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革新开放以来越南国会监督制度改革探析

作者:刘玉娣 文章来源:《世界社会主义研究》,2021年第7期 时间:2021-09-27

[摘要]越南自1986年革新开放以来,为了防止资产阶级自由化思潮在党和国家机关内部扩散蔓延,遏制贪污腐败现象,使党中央和国家的重要决议和重大战略决策部署以及党的总书记的重要指示批示精神得到贯彻落实,提高国会监督的效果,越南坚持问题导向,加大了国会对国家机关及其工作人员的监督力度,不断改革国会监督制度。经过30多年的革新,虽然问题仍然存在,但越南国会监督制度日益完善,发挥了非常重要的作用,成为越南党和国家权力监督体系不可或缺的组成部分。作为社会主义国家,越南国会监督制度改革的主要举措值得我们思考和探析。

[关键词]越南共产党;国会监督;制度改革

 

1986年革新开放以来,为了防止资产阶级自由化思潮在党和国家机关内部扩散蔓延,遏制贪污腐败现象,使党中央和国家的重要决议和重大战略决策部署以及党的总书记的重要指示批示精神得到贯彻落实,提高国会监督的效果,越南坚持问题导向,加大了国会对国家机关及其工作人员的监督力度,不断完善国会监督制度。在越南,国会监督有着特定内涵,是指国会及其常务委员会、国会民族委员会和专门委员会、国会代表团和国会代表依照宪法和相关法律法规,通过质询、审议文件、专题监督、信任测评和信任投票等方式对被监督机构、组织和个人进行的一系列追踪、审议、评估、处置和制裁活动那么,为了解决上述问题,越南国会采取了哪些监督措施?又带来怎样的启示呢?本文将对这些问题作出梳理和分析。

 

一、防止资产阶级自由化思潮蔓延和国会监督制度改革

20世纪80年代末90年代初,苏联和东欧的社会主义国家纷纷走上资本主义道路。苏联解体、东欧剧变给越南党员干部和民众的思想带来巨大冲击,越南出现了对马克思主义的信仰危机和“偏离社会主义方向”的危机,越南共产党和国家机关内部出现了“自我演变”“自我转化”现象和资产阶级自由化思潮。1989年,以原越南共产党中央政治局委员、书记处书记陈春柏为代表的自由化分子在报刊上公开发表文章,主张越南要像苏联和东欧社会主义国家那样取消马克思主义的指导地位,实行多党制和政治多元化。1998年前后,以原越南共产党中央政治局委员陈度为代表的自由化分子再次鼓吹政治自由化和多党制,以“万言书”形式向越南共产党发难,掀起一股资产阶级自由化思潮。近年来,越南国内的自由化分子与流亡海外的自由化分子相互勾结,继续大力鼓吹“自由化”。他们利用越南存在的一些问题攻击越南现行的政治体制,鼓吹、夸大和美化“三权分立”学说,要求放弃越南共产党的领导,大肆宣扬西方的政治民主化和多党制。在这种形势下,如何回应苏联解体、东欧剧变给党员干部带来的思想冲击,预防党员干部从思想上放弃马克思主义和社会主义道路,就成为越南国会监督的主要任务之一。

为了防止资产阶级自由化思潮在党内和国家机关内部扩散和蔓延,越南国会先是罢免和撤销了陈春柏和陈度等人在国会中的职务和他们的国会代表身份,随后又明确了对所有由国会选举和批准产生的国家机关和公职人员的全面监督权,规定所有由国会选举和批准产生的国家机关和公职人员都必须接受国会代表的质询,都必须在国会例会上向国会报告工作,由他们审议通过的法律文件和项目提案也必须交由国会审核等。在1986年革新开放之前,只有部长会议(1992年改为政府)及其成员、最高人民法院院长和最高人民检察院检察长需要接受国会代表的质询,只有国务委员会(1992年改为国会常务委员会)和政府、最高人民法院、最高人民检察院向国会报告工作以及只有它们审议通过的法律文件和项目提案需要交给国会审核。

