,现在应当向乡镇级上升。

从整个国家的民主政治进程来看,它是一个具有重要指标意义的进步。由于乡镇政府具有国家政权的特点,其直选将不仅是村级自治的简单上升,它有着性质的不同。乡镇直选不但具有民主政治内在的进程逻辑和现实的社会基础,而且对整个中国的政治体制改革,具有重大的先行意义。邓小平早就讲过中国的县可以进行直选[5],虽然由于各种原因他的希望至今没有实现,但是在乡镇这个层次,如果我们能够进行直选,其重大的政治意义是不言而喻的。中国现有较大乡镇的人口,已经达到了四五万人,这在西方国家可以算是一个小市了。如果在乡镇进行直选,其意义相当于在西方国家进行小城市市长的直选,其影响将是巨大的,不但表明了中国民主政治的进步,而且会在世界上产生积极的影响,从而树立中国政治的新的形象。

(五)有利于巩固执政党的政治基础

通过以上各种目标的实现,对巩固党在农村执政的社会基础有着重要的现实意义。地方党委主导下的乡镇直选可以大大密切党与人民的关系,加强党的威望,扩大和优化党的执政基础。

综上所述,乡镇直选的改革,其实是在社会经济发展的基础上,上层建筑必须适应经济基础和社会发展要求的一种回应。通过乡镇直选,改变乡镇领导的授权方式,使其更加融入农村社区,才能实现农村社区新的治理格局的形成。在那个时候,“乡政村治”将会有完全不同的涵义。



在乡镇直选改革上,当前我们还面临着现实的困惑,比如:

1.乡镇直选的试点没有得到国家的明确支持,反而由全国人大出面强调应按照现行法律进行乡镇长的间接选举[5]。

2.由于县乡改革不配套,一些乡镇长直选的试点出现了选举成果不能够延续下来的“孤岛”现象。除了自身改革需要完善外,主要问题出在当前的乡镇不是一级功能完整的政府,其责、权、财有着严重的错位和脱节。

按照党的十七大报告提出的“人民民主是社会主义的生命”和“不断推进社会主义政治制度自我完善和发展”的要求,将农村社区的基层群众自治从村上升到乡镇,是完全必要的。现有法律不应当成为这一改革的障碍。中国已有的改革都是在突破既有法律和政策规定的情况下进行的。为稳妥起见,可以将乡镇直选的试点范围有序地扩大,同时对乡镇进行其他配套改革。

中国农村社区改革开放近30年来,一般认为有三大划时代的成绩,一是联产承包责任制调动了广大农民的生产积极性,二是乡镇企业的异军突起形成了中国经济结构新的格局,三是新一轮农村综合改革开辟了农村新政。笔者认为,农村社区重建可能成为中国农村的第四次具有划时代意义的事件。它可能解决中国特有的现代化建设的路径问题,对于中国新文明建设、和谐社会建设、政治体制改革都会产生积极的作用。当然,这种结果和效益会否出现,最重要的是执政党和国家高屋建瓴,开拓创新,合理操作,顺势而为。


参考文献:
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[2]赵树凯.农村发展与新的治理范式[EB/OL]. [2006-11-29]. http: //www. xzbd. cn/Article/200609/11770. htm.l
[3]贾云勇.以党内民主带动社会民主铺开中国政改现实路径[EB/OL]. [2007-10-11]. http: //220. 168. 54. 195: 8080/was40/detai?lrecord=11416&channelid=37854.
[4]陈文胜.新农村建设中乡镇政府的职能[M] //潘维,贺雪峰.社会主义新农村建设的理论与实践.北京:中国经济出版社, 2006: 188.
[5]邓小平.邓小平文选(第三卷)[M].北京:人民出版社, 1993: 220-242.
[6]人大副委员长盛华仁:直选乡长镇长不符法律规定[EB/OL]. [2007-11-30].www. gzn.f cn/forum/thread-26878-1-1. htm.l
[7]贺雪峰.新乡土中国[M].南宁:广西大学出版社,2005.
[8]俞可平.治理与善治. [M].北京:社会科学文献出版社, 2000.
[9]潘维,贺雪峰.社会主义新农村建设的理论与实践[M].北京:中国经济出版社, 2006.
(2010-08-04 11:02:00 点击2)
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