随着人类政治文明的繁荣与进步，民主与治理越来越成为世界政治的潮流。尤其是进入21世纪以来，民主与治理两大主题越来越体现为一种相辅相成、相得益彰的发展趋势，形成了民主治理模式，不仅在实践中深刻地影响着世界政治的基本走向，而且成为政治学领域具有重大现实意义的研究主题。那么，民主治理何以可能？本文即由这一问题出发，从民主与治理两者互通的视角对民主治理模式进行理论总结，力图发现民主治理的基础，更好地推动两者的复合并使其能够发挥合力效应。

一、民主治理的趋势与困境 

20世纪晚期，一波发展速度快、覆盖范围广的民主化浪潮在全球范围内得到广泛传播，民主政治越来越成为人们普遍认可的选择并落实到政治制度当中，形成了第三波民主化浪潮。从政治观念上看，“民主的基本观念正在赢得跨越了不同文化、社会和经济界限的拥护者”；从政治制度上看，以选举制、代议制等为特征的民主制度也在发展中国家纷纷建立起来。

与此同时，治理的潮流也悄然兴起，成为20世纪晚期世界政治中越来越引人注目的另一股潮流。1989年，世界银行在其报告中首次使用了“治理”一词。随后，治理概念迅速被国际学界所接受并广为使用。相较于传统的“统治”，“治理”的理论与实践强调合法性、效率、实用性、灵活性，更容易为人们所接受。治理既不笃信国家的力量，也不盲目崇拜自由市场，而是同时反思国家失灵和市场失灵，以多中心、多主体、多层级、多机制等全新理念，在世界范围内掀起了一场治理革命。

在20世纪晚期同时兴起的两股潮流，可能在最初的发展中并没有必然的联系，但却在具体的政治和治理实践中不期而遇，形成了一种独特的复合结构。一方面，民主的潮流大势所趋，成为推动21世纪人类政治文明进步的主要动力；另一方面，治理的实践势所必至，成为推动国家现代化的主要力量。那么，民主与治理两股潮流存在着怎样的关系呢？

已有的理论研究和政治实践证明，民主与治理之间高度相关，相辅相成、相得益彰。一方面，民主与治理存在着相关关系：民主程度高的国家，治理绩效明显较高，民主程度较低的国家，治理绩效一般也不会突出；另一方面，就两者的相互作用来看，民主能够推进治理，治理也能够带来民主。为了更好地观察民主与治理的相关性，我们选取2020年世界银行的治理指数和《经济学人》智库的民主指数并做了相关分析。通过对166个国家和地区的量化分析，我们可以直观看到，民主水平与治理水平之间存在着非常强的正相关关系(Pearson相关系数达到0.858)，并且非常显著(P<0.000)。由此我们可以做出这样的判断：民主越发达，治理的质量也就越高；治理的质量越高，民主也越发达。相关结果的散点图、相关性、显著性如图1所示。

我们可以根据民主与治理两个指数将世界上的国家分为四类：民主低+治理低、民主高+治理高、民主高+治理低和民主低+治理高。其组合关系和相关案例国家如表1所示。

民主与治理相关关系出现偏离的案例并不少。比如，一些盛产石油的资源型国家，虽然民主水平低，但治理水平高，沙特阿拉伯、阿联酋、卡塔尔、科威特等国都是非常明显的。它们的民主水平与治理水平之间的相关性不是那么明显。也有一些国家民主水平高，但治理水平比较低，最典型的就是印度。

令人遗憾的是，民主与治理的关系并非总是如人们希望的那样和谐，甚至会发生背离和冲突。在政治和行政实践中可以发现，以反馈循环程序为特征的民主模式经常运转不良，并不是在任何一种所谓的民主政治下都能起作用，不仅从整个过程上看缺乏可信性，而且它每一阶段的运作都不像传统理论所描述的那样有效。在具体的治理实践当中，政治与行政二分法并不能让这种二分的过程更加有机地服务于民主，试图通过精确阐明的规则约束政府职能者的行为也被引入歧途。对于基层来讲，这都是非民主的。