1986年革新开放以来,伴随着向国会负责并报告工作的国家机关的不断增多和国会人事任免权的不断扩大,越来越多的国家机关和公职人员需要接受国会的监督。1992年4月,国会将国家主席和国会主席纳入国会代表质询的对象,将国家主席的工作报告纳入国会审议的对象。2005年5月,越南进行国家机构调整,将国家审计署置于国会的领导之下,随后国会又将国家审计署审计长纳入国会代表质询的对象,并规定了国家审计署应向其负责并报告工作。截止到2013年11月,国会将所有由国会选举和批准产生的国家机关和公职人员都列入其监督的对象和范围。除此之外,越南国会还加大了对所有由其选举和批准产生的国家机关和公职人员的监督力度。2005年年底,由于时任政府总理潘文凯管理失误,越南交通部挪用公款进行赌球。2006年9月,国会代表对潘文凯进行了集中质询。在国会代表的压力下,潘文凯被迫辞职,从而成为越南历史上首位迫于国会代表质询压力提出辞职的总理。2010年6月,国会高票否决了由政府牵头的南北高铁项目提案。虽然国会之前也否决过政府的提案,但此次否决由政府总理、常务副总理和几名部长牵头的高铁项目提案还是首次。

 

二、遏制贪污腐败现象和国会监督制度改革

1986年革新开放以来,为了激发经济活力和提高社会生产力,越南在经济领域引入了市场机制。受市场化因素的影响,再加上国家公职人员工资较低,越南共产党和国家机关内部出现了“权力寻租”和“买官”“卖官”等贪污腐败现象。虽然越南共产党和政府推行了许多强硬措施,但是贪污腐败的问题一直没有得到有效解决,成为困扰越南发展的“国难”和“四大危险”之一。在21世纪到来之际,越南最高人民检察院副检察长和19名政府成员卷入越南第一重案“张文甘黑社会集团案”,引发越南共产党领导层和普通民众的巨大震惊。为了向民众表达反腐败的决心,越南共产党制定出以“打老虎”为重点的反腐败战略。根据国内反腐败形势的需要,越南国会也开始制定和实施专门针对国家高级领导干部的监督措施,逐步将监督的对象重点放在国家高级领导干部这一“关键少数”中的“少数”,加大对国家高级领导干部的重点监督,从而达到敲山震虎的效果。

2001年12月,越南国会首次决定对由其选举和批准产生的所有高级领导干部进行信任投票,并根据信任投票的结果决定是否罢免高级领导干部。但受各种复杂因素的影响,国会未能成功组织信任投票。2010年,因政府管理不善,越南最大的国有轮船企业越南船舶工业集团(Vinashin)出现巨额亏损,给国家造成巨大经济损失。2011年1月越南共产党十一大召开之后,国会代表要求国会对时任政府总理阮晋勇进行信任投票的呼声越来越高。受阮晋勇的越南共产党中央政治局委员身份和其他因素的影响,最终国会未能对其进行信任投票。为了减少组织信任投票的阻力,2012年11月,国会颁布了越南首部《关于对国会和人民议会选举或批准产生的任职人员进行信任测评和信任投票的决议》,为国会组织信任投票提供了法律保障。该决议将国会信任投票的对象限定为国家主席和副主席、国会主席和副主席、国会民族委员会主席和专门委员会主任、国会常务委员会其他成员、政府总理和副总理、政府的各部部长和其他成员、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长、国家审计署审计长。随后国会决定推行渐进式策略,先对所有由国会选举和批准产生的高级领导干部进行信任测评,再根据信任测评的结果决定是否对他们进行信任投票。随后,越南国会在2013年6月和2014年11月对上述高级领导干部进行了信任测评。由于没有一个高级领导干部的信任测评结果符合信任投票的条件,国会未能对他们进行信任投票,也没有一个高级领导干部被罢免。

为了达到监督国家高级领导干部的效果,提高组织和实施信任投票和信任测评活动的效率,2014年11月和2015年11月,国会先后对上述2012年决议和越南《国会监督活动法》进行了修改和完善,将上述“国会常务委员会其他成员”和“政府的各部部长和其他成员”改为“国会常务委员会委员”和“政府部级机构负责人”。至此,国会信任投票和信任测评的职位缩减为50个左右,国会信任投票和信任测评的对象也集中到了少数国家高级领导干部身上。

 

