摘要：政务信息化为国家治理现代化提供新路径，通过制定政务信息化发展规划和战略，引领国家治理现代化的潮流。用政务信息化解决国家治理中的三大痛点：“资源共享难、互联互通难、业务协同难。”用政务信息化推动国家治理体系和治理能力现代化是一篇大文章，一是要树立互联网思维和信息化思维，二是要敢于对不合理的体制机制进行改革，三是要为政务信息化提供安全、法律、标准、政策等环境保障。

    关键词：国家治理体系；治理能力现代化；政务信息化；大数据；互联网+

    作者简介：汪玉凯，国家行政学院教授，国家信息化专家咨询委员会委员，北京 100089。

    一、国家治理现代化是第五个现代化

    自从党的十八届三中全会提出改革的总目标是实现国家治理体系和治理能力现代化后，有关国家治理体系和治理能力现代化的讨论和研究，一直广受关注。各方面共识最高的是，国家治理体系和治理能力现代化的重要性堪称是继“四个现代化”后第五个现代化。在探讨政务信息化促进国家治理现代化这一主题前，我们有必要对国家治理现代化的内涵、特征、难点等进行必要的讨论和分析。

    国家治理体系和治理能力，说到底是一个国家制度和制度执行能力的集中体现；国家治理体系和治理能力现代化，则是指国家的制度体系和制度执行能力的现代化。具体来说，国家制度体系主要包括国家的法律制度、组织制度、政党制度以及建立在此基础之上的政治制度、经济制度、社会制度、文化制度、生态制度等；国家治理能力主要包括国家的治国理政能力、内政外交能力、治党治军能力、国防能力、政策规划能力、改革发展稳定能力、开拓创新能力、识才用贤能力等。

    在我国，国家治理体系和治理能力现代化至少应该具备四个基本特征：

    一是坚持社会主义方向，是社会主义制度条件下的国家治理体系和治理能力现代化；二是坚持人民福祉最大化，人民利益高于一切；三是坚持人民当家作主、党的领导和依法治国的统一；四是利用互联网、大数据等新技术，提升国家治理水平，加速国家治理现代化的进程。

    党的十八届三中全会后，伴随着各方面改革的深入，我国在推进国家治理体系和治理能力现代化方面取得了许多进展。但也要看到，这方面的问题还比较多，总体上说集中表现在五个方面：一是党和国家的领导制度和组织制度还不够完善，人民代表大会制度的权威性还有待加强；二是对公权力有效制约的权力结构还没有真正形成，成为腐败在某些方面泛化的重要原因；三是利益格局在一些地方被扭曲，存在被既得利益集团绑架的风险；四是社会矛盾、民生问题凸显，官民冲突、贫富冲突和劳资冲突在一些地方和地区比较突出；五是执政党自身的建设和改革也亟待加强，政府的社会治理和公共服务能力满足不了公众的诉求。　　针对我国国家治理现代化方面存在的问题，我们认为首先要明确未来推进国家治理体系和治理能力现代化的目标和要求：一是完善和发展有中国特色的社会主义制度，提升中国制度在国际社会中的竞争力，提高人民群众对社会主义制度的认知度。二是实现中华民族的伟大复兴，实现中国梦。要实现这一目标，就要不断优化国家治理体系，提升国家治理能力。这种体系的优化和能力的提升，最终可能有三个重要的衡量标准：一要看创造社会财富的源泉是否涌动出来了，二要看社会活力是否被释放出来了，三要看社会财富和改革成果是否被全民共享了。只有按照上述目标和要求，全面深化改革，特别是政治体制和经济体制改革，扩大开放，铲除腐败，排除各种阻力，才能实现这一宏伟目标。从这个意义上说，实现国家治理体系和治理能力现代化——即第五个现代化，不仅重要，而且还十分紧迫。换句话说，如果没有第五个现代化目标的实现，我们前面提出的四个现代化目标也很难真正实现。因此，国家治理体系治理能力的现代化，毫无疑问是农业、工业、科技、国防现代化的重要保障。

    二、政务信息化为国家治理现代化提供新路径 

    在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，政务信息化无疑是加快这一进程根本性的路径之一，也是不可缺少的重要手段。经过十几年的快速发展，目前我国从中央到地方各级党政机构对互联网以及现代信息化技术的依赖度已经很高，广大公务人员无论从理念还是应用能力与传统的管理相比都发生了根本性改变。所有这些都与国家顶层设计、战略规划、基础设施的构建、应用的开发、推广等息息相关。那么，在未来推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，政务信息化可以发挥什么样的作用呢？

    一是通过制定政务信息化发展规划和战略，引领国家治理现代化的潮流。早在“十一五”和“十二五”期间，我国都制定了政务信息化的相关发展规划和战略。经过“十一五”的全面建设和“十二五”的转型发展，基本实现了办公自动化、重点业务信息化、政府网站普及化。跨部门、跨地区的政务信息化应用系统，成为支撑“放管服”改革的重要平台，信息共享、绩效评估等一批创新性制度和办法颁布实施，一定程度上改善了部门系统分割、资源分散的局面。在此基础上，国家又先后制定了《国家信息化发展战略》《“十三五”国家信息化规划》《“十三五”国家政务信息化工程建设规划》等战略，并全面实施国家大数据战略和“互联网+”政务服务等。按照政务信息化工程建设目标，到“十三五”末期基本形成满足国家治理体系和治理能力现代化要求的政务信息化体系，构建形成大平台共享、大数据慧治、大系统共治的顶层架构，建成全国一体化的国家大数据中心，有力促进网络强国建设，显著提升宏观调控科学化、政府治理精准化、公共服务便捷化、基础设施集约化水平，总体满足国家治理需要和社会公众服务期望。所有这些对加速政务信息化的进程、提升政务信息化的应用水平，进而促进国家治理现代化都具有重要的战略意义。