人们甚至得出了更为悲观的结论，民主治理会弱化经济绩效，损害治理绩效。大量的实证研究表明，民主对于经济增长并没有直接的影响；如果说有，这种影响也常常是间接的，比如，民主会控制腐败对经济的破坏性影响，从而间接地有利于经济增长。民主之所以能走这么远，不是因为政治家、监管者和行政管理部门能够和谐一致、尽职尽责，而是因为人们常常被警告，弱的责任会导致坏的结果。

美国学者福山提出了民主、法治、国家能力的三角理论。在他看来，如果说过去的25年有什么经验值得我们汲取的话，那就是，在这个三角当中，现代国家的发展没有跟上民主的发展，导致了失衡，新兴的民主国家没能满足公民对高质量政府服务的要求，又导致了民主合法性的丧失。与之相反，按照西方标准很多国家没有达到民主标准，甚至被认为是威权国家，但是，它们仍然能够提供公民需要的服务，产生对民主的替代效应。在福山看来，一些威权国家正是因为提供了公民需要的公共服务从而使它们增加了威望，而这种威望，在世界很多地方都是与民主相关的。

如何在保证民主的同时提升治理水平？这可能是一个根本性的问题。从基本的经济学视角来看，平等与效率之间存在张力，而这两种不同目标追求形成的两种政治体系会不会相向而行，在推进政治民主的同时实现治理目标呢？这是考验民主治理的重大主题。

二、民主的治理内涵  

民主化在不断深入，但民主带来的结果并不尽如人意，对民主化过程与民主结果想当然的乐观被打破。人们悲观地发现：“民主使一些在非民主条件下很简单的事务变得相对复杂和繁琐，从而增大政治和行政的成本；民主往往需要反反复复地协商和讨论，常常会使一些本来应当及时做出的决定，变得悬而未决，从而降低行政效率。”有时民主不仅没能实现理想的目标，还在一些地区引发了经济危机和政治动荡。人们不禁要问：“争取民主，导致了破坏，而不是产生收益，其条件是什么？这对于20世纪末关心政治科学的人来说是一个重大的挑战。”

问题的另一方面可能是，如果没有民主，高质量的治理绩效会实现吗？阿根廷的改革、墨西哥的私有化改革等案例给出了答案：没有民主的治理可能会促进效率，但却伤害了公共利益，治理绩效的实现及稳定性都将受到影响。人们越来越认识到，民主强调的程序、平等、公平、参与，虽然不能直接提高治理绩效，但却可以赢得更多的支持，产生更高的合法性，进而间接地影响到治理绩效，形成长远而深刻的影响。

民主衰退也促使人们抛开理想化的民主观念，思考民主的治理内涵。民主化浪潮在经历了数十年高歌猛进之后开始走向低潮，出现民主衰退：“从1974年到2005年，大多数国家在历史上第一次实现了民主。然而在2006年全球开始出现民主衰退，并在过去的14年中持续加深”。情况之所以如此，部分原因与民主化进程没有带来显著的治理绩效有关。2015年，福山在《民主杂志》上发文称：“在世界的许多地方，自由民主似乎步履蹒跚。与这些挫折联系在一起的一个主要因素，就是民主化过程中的社会动员提出了善治的要求，而国家却没有能力跟上”。这样，在很多新兴的民主国家，出现了有民主无治理的吊诡现象。民主衰退也引发了人们对当前民主的思考，人们逐渐开始以民主的治理效能替代民主的程序优先作为对民主效能的评判标准，从“民治”向“民享”转变。很显然，民主不应仅仅停留在程序和选举阶段，之后产生的对民主效能的考量更具有实质性的影响。