三、贯彻落实越共党中央重大战略决策部署和国会监督制度改革

作为越南国家和社会的领导力量和领导核心,越南共产党强调,要坚决维护党的总书记在党中央和全党的核心地位,维护党中央权威和集中统一领导,将党中央和国家的重要决议和重大战略决策部署以及党的总书记的重要指示批示精神贯彻落实到社会主义现代化工业国建设中去。在实践中,越南个别地区、部门和单位却没有很好地与党中央保持一致,缺乏政治意识、大局意识、核心意识和责任意识,存在贯彻落实党中央决策部署不符合实际、不坚决、不彻底和打折扣等问题。因此,从第九届国会开始,国会加大了对相关地区、部门和单位在贯彻落实工作方面的专题监督力度。

为了有效实施专题监督活动,越南国会规定,除了国会代表实施的专题监督活动,国会、国会常务委员会、国会民族委员会和专门委员会、国会代表团的大部分专题监督活动都必须由各自设立的专题监督团负责实施。为了实现专题监督活动的民主化和科学化,确保与专题监督活动有关的所有人员都能够参与到专题监督活动中来,越南国会还规定,专题监督团的成员必须由国会、国会常务委员会、国会民族委员会、国会专门委员会和国会代表团等机构和组织的成员以及民众代表组成。

长期以来,国会专题监督团主要通过以下形式实施专题监督活动。一是通过审议监督对象的工作报告来评估监督对象在贯彻落实党中央和国家的重要决议和重大战略决策部署以及党的总书记的重要指示批示精神过程中取得的成绩、存在的问题及其原因。例如,为了检查崑嵩省在2010~2017年期间对支持少数民族和山区教育发展政策和法律的贯彻落实情况,2018年3月,越南国会民族委员会的专题监督团在崑嵩省召开了专题监督会议,审议了崑嵩省人民委员会对上述政策和法律的贯彻落实情况报告,全面评估了取得的成绩、存在的问题及其原因,并提出一些具体建议。二是实地调查。为了对监督对象的活动进行深入监督,国会专题监督团经常派遣监督小组到监督对象所在的部门、机构或地方进行实地调研和考察。例如,为了获得全国各地对设立学校、投资和确保高等教育培训质量政策和法律的贯彻落实情况,2010年前五个月,越南国会常务委员会的专题监督团在越南北部、中部-高地地区、南部三个地区进行了三次调研,还派遣了3个监督小组对全国51个高等教育机构进行了深入调查。三是组织研讨会和讨论会。为了获得更多相关组织机构和个人对专题监督活动的意见建议,国会专题监督团还经常组织由科学家、专家、国会代表、相关组织机构参加的研讨会和讨论会。例如,2014年10月至2015年10月,越南国会常务委员会的专题监督团在对全国2004~2014年期间国有农场和林场的土地管理情况进行专题监督过程中,在越南安沛市和邦美蜀市分别组织了关于林业和农业用地情况的研讨会。

在实施专题监督活动中,为了获得与监督对象和监督内容有关的信息和文件,国会专题监督团经常同相关组织机构进行合作。例如,2016年6月至2017年5月,越南国会及其专题监督团在对越南全国2011~2016年期间食品安全政策和法律的贯彻落实情况进行专题监督的过程中,与分别代表越南北部、中部-高地地区、南部三个地区的21个省和中央直辖城市,被调查的210个食品生产和加工企业,负责管理食品安全领域的越南卫生部、农业和农村发展部、工业和贸易部进行了合作,并要求它们提供越南全国食品安全政策和法律的贯彻落实情况以及相关文件。另外,为了澄清与监督内容有关的问题,国会专题监督团还积极组织由其他相关组织机构参加的解释会议。例如,在对越南全国2004~2014年期间国有农场和林场土地管理政策和法律的贯彻落实情况进行专题监督过程中,越南国会常务委员会及其专题监督团在2015年8月组织了由越南自然资源和环境部、农业和农村发展部、财政部和政府监察总署参加的解释会议。在解释会议上,上述部门的代表为国会常务委员会及其专题监督团解释和澄清了国家在指导和落实土地管理政策和法律中的责任以及在有效管理和使用农场、林场、林业管理委员会的土地中的责任。实践中,国会专题监督团与相关组织机构的合作既提高了专题监督活动的效率,也为国会专题监督团科学审议和评估监督对象的活动提供了重要信息和技术支持。

 

