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政府信任现状:“央强地弱、城低农高”

作者:张书维 文章来源:人民论坛网 2016年9月26日 时间:2016-09-26

  公共信任的实质是政治信任,即民众对于政府或政治制度所抱有的信心。简单来讲,就是民众相信政府会制定符合民众利益的政策并提供其预期的政策结果。政治信任下降所带来的直接后果就是不管在现实之中抑或在虚拟的互联网场域内,群体性事件此起彼伏、高居不下,公民的抗争形式日趋多样。可见,如何“取信于民”是世界各国都需要正视与解决的重大治理问题。从这一背景来看,十八大以来,以习近平同志为总书记的党中央正式提出推进国家治理体系和治理能力现代化,及时准确地把握住了时代脉搏和国际潮流。

  政府信任的现状:“央强地弱”与“城低农高” 

  政治信任的重心是政府信任。相比于抽象的政治制度,各级政府及其工作人员才是民众在日常生活中“看得见摸得着”的互动方。根据信任对象的层级不同,政府信任可划分为对中央政府和地方政府的信任。无论是远邦美国还是近邻日本,民众对地方政府的信任均高于中央政府。相反,大量研究表明,我国城乡居民对中央政府的信任显著高于地方政府,对中央政府官员的信任同样高于地方政府官员。政府信任呈现出典型的“央强地弱”倾向,具体表现在对中央政府的信任程度最高,其次是省级政府和地市级政府,信任最低的是县区级政府和乡镇政府(街道办)。人们的日常言谈中常常表现出这种信任倾向,如坊间流传的民谣“中央是恩人,省里是亲人,市里是好人,县里是坏人,乡里是恶人,村里是仇人”;人们的维权行动也反映出这一倾向,如近年来层出不穷的越级上访和进京“告御状”。对比2012年和2015年的全国数据,十八大之后,“央强地弱”的差序格局还在扩大。

  造成这一局面的原因主要有两方面。一是中央坚定不移的强力反腐及所取得的成效,改善了民众的廉洁感知,这对提升政府信任主要是中央政府信任具有积极作用。二是中央陆续出台的“八项规定”“六项禁令”和反“四风”等治吏措施得到较好的执行,官场生态发生变化,而且这种风气正在向基层传递,如公款吃喝大为收敛,饭局宴请不再流行。鉴于饮食社交对于政府信任具有侵蚀作用,相比于官员的贪污腐败,民众对为了积累关系资本而不得不进行的饮食社交更加感同身受。因此,吃喝宴请之风的遏制,在减轻国人心理和经济负担的同时,无疑增加了人民对中央的信任和好感。

  政府信任在城市居民和农村居民身上出现明显分化。调查显示,总体而言,城市居民的政府信任要低于农村居民。无论是基层政府信任还是中央政府信任,都呈现出一致的“城低农高”。当然,“高”是相对“低”而言的。这可能跟城市居民更多接触新媒体有关。根据中国互联网络信息中心(CNNIC)发布的《第37次中国互联网络发展状况统计报告》,截至2015年12月,我国网民中城镇网民占比71.6%,规模为4.93亿。相比于电视、报纸等传统官方媒体,以网络、微博、微信等为代表的互联网新媒体、自媒体更倾向关注负面新闻,某种程度上热衷曝光各级政府的负面形象。这就使得政府腐败以及行政不作为或乱作为现象更容易进人城市民众视野,从而导致了城市居民的政府信任更低。随着互联网特别是与智能手机相伴的移动互联网在农村地区的快速普及,未来“城低农高”的政府信任态势也许会渐趋持平。

  此外,公务员在某种程度上可以说是政府形象的代言人,尤其是处于基层的公务员。遗憾的是,综合分析1990-2009二十年间的几大权威调查,研究者发现中国公民对公务员的信任长期稳定在一个较低水平。有道是“恨屋及乌”,民众对一线公务员的不信任自然容易泛化为对其所在机构和政府的不信任。