    二是用政务信息化解决国家治理中的三大痛点：“资源共享难、互联互通难、业务协同难。”众所周知，国家治理是一个庞大的系统工程，纵横交错异常复杂。从横向看，涉及到党、政、人大、政协以及军队等各大系统；从纵向看，涉及到中央、省、市、县、乡镇、村落社区等。如此庞大的体系，如果资源不能充分共享、业务不能有效协同、条条块块不能有机整合，就会对国家的有效治理产生种种阻力，也不可能形成真正的合力。从我国以往的国家治理和政务信息化发展的情况看，难点也在这里。为了从根本上解决这方面的问题，未来国家在政务信息化工程建设方面，将把解决上述问题作为重中之重，并从设施、能力、格局和模式四个方面展开。

    首先，构建国家大数据中心，实现大平台数据共享。其基本思路是，深入推进政务信息化建设的集约整合和共享共用，加大平台整合创新力度，一体化推进国家电子政务网络、国家政务数据中心、国家数据共享交换工程和国家公共数据开放网站的融合建设，打造覆盖全国、统筹利用、统一接入的大平台，形成存储数据、交换数据、共享数据、使用数据、开放数据的核心枢纽，系统性打破信息孤岛，有力促进政务信息整合，为构建全国一体化国家大数据中心奠定基础。

    其次，形成以数据为支撑的治理能力。其基本思路是，构建国家政务信息资源管理和服务体系，实现80%以上的政务数据资源的高效采集、有效整合，政务数据共享开放即社会大数据融合应用取得突破性进展，形成以数据为支撑的治理能力、提高国家的宏观调控、市场监管、社会治理和公共服务的精准和有效性。

    再次，构建跨部门、跨地区协同治理平台，形成大系统共治新格局。其基本思路是，未来要从国家层面对政务信息化的大系统建设进行整体谋划，要以跨部门、跨地区协同治理大系统为主要形态，重点围绕执政能力、民主法治、综合调控、市场监管、公共服务、公共安全六大系统工程展开，形成协同治理新格局，以此来支撑跨部门、跨地区综合调控、多方协同治理、一体化服务以及全方位公共安全保障。

    最后，实施“互联网+”政务服务战略，打造大服务惠民新模式。其基本思路是，形成线上线下相融合的公共服务模式，依托综合服务政务平台有效汇聚各行业领域政务服务资源，以此为基础推进“五照合一”“证照分离”，并在全国推广以“一号、一窗、一网”为核心的的政务服务新模式，从根本上解决企业老百姓在政府办事难的问题，提高政府的民生服务能力。如果上述四大目标都能够实现或者部分实现，必将对提升国家治理能力以及推进国家治理现代化方面产生深远影响。

    三、需要解决好的几个关键问题 

    用政务信息化推动国家治理体系和治理能力现代化是一篇大文章，不可能一蹴而就。从当前我国政务信息化发展的实践以及国家治理现代化的客观要求来看，解决好以下几个问题至关重要。

    一是更新观念。树立互联网思维和信息化思维，对运用政务信息化推动国家治理现代化是第一个关键因素。应该看到，人类已经进入以信息化为主要特征的互联网时代。在这个时代，国家治理体系和治理能力现代化如果离开信息网络技术在政务管理活动中的广泛应用，离开治理手段的变革，国家治理现代化就很难顺应时代潮流，甚至会落伍、不断碰壁。因此，树立没有信息化就没有现代化的思维理念和价值导向，主动顺应而不是被动适应信息化的趋势和潮流。从这个意义上说，摒弃传统的思维方式，确立互联网思维，对我们掌握政务信息化的主动权具有重要意义。

    二是勇于改革。敢于对不合理的体制机制进行改革，为政务信息化创造体制条件。从中外政务信息化的经验看，现代信息技术在政务活动中有效运用，不是对传统政务活动过程的简单复制，而是要不断地进行流程再造、体制机制创新，这样才能使现代信息技术派上大用场。比如说，在“互联网+”政务服务这一服务模式创新中，对我们的传统管理体制和运行模式都提出了诸多挑战。这几年我国的许多地方在探索中，大刀阔斧地减少行政审批事项，有的地方还探索行政审批局的新的组织架构，把过去几十个审批章变为一个章，提出让信息多跑路，让群众少跑腿，极大地方便了群众。所有这些都可以看作是通过体制机制改革，为大数据、云计算、移动互联网以及物联网等新技术的使用创造体制条件。

    三是提供保障。要为政务信息化提供安全、法律、标准、政策等环境保障。在政务信息化实践中，安全保障、法律、标准规范以及政策等因素，都会对信息化进程产生重要影响。比如，网络安全问题，越来越成为世界各国普遍关注的重大关切，也成为我国信息化发展中回避不了的关键问题。这中间既有人的安全意识问题，也有制度不健全、关键技术受制于人的问题。再比如，法律滞后，就会给政务信息化的应用设置很多障碍；标准规范滞后，就可能对未来的系统整合带来极大困难，甚至助长各自为政；政策滞后，也同样为不断创新的新应用、新场景、新模式设置障碍。特别在“十三五”期间的政务信息化工程建设中，更多的是跨部门、跨地区的综合平台，如国家电子政务网、国家政务数据中心、国家数据共享交换枢纽以及国家公共数据开放网站等，都是带有全局意义的国家政务信息化关键基础设施，对网络安全保障、标准规范、法律等都提出了很高的要求，如果在上述有关环境保障方面没有超前举措，在实施中就必然会困难重重，遇到阻力。从这个意义上说，提供良好的环境保障，对政务信息化的推进同样具有举足轻重的作用，不可小视。