不同的人对于民主有着不同的理解，甚至是同一个人在不同时期对民主的理解也不一致。考察浩如烟海的民主概念，可以找到各种表述。罗伯特·达尔从民主的理想和现实的角度对民主问题进行了深入研究，提出了民主的五个标准：1)有效的参与；2)选票的平等；3)充分知情；4)对议程的最终控制；5)成年人的公民权。其他学者提出的相关标准，或小于这个范围或更加广泛，但核心要义都脱不开达尔的这五个标准。如詹姆斯·费什金向着“实现普遍包容和深思熟虑”的理想目标，提出了协商、政治平等和参与三项标准。格雷汉姆·史密斯在谈到民主创新的期望时，提出了包容性、大众控制、审慎判断、透明度、可行性以及可转移性等六项标准。

对民主进行测评就是以民主理念为核心展开的。继达尔进行量化民主研究之后，民主研究领域的学者和国际组织从不同研究思路和研究视角提出了多种测量民主的方法，产生了各种各样的民主指数。比较有影响的包括利普塞特、伯伦、加西奥洛斯基、温汉南、普沃斯基、阿拉特、杰格和格尔、芒克和维尔奎林、科皮奇和赖内克等学者。另外，还有一些学术机构、国际组织等也在试图将民主量化，如《经济学人》智库、政体项目等。据统计，1954—1965年出现了2080项不同的民主指数，而被使用过两次以上的只有28%。在各种民主测量当中，影响较大的是《经济学人》智库的民主指数，不仅包含较多国家，还保持了不断更新。《经济学人》智库推出的民主指数，主要通过五个要素来进行测评。

为了一般性地考察民主对治理的影响，我们根据《经济学人》智库的民主指数将民主分解为五个要素，代入以治理指数为因变量的回归模型，以便一般性地估计民主各要素对治理影响的数量关系。具体的做法是，选取《经济学人》智库2020年民主指数的各项指标作为自变量，将世界银行2020年治理指数作为因变量，通过多元回归分析来考察民主指数各项指标对治理指数的影响。回归分析的结果如表2所示。

该模型调整后的R2值为0.833，P<0.001，表示使用该模型能消除83.3%的误差，即用民主水平来预测治理水平可以消除83.3%的误差。从表2中我们可以看到，尽管民主指数的各个要素对治理的影响程度不同，但选举程序与多样性、政府的运行、政治文化、公民自由对治理的影响都具有显著性。如果分析民主各要素与治理的相关性，我们就会发现，民主指数的五个指标与治理指数之间存在着非常强的相关性，并且这些相关系数的显著性P值都小于0.000。其具体的结果如表3所示。

选举程序与多样性对治理的影响明显带有两面性。一般来讲，选举程序有利于快速收集民意，汇总多数意愿，做出更多人愿意接受的决策，这会提升治理水平。然而，民主政治中也会存在各种各样的制约，反复而低效的讨论，甚至是受民主的影响使得一些重要而紧迫的事项悬而不决，直接影响到效率。在这种情况下，选举程序反而会降低治理效率，甚至造成负面的影响。同样的情况在政治参与的事项上也会出现。适度的政治参与会增进治理效果，但是，当政治参与被调动起来又没有形成相应的制度渠道时，甚至会出现参与爆炸。这个时候，民主就成为治理的负担，给治理带来各种麻烦。

我们看到，用来衡量民主指数的政府运行绩效带有明确而直接的治理内涵，直接考察政府治理的效果并将其作为衡量民主的重要内容，成为民主概念当中最具有治理内涵的要素。实际上，无论是古代民主还是现代民主，都更多强调平等，不太注重政府运行的效率。然而，在民主化不断深入发展过程中，民主也开始注重与政府效率之间的协调，越来越多的民主理论与实践都开始强调从政府运行的角度对民主进行校正。

