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构建制度反腐的联动机制

作者:洪丹娜 文章来源:《中国社会科学报》2017年12月7日 时间:2017-12-19

  自党的十八大以来,中国共产党高度重视反腐倡廉工作,反腐败斗争形成了压倒性态势。根据《十八届中央纪委向党的十九大的工作报告》的数据显示,十八大以来,全国纪检监察机关共处置问题线索267.4万件,立案154.5万件,处分153.7万人。反腐力度之大,昭示了中国共产党反腐的铮铮决心。尽管反腐工作成效卓著,但执政党对此有着清醒的认识。党的十九大报告中提出,“反腐败斗争形势依然严峻复杂”,“腐败是我们党面临的最大威胁”,这是因为“人民群众最痛恨腐败现象”。腐败是公权力行使的异化,背离了人民的利益,激化了干群矛盾,正在一步步侵蚀我党的执政合法性,严重损害了国家机关的权威,与人民的意志相悖而行。正是鉴于腐败问题的严重性,腐败治理便需要构建长效的防范和监督机制,十九大报告中也表达了推进制度式反腐的决心及展望。

  规范权力运行 

  腐败根源于贪婪的人性,而权力为腐败的滋长提供了可能性。反腐败便要对抗人性中的恶,寄望于个人道德约束是无法根治腐败毒瘤的。唯有通过科学、合理的制度设计,将权力控制在制度的牢笼里,将腐败遏制在萌芽之时,方能正本清源。从这个意义上而言,制度反腐旨在通过法治化的建构,形成有效的事前防范机制、事中制约机制和事后监督机制,将行使公权力的行为纳入反腐制度的规制中,是对人治化、运动式反腐的反思和超越。

  制度反腐的推进,固然离不开国家公权力体系自上而下的强力推进,但也不可忽略公民个体及由此形成的社会的力量。长期以来,囿于社会力量的弱小和公民反腐意识不足,反腐工作的开展形成了倚重权力的模式,忽略了公民和社会参与反腐的制度建构。权力反腐是一个相对封闭的系统,而权利反腐则有助于打破原有的“城堡政治”格局。反腐事关人民群众的公共福祉,反腐工作的开展不应远离人民群众的生活,更离不开人民的支持。权利反腐模式意在破除反腐体系的神秘性,凝结了公民参与国家治理的正当诉求,即在既有的权力反腐体系中导入来自社会和公民的外部监督机制。党的十九大报告指出,要让人民监督权力。这是对人民当家作主的主人翁地位的重视,也是重新检讨和反思既有的反腐模式并促进其转型的重要契机和导向。

  权力反腐的现实局限性 

  分权制衡被视为现代宪法的基本原则,避免权力的过分集中被视为防止权力滥用的重要途径。然而,理想化的分权制衡机制在现实政治权力构架中并不是那么容易实现。

  首先,权力的配置难以实现完全的平衡,而权力的有效制衡必须基于相对平衡的权力格局为前提条件。正如威尔逊所言,“任何制度总有一个权力中心,宪法中的平衡大部分只是理想。”权力的失衡配置将会使权力制约权力的机制打折扣。如果权力配置严重失衡,强势地位的权力将会产生黑洞效应,弱势地位的权力将会围绕其转动甚至被其吞噬。其次,权力制约权力机制的有效运转假设不同类型的权力行使者之间进行相互监督,然而,实践当中,不同权力的行使者之间可能进行交易而致使权力间的制约失灵。再次,在反腐实践中,权力监督机制能够发挥的效用是有限的。由于权力监督机制的运转需要耗费大量的公共资源,而且还要遵循严格的程序性规定,加上腐败活动本身往往具有较强的隐秘性,因此,立足于分权制衡构想的权力制约权力机制在现实运作中存在一定的局限性。

  权利反腐的民主政治逻辑 

  马克思主义经典作家认为,权力是权利的聚合,其合理性来源于权利。针对国家权力在行使过程中可能会发生异化的问题,恩格斯重申了马克思总结的巴黎公社执政经验。列宁提出“以人民的力量制约国家公权力”的解决路径,要不断地扩大和实现人民民主权利,方能实现对公权力的有效制约。毛泽东认为,通过人民的监督,政府才不会松懈,才能避免人亡政息,跳出历代王朝兴衰更替的周期律。由此可见,以权利制约权力理论意在弥补分权制衡构想的不足,使公权力对来自社会和公民的诉求保持适度的敏感。

