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优化社会保障政府治理结构
作者:李齐 李欢欢
文章来源:  《中国社会科学报》2018年5月2日

  在现代社会,社会保障是民生的根本,是保持社会稳定和发展的基本条件。例如,在对扶贫攻坚进行输血和造血之后,针对顽固的贫困问题,就需社会保障兜底,建立消除贫困的长效机制。中国的社会保障体系是政府主导型的,因此健全社会保障兜底作用需着眼于社会保障的政府治理结构。在社会保障政府治理结构中,地方政府是关键主体,既是中央政府政策的传达者和执行者,也是在地方社会中提供具体政策的设计者和实施者。地方政府的行为有其自身的逻辑,是一些重要问题产生的根源,所以优化社会保障政府治理结构、重塑社会保障中地方政府行为就显得甚为必要。 

  在中国社会保障政府治理结构中,中央政府是社会保障的政治和行政领导者,地方政府是关键的政策落实主体。改革开放初期,由于企业的生存和职工的保障都较为困难,单位制保障模式逐步转向社会保障模式。在财政包干的背景下,地方政府几乎统揽了地方社会中的社会保障权力和责任。自1993年建设多层次社会保障体系以来,中央政府和地方政府逐步划分权力和责任,但社会保障的统筹层次仍基本在县、乡两级。2002年以来,社会保障的事项和覆盖面不断扩展,中央转移支付不断加大,地方财政支出也不断增加,统筹层次相应提高,并逐步建立起了比较完善的社会保障体系。当前,中央政府是社会保障的主导者、政策制定者和实施的监控者,也是基金的重要补足者和兜底者;地方政府是具体政策的设计者和实施者,肩负着各事项的主要责任,是财政补足的最主要提供者。由此可见,社会保障政府治理结构影响着地方政府的社会保障实践,因此完善社会保障的兜底作用需分析地方政府社会保障实践的特点。 

  当前的社会保障政府治理结构已取得巨大成效,有利于因地制宜地全面推动社会保障的发展,有力推动了社会保障体系的完善。然而,在这种治理结构下存在着一些现象,可能会影响到社会保障制度功能的发挥,即在一些地方社会中,社会保障呈现出工具化、碎片化特征,以及一些地方政府行为的应急化、短视化、指标化等特征。中央政府从2002年开始,将社会保障作为社会建设的重要内容,其意图是积极和明确的。但是,分权制下地方政府间的相互竞争却没有改变,依然偏重于经济发展。根据“用脚投票”理论,由于户籍的限制,相对于资本和技术,劳动力在流动性上处于劣势。一些地方政府为进行招商引资和土地开发,在资源的使用上偏向于资本和技术,会忽视劳动者社会保障的权益。同时,由于地方政府间以及各部门间的竞争,一些地方政府和部门会把社会保障作为一种实现更大经济利益的工具。这种行为,在城乡分割之外,又形成地区和部门分割,导致社会保障在多个事项和层次上被碎片化。一些地方政府忽视劳动者社会保障权益,会产生一些社会问题。然而为了及时消除问题,一些地方政府行为又会呈现应急化特征。因此,忽视劳动者社会保障权益的同时,也就忽视了人力资源投资,其行为存在短视化。为了避免上述行为和后果的出现,中央政府为积极实施社会保障政策,不得不增加和细化社会保障落实的考核指标。但这又在一些地方社会引发了另一个后果,即地方政府为应付考核倾向于指标化管理。 

  一些地方政府的这些行为特征同当前社会保障出现的一些问题有着密切关联。由于社会保障的工具化不注重保障劳动者的权益,一些农民工和灵活就业人员的权益得不到有效保障。这不利于劳动参与率的提升和就业人口的增加,也不利于提高社会保险在就业人员中的覆盖率。同时,地方政府行为的应急化,导致一些地方政府在很多事项上有意降低缴费标准。这导致有可能缴费的就业人口和应纳入基金的缴费流失,致使基金收入得不到保障。由于短视化行为,社会保障难以起到促进人力资源投资的作用,不利于劳动生产率的提高与基金收入的增加。由于行为的应急化和指标化以及社会保障的碎片化,一些不该支出的基金按照指标支出,或按照高标准支出,或因地区和部门间的协调问题做了不必要的支出,导致支出过高和低效。同时,社会保障碎片化为基金的投资运营带来较大的管理成本,致使不能有效集中资金进行投资,不利于基金的保值、增值。 

  显然,解决社会保障存在的这些问题,需要优化社会保障政府治理结构,以重塑地方政府行为。首先,各层级政府应根据信息复杂度、服务质量保证度和外溢性层次,实现权责一致、财随事走、优势互补,由不同层次提供不同的社会保障产品,在制度上明确事权和财权,避免社会保障工具化,减少地方政府行为指标化。其次,应建设中央和省级层次的统一数据平台,在一定激励条件下,实现保险基金的全国统筹和地区衔接,保证各部门间协调顺畅,防止碎片化。再次,在各层级政府权责明晰和数据平台有力监控的情况下,设立切实可行的考核指标,保护劳动者权益,扩大保障覆盖面,避免社会保障工具化,并增加基金积累。然后,强化对地方政府进行人力资源投资的考核,发挥社会保障的积极作用,促进就业,提高劳动者素质,避免短视化行为,减少基金无效支出,持续增加基金收入,实现社会保障的可持续性。最后,通过明确社会保险与其他事项的边界,防止社会保险形式的滥用,保证政府财政转移支付方向明确,确定各层级政府责任,界定政府责任和社会责任,减少应急化行为。 

  (本文系国家社科基金项目“渐进延迟退休政策下劳动力市场的风险及应对策略研究”(16BSH067)阶段性成果) 

  (作者单位:山东师范大学公共管理学院;山东师范大学国家治理研究中心) 

(2018-05-03 15:01:00 点击)
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