四、国会监督效果不佳与国会监督制度改革

在1986年革新开放之前,越南国会虽然有法定的监督职权,但这一职权却缺少有效的运行机制,以致于形同虚设。1986年12月召开的越南共产党六大一针见血地指出了上述问题,强调要实行党政分开,提高国会的地位和作用,强化国会监督的效果。21世纪以来,虽然国会的地位不断提升,但国会监督效果仍然不佳,国会在履行监督职能时缺乏强有力的监督措施。例如,在审议工作报告方面,国会过多关注国会专门委员会和“一府两院”等国家机关在履行职责过程中取得的成就,忽略了它们的问题和不足。在质询和答复质询方面,国会质询会议时间较短,许多登记申请质询的国会代表无法提出质询,被质询人员对质询问题的答复也不够深入,无法提出具体可行的措施来解决质询问题。在专题监督方面,国会民族委员会和专门委员会的专题监督任务繁重,“后期监督”机制不太完善。在信任测评方面,国会信任测评程序繁杂、任务繁重。在实践中,为了提高国会监督的效果,越南国会主要采取了以下措施。

一是积极推行灵活高效的交流互动型监督形式。在质询方面,2010年11月,国会改变了以往以单个问题进行质询的做法,将质询问题按照性质进行归类,以不同问题组的形式进行质询。2016年11月,国会在质询活动中引入了辩论形式,允许国会代表与被质询人员就质询问题进行现场辩论。2018年6月,国会又实施了“快问-简答”的质询方式,强调“问”就是督促,要注重“问”的质量,“答”代表的是领导干部的承诺、担当和责任,规定每位国会代表提出质询的时间不得超过1分钟,被质询人员答复质询的时间为3分钟。2019年,国会又在质询活动中推行在线语音转换文字软件以快速汇总质询结果。在审议工作报告方面,国会在2009年改变了由国会代表对工作报告进行讨论并提出意见建议的传统审议形式,允许国会代表与相关国家机关负责人就工作报告的内容进行直接辩论和对话。例如,2020年5月28日上午,在国会审议工作报告过程中,14名国会代表对国会经济委员会提交的关于投资法(草案)的报告提出意见建议,计划与投资部部长解释了相关问题,7名国会代表进行了现场辩论。在专题监督方面,伴随着专题监督事务越来越复杂化,国会积极派遣专题监督团和监督小组到监督对象所在的部门、机构或地方进行实地调研和深入考察,问策于民,多方面听取基层公职人员和民众对监督对象的评价。在实践中,讨论、辩论、对话、调研等交流互动型监督形式的运用,营造了开放、民主和创新的监督氛围,有助于国会“对症下药”,从而作出全面、科学和符合实际的监督结论。

二是不断具体和细化监督活动的运作程序,弥补和完善监督机制的漏洞和缺陷。在国会质询方面,国会代表提出质询问题,被质询人员回答质询问题,一直以来是国会质询的基本运作程序。为了提高政府及其组织机构的责任意识,彻底澄清国会代表提出的质询问题,2009年11月,国会首次在质询活动中安排了政府总理在所有被质询人员结束答复质询之后解释质询问题并接受国会代表质询的环节。2010年11月,国会又增加了与质询问题有关的政府部门机构负责人进一步解释质询问题并参与答复质询的环节。2018年10月,国会再次在政府总理结束答复质询之后安排了国会主席接受国会代表质询的环节。在国会信任测评方面,为了澄清与信任测评有关的问题,使国会代表更加客观和公正地表达对被信任测评人员的信任等级,确保信任测评结果的客观性和说服力,国会在2014年11月安排了国会代表团在国会表决通过被信任测评人员名单之后、国会代表进行投票之前,与被信任测评人员就相关问题进行讨论的环节。在实践中,越南国会的这些做法使监督程序和机制越来越具体化和科学化,使监督活动越来越民主化、规范化和符合监督规律,在很大程度上提高了监督活动的效果和质量。

 

五、越南国会监督制度改革的启示

经过30多年的改革,虽然上述几个问题没有得到彻底解决,但越南国会监督发挥了非常重要的作用,国会监督制度也越来越完善,已成为越南党和国家权力监督体系不可或缺的组成部分。作为世界社会主义运动的重要组成部分,越南国会监督制度改革实践表明,在当前纷繁复杂的国际国内形势下,社会主义国家应在坚持马克思主义国家学说的前提下,在遵循社会主义民主政治运行的一般规律和特殊规律的基础上,逐步改革国家权力机关的监督制度。具体来说,应该做到以下几点。