政治文化作为民主的重要理念支撑，对于治理也有着重要的影响。无论是民主还是治理，都需要良好的公民文化作为支撑。在《论美国的民主》一书中，托克维尔明确指出，美国的民主有赖于地理、法制和关心政治的民情，但如果要排序的话，那就是地理不如法制，法制不如民情。现代公民文化的研究者也认为：“公民文化适合于保持一种稳定的和有效的民主政治过程。”事实上，政治文化不仅对民主具有重要的支撑作用，还会直接影响到治理，成为民主治理的核心部分。任何良善的社会都必然会考虑到文化因素，基于不同的价值观和价值观体系进行国家治理。

民主对治理能产生显著影响的另一个要素是公民自由。民主建立在公民自由的基础之上，而这一要素对治理也会形成正向的积极影响。公民自由是公民能够参与到民主和治理过程中的一个重要前提。无论民主还是治理，都需要公民的参与，公民的自由参与是创造性的来源，也是民主与治理合法性的来源。从这个意义上讲，作为民主的基本指标，公民自由对治理的影响也不容忽视。

三、治理的民主要求  

自政治与行政二分法确立以来，行政学独立于政治学获得了发展，政府行政的实践也与国家政治逐渐分离，形成了独立发展的势头。事实上，在治理理念提出之前，无论是公共管理还是新公共管理，都有着明确的脱离政治的倾向。这种与政治脱离的政府治理，突出了效率倾向并获得了空前的发展，但同时也带来了一系列新的问题。为了解决这些问题，行政管理的民主化议题被提上了日程，其中最为明显的就是在治理的理论与实践中加入民主的要求。人们通过分析大量的治理实践发现，“在缺乏民主治理的情况下，再多的发展援助也可能不会产生可持续的结果”。

治理理念被广为接受后，在短短的几十年内得到了全面的发展，围绕着“善治”的目标，出现了多中心治理、合作式治理、元治理、多层次治理、网络治理等多种治理模式。当代西方治理从传统的政府管理强调阶级利益、暴力工具开始，到现代政府管理强调官僚制、效率观，一直到新公共管理强调政府掌舵、公民参与、民主行政，民主治理的理念从无到有，一直是以民主为主线发展起来的。事实上，由科层制到民主治理，公共管理的民主性明显增加。学者将科层制与民主治理之间的差异做了一个比较，其基本内容如表4所示。

由上表我们可以清晰地看到，由科层制向民主治理发展过程中民主要素在增加。一方面，地方的自主性要素被突出出来，传统的中央集权开始向地方分权转变，民主治理也将权力从传统的科层制下的统一性中解放出来，突出地方的自治，统一的法律和规章变少，地方创新性增加；另一方面，相比于科层制，民主治理更强调治理目标的共享，更强调共享、沟通、协作、协商、合作、参与、对话等民主性要素，对传统的控制、命令、权威、中心、限制、保密等方式是一种否定。这些都使民主治理在民主方面得到空前增强，从而使得民主治理模式成为可能。

随着治理理论的兴起，对于治理测评的理论研究以及实践应用也受到普遍关注。联合国开发计划署、世界银行、经济合作与发展组织、英国海外发展组织等国际机构都对治理进行过界定，制定出具有操作性的指标体系。世界银行的学者丹尼尔·考夫曼等人认为：“治理在广义上是一个国家的政府得以运行的传统和制度，包括三方面内容：1)对政府的选择、监督和替换的过程；2)政府有效制定和执行正当政策的能力；3)公民和国家对管理他们之间的经济和社会互动的机构的尊重。”考夫曼和他的同事利用30多项数据源，将治理划分为表达与问责、政治稳定与和平、政府效能、规制质量、法治、反腐等六项要素进行测评。除此之外，还有一系列治理评估的项目，比如由联合国大学的专家考特等人发起的“全球治理调查”，等等。

为了更好地观察治理的民主性要求，我们使用世界银行的“世界治理指数”和《经济学人》智库的民主指数来做一个定量的观察。具体来说，选取2020年治理指数的各项指标作为自变量，选取2020年的民主指数作为因变量，通过多元回归分析来考察治理指数的各项指标对民主指数的影响。回归分析的结果如表5所示。