  然而,在强大的公权力面前,通过权利制约权力是否只是蚍蜉撼大树、鸡蛋碰石头的痴人说梦呢?主体地位的悬殊对比又如何能实现弱者对强者的有效制约呢?事实上,此种诘问未免限于表面的观察,忽略了民主政治的张力。

  首先,权利反腐旨在通过民主机制的效用来达致对权力的有效监督。正如张文显指出的,民主政治是权利决定权力、权利制约权力的政治。民主是制约与监督权力的良药。民主的精义在于广泛分配权力与权利,并以权利制约权力,以公民权利监督公共权力。因此,权利反腐的本质在于,社会的民主化及民主的法治化促使公权力行使者必须遵循体现人民意志的宪法法律。其次,权利反腐包括一系列丰富的内容体系,主要有公民监督权、言论自由权、公众参与权等,而这些权利背后有着宪法和法律的庇护。宪法和法律通过赋予公民监督公权力的权利并提供相应的制度保障,使公民获得一定的政治话语权,从而平衡国家与公民之间的关系。再次,权利反腐模式不仅包括公民个体的行动,还包括公民集体、社会组织的行动。公民反腐权利的联合将有望于凝结成社会权力,社会权力可以通过组织化的手段,比如新闻舆论监督等,聚焦并放大公民的反腐诉求,进而对公权力腐败传导压力,促使有关机关启动反腐败的正式调查程序。

  互联网时代的“技术赋权” 

  伴随着公民意识的觉醒,权利反腐逐步从作为“概念”的理论模型转变为作为制度的实践机制。自媒体时代下,借助互联网的“技术赋权”,通过权利制约权力的反腐路径正伴随着公民意识的崛起及公民行动进入到政治话语的关注视野之中。权利反腐机制展现的张力正在触动传统的权力配置模式和监督体制,突出公民的地位,反思和检讨公民权利和国家权力的既有关系。网络技术重置了公民反腐权利的格局及公权力的回应模式。“技术赋权”背景下的公民权利和公权力之间的摩擦、博弈折射了权利实现之路的“斗争”维度,而权利实现过程中公民反腐诉求与既有的反腐制度之间的互动、谅解则彰显了公民参与国家治理的“合作”的维度。在这种二维性的复杂关系中,法治规则提供了通过商谈理性凝聚共识的可能,从而得以重构良性的反腐制度体系,引导公民有序地参与反腐活动。

  根据《十八届中央纪委向党的十九大的工作报告》的数据显示,十八大以来,全国纪检监察机关共接受信访举报1218.6万件(次)。群众的检举举报是查处腐败案件的重要线索。如何将权利反腐纳入法治化的轨道中,则有赖于国家对公民反腐权利的尊重与保障。党的十九大报告提出,要建设覆盖纪检监察系统的检举举报平台,检举举报平台便是贯通权力反腐与权利反腐的重要桥梁。检举举报平台的建设应着眼于检举权保障机制、检举权激励机制、检举权救济机制的完善。检举权保障机制的完善应扩大保护范围、明确保护机构、细化保护程序、完善保护前置制度和保密制度。检举权激励机制则应完善检举人奖励制度和风险补偿机制,提高公民行使检举权的积极性。检举权救济机制则应严惩打击报复的犯罪行为,建立严格的责任追究制度并拓宽检举人救济路径。除此之外,还应完善网络举报机制、健全网络举报受理机制、规范网络举报回应机制及完善网络举报互动机制。

  除了检举举报平台的建设之外,权力反腐和权利反腐的贯通机制还涵括批评建议权、申诉控告权、公众参与权、知情权、言论自由权等其他反腐权利的保障机制、激励机制和救济机制。而在研究中,检举举报平台可以作为一个重要的窗口,来观察国家权力和公民权利之间的良性互动,塑造权力反腐与权利反腐联动机制的模范效应,从而引导公民参与反腐败治理。

  (本文系2017年广州市社科基金项目“自媒体时代公民权利反腐机制的嬗变及完善”(2017GZQN23)和中央高校基本科研业务费专项资金(XBS07)阶段性成果)

  (作者单位:华南理工大学法学院)

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