  如果说国家治理体系的现代化,必须将中央的顶层设计与地方的基层治理有机结合,那么政府信任可视作实现“顶天”与“立地”的催化剂。从理论角度看,政府信任是衡量政民关系的关键指标,体现着权力的合法性和正当性;从应用角度看,政府信任是政策有效性的基础,信任缺失会破坏政府的相对能力,进而动摇其执政根基。当前我国的政府信任状态特别是地方政府信任,无法满足进一步提升基层治理水平的需要,进而难以凝心聚力以形成对国家治理能力现代化的支撑。鉴于此,对政府信任这个“政治心理资源库”进行“系统升级”,势在必行。

  政府信任的升级:过程绩效与信任文化 

  政府信任的升级,可从“硬件”和“软件”两个方面入手。硬件系统基于“制度视角”或“制度理论”,将政府信任看作政治制度(政府)运行的结果,核心在于政府绩效;软件系统基于“文化视角”或“文化理论”,关注政治社会化过程以及传统文化对政府信任的影响,目标指向信任文化。

  硬件升级:由结果绩效转向过程绩效 

  政府绩效是政府信任形成的硬件,取信于民的第一步是在政府绩效上下足功夫。 

  这里有必要区分“结果绩效”与“过程绩效”。过去,我们主要强调政府的“结果绩效”,如GDP、居民收入增幅等,这在发展的初期是十分必要的。随着物质财富的积累和改革向纵深推进,政府对于绩效的关注也要适时地从“结果”转换到“过程”上来。不然就会暴露在绩效合法性的重大缺陷之下,国家执政的合法性压力随着百姓要求的提高而不断增大,最后形成“拿起筷子吃肉、放下筷子骂娘”乃至闹事的局面。相比于结果绩效,过程绩效更加聚焦绩效产出过程中政府的表现和作为。如各地实现GDP目标的方式是否绿色可持续?居民收入的增长有无伴随贫富差距的不合理扩大?

  可以说,结果绩效向过程绩效的转变,要结果更要过程,既是执政思路的重大转型,也是全面深化改革的应有之义;既契合了强调服务过程和结果的“新公共治理”理念,又对政府的绩效考核提出了更高的要求。具体而言,这一转变落脚在政府进行公共决策(即掌舵)以及提供公共服务(即划桨)的两大基本职能上。

  首先,要兼顾政府决策的透明度和公正性。政府决策的透明度包括决策过程透明、政策内容透明和政策结果透明;政府决策公正性包括程序公正、互动公正和分配公正。这其中,政策结果透明和分配公正反映结果绩效;决策过程透明、政策内容透明与程序公正、互动公正反映过程绩效。决策过程透明针对政府决策步骤和决策依据的开放程度;政策内容透明涉及决策结果(即政策本身)的信息披露,政策结果透明指有关政策效果的信息可见性和及时性;政策内容透明与政策结果透明合起来可以形象地理解为“政务公开”。程序公正聚焦于决策过程中决定结果的规则和机制的公正性,互动公正涉及决策过程中个体所接受的信息和对待是否公正,程序公正与互动公正合起来可视为过程公正。分配公正侧重于决策结果,即影响个体福祉资源分配的公正性。西方社会普遍认为只有保证分配过程的公正性,才会得到分配结果的公正性。实践中,创新公众和专家参与公共决策的方式是决策过程透明的直接体现。在互联网普及的当下,政府应主动与网民沟通,积极利用线上的主流社交媒体和门户网站做好“电子政务公开”。同时,确保利益相关者在公共决策中的发言权,以公平的方式对待所有个体。如此之后,即便最后的决策结果不尽如人意,民众也相对容易理解和接受。