尽管这并不是一个严谨的定量分析，但其结果对于我们进一步观察具有一定的启示意义。从表5中我们可以看到，治理指数中的各项指标对于民主有着重要的影响。该模型调整后R2值为0.937，意味着使用该模型能消除93.7%的误差，即用治理水平来预测民主水平可以消除93.7%的误差。总体看来，治理与民主之间具有明显的相关性。一个国家治理水平越高，则该国的民主水平就越高。尽管治理的各项指标对民主的影响并不相同，但表达与问责、政府效能、反腐等指标对民主的影响具有显著性。如果分析治理各要素与民主的相关性，我们就会发现，治理指数的6项指标与民主指数之间存在着非常强的相关性，并且这些相关系数的显著性P值都小于0.000。其具体的结果如表6所示。

事实上，我们也看到，在治理的各项指标当中有着丰富的民主要求，包括但不限于表达与问责、政府效能等指标。首先是表达与问责。在治理的指标体系当中，最为明显的民主性要求就是表达与问责，这在某种程度上也是民主的要求。因此，这一指标对民主的影响也更为明显。在治理中强调话语权和问责制，本身就是对民主价值的认可。这也表明，只有在治理过程中更好地贯彻民主要求，治理才是有效的；治理水平的提升，离不开话语权和问责制等设计。其次是政府的效率。一般认为，治理更强调效率，而民主更强调平等，但在现代民主的基本要素中，政府效能也逐渐成为一个重要的变量。从这个意义上，我们甚至可以说，政府效能是沟通民主与治理的重要桥梁。就政府绩效这一维度来看，无论是民主对治理的影响，还是治理对民主的影响，都具有较强的正相关性。另外，其他一些要素，比如反腐，也会通过各种方式影响民主。

在民主与治理的指标体系当中，还有一些其他要素，虽然看起来影响并不非常明显和直接，但也有间接的影响。比如，法治建设可能并不会直接与民主相关，但是，民主政治和治理运转，都会强调法治建设。法治不仅以制度化的方式巩固民主，同时还会为社会提供良好的市场化环境，以可预期的规制来推动治理目标的实现。政局稳定的要素也是如此。一个社会政局稳定，既有利于民主的推行，也会有利于治理目标的实现。人们很难想象，在一个政局动荡的国家当中民主政治能够得到有效的执行，治理目标能够很好地实现。

由科层制向民主治理的转型也面临着民主的挑战。在民主治理的体系当中，还采用了市场机制、网络机制、协同机制等一些新的机制，这些机制与民主原则之间的磨合还需要进一步观察。“官僚制一直被认为是合法的民主秩序的一部分，因其被法律控制并对选民负责。如果市场和网络想取而代之，则需要新的机制使其能保证民主，甚至需要更改民主的概念使其适应现代的治理。”

就民主治理的程序和机制来看，治理不仅融合了包括民主程序、多数原则在内的各种民主程序和机制，还吸纳了市场等更多的机制进入，一定程度上弥补了民主的多数主义原则。问题的核心可能在于“如何使治理加强和深化民主而不是成为民主的障碍”，也就是何种类型的治理过程才能实现政治参与和民主政治制度的结合。

四、民主治理的复合结构与合力效应 

在民主与治理双重潮流的合力作用下，民主治理越来越成为当代世界治理理论与实践发展的趋势。从总的趋势来看，民主存在治理内涵，而治理也有民主要求，两者在非常显著的情况下具有高度的相关性，民主程度高的国家，治理效能一般会比较好。民主具有较强的治理内涵，选举程序与多样性、政府的运行、政治文化、公民自由对治理的影响都具有显著性。治理也带有明确的民主要求，表达与问责、政府效能、反腐等指标对民主的影响具有显著性。民主与治理的互通为民主治理的复合结构提供了重要的基础，也为民主治理合力效应的发挥提供了可能。