(一)要重视和挖掘人民代表的作用,充分发挥他们在国家权力机关监督活动中的积极性、主动性和创造性作为国家权力机关的组成人员,人民代表的参与状况将直接决定国家权力机关进行监督的效果。另外,作为沟通民众和政府、法院和检察院等国家机关的桥梁,人民代表能够通过民众及时了解政府、法院和检察院等国家机关在履行职责方面存在的问题,然后对它们进行有针对性的监督,促使它们尽快解决问题。因此,人民代表在国家权力机关监督活动中具有重要地位,要充分挖掘和发挥人民代表的能动作用。越南国会在实施监督活动过程中,鼓励和支持国会代表与监督对象进行对话、讨论和辩论等。例如,在2019年6月和10月召开的第十四届国会第七次和第八次会议上,提出质询的国会代表多达230人次和250人次,占国会代表总数的一半。越南国会的做法极大提高了监督活动的民主性、开放性和专业性。我国的人大代表也可以在监督活动中发挥更大的作用,在条件具备的情况下更好地发挥人大代表在监督活动中的积极性、主动性和创造性。

(二)要注重和加强各种监督主体和监督机制之间的协同配合,形成“监督合力”

事物之间的相互联系使整个世界成为一个动态复杂的大系统,系统内的各个要素有机联系在一起,推动着系统功能的实现。国家权力机关监督制度体系是由多个相对独立又相互影响和相互作用的监督机构、人民代表、监督机制等要素构成的一个有机和开放的系统。因此,国家权力机关监督制度体系监督功能的最大化实现,既离不开相对独立的多元化的监督主体和监督机制,也离不开各个监督主体和监督机制之间的相互协调和相互配合。越南国会在实施监督活动过程中,十分注重国会各种监督机构、国会代表、监督机制之间的协同配合。例如,在国会审议工作报告过程中,相关国家机关的工作报告须先经过国会民族委员会或者相关专门委员会的审核,再由国会常务委员会进行审议,最后由国会审议。另外,为了沟通和协调监督工作,国会各个专门委员会之间还建立了可以共享监督信息和资源的网络。当前,我们应该坚持“又统又分、统分结合”原则推动全国人民代表大会的监督制度改革工作。一方面,要明确全国人民代表大会常务委员会、各个专门委员会等监督主体之间的权责关系和职能分工,避免出现重复监督和漏监等情况;另一方面,要加强各个监督主体之间的协同共治和融合互嵌,加强各种监督机制之间的有机互动和协同配合,实现它们之间的优势互补和协同联动,形成常态化和多层次的监督网络,提高全国人大的监督效果。

(三)要优化和完善监督体制机制,使国家权力机关监督制度真正成为打击贪污腐败的“利剑”

基于其在净化政治生态方面的显著功能,国家权力机关监督制度成为社会主义国家预防和打击贪污腐败的重要工具,因此,权威完善的监督体制机制是国家权力机关提高反腐成效的重要保障。在实践中,国家权力机关应实时观察和总结贪污腐败现象的新变化,根据贪污腐败现象的阶段性特点,随时优化和完善防范贪污腐败的事前审查机制和调查机制等预防机制,事中的督促机制和批评机制等纠偏机制,事后的追责机制和罢免机制等惩处机制,修补监督体制机制的漏洞和缺陷,从而提高国家权力机关打击贪污腐败的程序化、规范化和制度化水平。如前所述,越南国会在实施监督活动中,不断完善国会的质询机制、专题监督机制等,国会监督体制机制越来越科学化。

当前,我国已从根本制度、基本制度和重要制度方面为全国人民代表大会打击贪污腐败提供了全面的制度保障,但针对大案要案、政治问题和经济问题交织的腐败案件等复杂情况,我们需要在发挥制度优势的基础上,“构建一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制”,继续完善全国人大的质询制度、审议工作报告制度、惩处制度等监督制度运行的程序和机制,最终提高全国人大监督制度在打击贪污腐败方面的效能。

综上所述,经过30多年的改革,越南国会监督效果越来越好,国会监督制度越来越完善,在防止资产阶级自由化思潮蔓延、遏制贪污腐败、贯彻落实党中央和国家的重要决议和重大战略决策部署以及党的总书记的重要指示批示精神等方面发挥了越来越重要的作用。同为社会主义国家,越南国会监督制度改革的主要举措值得我们思考和研究。

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