  其次,要重视民众对公共服务的体验,包括认知体验和情绪体验。前者指民众对公共服务内容的信息加工;后者指公共服务所引起的情绪和情感唤醒。当老百姓纷纷吐槽被迫去有关部门开具“我妈是我妈”式证明的无奈时,显然无论从认知层面对繁文缛节的评价,还是情绪层面对官僚作风的感受,都是消极负面的。在体验过程中,认知与情绪相互作用,最后生成完整的体验结果,如满意度。因此,一个简便可行的改善民众体验的做法是:参考银行的服务窗口,在与民众直接互动的政府各部门的办事前台设置“服务体验评价器”,办完事的个人只需在服务器上做出满意与否的按键选择,就可将这一反馈计入服务提供者的绩效评价系统,使累计结果与月度或季度奖金挂钩。

  需注意,强调过程绩效并不意味着要放弃结果绩效,而是对片面强调结果导致忽略过程的纠偏。二者统一于“过程+结果”的“大绩效”概念之下。事实上,在关乎民生的某些特定领域,如食品安全、环境保护、优质教育资源供给、医疗与社会保障等,政府的结果绩效和过程绩效都还有很大的提升空间。如果说过去的“公共管理”思维优先考虑结果绩效——不管白猫黑猫,捉到老鼠就是好猫;那么,现在的“公共治理”思维则愈发看重过程绩效——实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。从“管”到“治”,从结果到过程,是理论发展的必经阶段,亦是实践进步的必由之路。

  软件升级:塑造理性健康的信任文化 

  文化氛围是政府信任形成的软件。“文化软件”运行环境下被提及最多的“APP”是社会信任。作为一种社会资本,社会信任即对陌生人的信任,被视为政府信任的正性诱因。不相信陌生人,自然谈不上信任由陌生人组成的政府。近年来,我国快速的城市化进程,促使传统的乡村熟人社会向现代的城市陌生人社会过渡。然而,社会心理的变化总是滞后于个体生存状态的改变。生活在大城市的人们仍然习惯于维护由血缘、乡缘、学缘以及友情和工作关系等构成的熟人网络,对陌生人的信任度依旧不高。

  与“社会信任”相反,自媒体时代下的“犬儒主义”有抬头的趋势,危害政府信任。政治犬儒主义是指对政治家、政府及政治制度的绝对怀疑和极端不信任。在人人都可成为自媒体的今天,出现这样一批犬儒主义者:他们喜欢站在舆论的风口浪尖,对刚出台的各种政策措施不分青红皂白地冷嘲热讽;活跃在微博微信或网络社区等社交平台,肆意宣扬攻击制度、反对政府、抹黑官员的不实论调,误导公众,居心叵测。更有甚者可能接受境外反华势力的指使,妄图颠覆国家政权,唯恐天下不乱。鉴于此,政府可双管齐下:一方面努力创造一个宽松的舆论环境,乐于接受来自各方的合理质疑和善意批评;另一方面严密监控罔顾事实、歪曲真相、否定一切的政治犬儒主义言行,涉嫌违法犯罪的行为,坚决打击,绝不姑息。

  一言以蔽之,塑造理性健康的信任文化,政府应当鼓励社会信任,抵制政治犬儒。建设这样的信任文化,既是对社会主义核心价值观的坚守,又是对中国传统文化的扬弃。

  习近平总书记在建党95周年大会上的讲话中指出,“实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益,把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为衡量一切工作得失的根本标准,使我们党始终拥有不竭的力量源泉”。人民的拥护、赞成、高兴、答应就是政府信任最通俗的表达。而要拥有这一力量源泉,各级政府需要全面升级政府信任的硬件系统(政府绩效)和软件系统(文化氛围),在结果绩效的基础上争创过程绩效,同时努力塑造理性健康的信任文化。还要清楚地意识到,政府信任“资源库”难建易毁,既要系统升级,也需日常维护。一旦赢得了公众的充分信任,政民关系就如同鱼水,党群之间将密不可分。彼时,实现国家治理体系和治理能力的现代化,实现国家富强、民族振兴,实现人民幸福的“中国梦”,将不远矣。

  (本文系国家自然科学基金青年项目的阶段性成果,项目批准号:71301170)

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