民主治理之所以可能，在很大程度上是因为民主与治理的两大潮流共享了相同或相近的价值。现代民主越来越注重民主政体下的政府绩效并对传统民主的某些理念和制度进行了修正。比如，传统民主当中效率低的直接民主基本上很少被运用。即使是代议制民主、程序民主也会考虑到民主可能带来的结果，从而将民主限制在一些高度政治性的事务上。在经济事务、公共管理等领域，民主的运用就显得格外谨慎。同时，治理也修正了传统政治与行政二分法和科层制当中强调效率、忽视公平的倾向，开始将民主理念以及一些具体机制引入到治理过程当中，从而使治理具有较好的民主性。

民主治理之所以可能，在很大程度上与民主和治理中相向而行的体制、机制设计有关。这些设计既是将民主与治理理念具体落实到实际操作当中，也是推进民主治理的实践。比如，人们在衡量民主的时候，将政府绩效加入到民主指标体系当中；在评价治理效果时，也会将表达与问责加入到治理体系当中。这种交叉使得民主与治理出现了我中有你、你中有我的结构性安排，从而加强了民主的治理要素和治理的民主要素。

民主需要治理体系来保证其运行并能够达成更加复杂的目标。民主的基本价值是平等，体现在具体的程序当中，民主政治强调一人一票、多数决定等程序。没有良好的制度环境，民主政治不但没有办法保证效率，而且会出现多数暴政，无法实现公平，所以，现代民主国家都会建立各种制度对民主政治加以辅助。比如，为了保证民主产生的权力不被滥用，引入法治体系是必不可少的；为了保证多数决定不至于损害少数人的利益，引入权利体系是不可或缺的……当然还有政党制、官僚制以及一些经济制度。这些制度本身并不是民主，但却有助于民主制度健康运行，是国家治理体系的重要组成部分。从这个意义上讲，对于民主而言，治理体系的建构是非常重要的。

治理理念对民主观念的适应，仍然处于不断摸索过程中。首先，治理主体与民主主体之间并不重合，参与治理的主体要远比民主主体复杂，也更多样，并不是所有的治理主体都负有民主的责任。其次，治理机制远比民主机制更为复杂。像利益机制、市场机制、网络机制等一些新的机制，与民主机制当中的多数决定存在着本质的不同，如何实现这些机制与民主机制之间的融合，仍然没有定论。再次，治理覆盖的范围远比民主覆盖的范围要大。治理广泛地用于公共事务当中，具有非常复杂的层次，与传统民主覆盖的范围并不相同。

从民主与治理的共同之处入手，是发展民主治理的重要策略。治理和民主在内涵上有相通之处。尽管二者之间存在着较大的区别，但将两个概念结构化后，我们可以清楚地看到二者的基本要素有一定的重合。可以发现，无论是民主还是治理，都强调政府绩效，这是民主治理最重要的共识。这既符合治理理念，也是治理体系的重心，更是民主政治发展的一个重要方向。当代民主的发展不仅注重程序，还越来越强调民主程序的结果，将过程民主和成果民主、程序民主和实质民主有机结合在一起，不仅是民主治理未来发展的一个趋势，也是民主治理实践的一个着眼点。

围绕着民主测评体系以及治理测评体系的衡量标准，西方发达国家和一些国际组织投入了巨大的人力物力财力，展开大量的研究，纷纷制定自己的治理测评标准和指标体系。从表面上看，都是一些具体的技术性指标，但我们不能忽视其背后所反映的标准体系建立者自身的价值考虑。民主指数也好，治理指数也好，都是建立在一套价值体系基础之上的。以自身的价值选择为标准，向全球推广自己的价值体系，实质上是在争取国际政治话语权。因此，制定国家民主测评体系或者是治理测评体系，需要考虑各个国家的具体情况，对于其中反映的西方理论，我们更应该从多个角度进行认真分析。