目前,对毛泽东领导思想的研究多限于领导思想、领导方法、领导策略、领导艺术、领导观、领导哲学等方面,对毛泽东关于领导体制的思想,尤其是毛泽东行政领导体制思想的研究少之又少。略有涉及的也较为零碎,不够全面和深入。因此,研究毛泽东行政领导体制思想,对于完善毛泽东思想的理论研究体系,坚持毛泽东思想指导,改革和创新党和国家的领导体制有重要的理论和实践意义。行政领导体制,一般包括行政领导权责的划分、领导组织机构的设置、领导关系及与其相关的组织规范原则等,是行政领导系统的结构、功能、运行机制和规范体系的统一。以毛泽东为首的党的第一代领导集体从来都重视行政领导体制建设,在借鉴人类文明进步成果和独立自主相结合的长期探索基础上,从理论与实践紧密结合中,逐渐形成了其独特的行政领导体制思想。它是毛泽东思想的重要组成部分,有着极为丰富的内容。

一、强调党对政权的领导,又强调党政分开在政党政治中,政党在国家政治生活中处于何种地位,如何正确处理与政权的关系以体现政治文明的进步是执政党面临的重大课题。毛泽东在深入分析和研究中国国情的基础上,根据马列主义政治理论提出了一系列正确处理党政关系的思想。

(一)强调党必须领导政权

坚持党对政权的领导是毛泽东行政领导体制思想最重要、最核心的内容。正如毛泽东所指出的,在中国“没有一个革命党,没有一个按照马克思列宁主义的革命理论和革命风格建立起来的革命党,就不能领导工人阶级和广大人民群众战胜帝国主义及其走狗。”[1](P1357)革命的政党要领导革命和建设取得胜利就必须首先夺取政权,建立政府,实现对政府的领导权。中共“六大”清楚地指出中国革命的任务是“建立工农兵代表(苏维埃)政府。[2]毛泽东始终强调党对政权的领导核心地位。早在井冈山时毛泽东就指出:“以后党要执行领导政府的任务”[3](P73),明确提出了党对政府的领导地位的思想。抗日战争时期毛泽东指出,革命的领导权问题乃是统一战线的核心问题,强调党对抗日民主政府的绝对领导。新中国成立后,中国共产党成了执政党,党对政权的领导如何体现呢?毛泽东说:“工、农、兵、学、商,党是领导的核心力量。党是领导一切的。”[4] (P305)1957年5月25日,毛泽东在接见中国新民主主义青年团第三次全国代表大会全体代表的讲话中又说:“中国共产党是全国人民的领导核心,没有这个核心,社会主义事业就不能胜利。”[5](P430)清楚地表达了在我国的领导体制中,党是领导的核心力量的思想,把党的领导核心提高到坚持社会主义的高度。他还从改革和建设的角度指出:“中国的改革和建设靠我们来领导。”[5](P403)坚持党对改革和建设的领导核心地位。政府是改革和建设的执行机构,也必须坚持党的领导,这是一个前提。

(二)理顺党政关系,坚持党政分开
中国共产党是中国革命和建设事业的领导核心,政府工作也是在党的领导下进行的,这是党的性质和领导核心地位所决定的。但是,党如何实现对政府的领导?如何正确处理党和政府的关系?早在1928年《井冈山的斗争》中,毛泽东认为党的主张“执行的时候必须通过政府的组织,国民党直接向政府下命令的错误办法,是要避免的”。[3](P73)这就是说党并不是凌驾于政府之上的超级政治机构,党的领导主张要经过政府这一程序。实际上,由于特殊的形势和环境, 40年代已经开始不同程度地存在“以党代政”,“以党治国”的观念和做法。针对这一问题,邓小平在《党与抗日民主政权》中指出:“某些同志的以党治国观念,就是国民党恶劣传统反映到我们党内的表现”。[3](P10)“这些同志误解了党的领导,把党的领导解释为‘党权高于一切’,遇事干涉政府工作,随便改变上级命令,不经过行政手续,随便调动在政权内工作的干部;有些地方没有党的通知,政府法令行不通,……结果群众认为政府是不中用的,一切要取决于党。”[3](P11)他指出党对政权的正确领导原则是采取指导与监督政策,党的领导责任应该放在政治原则上。这实际上已经提出了正确解决党政关系的好思路。

1942年中共中央政治局通过了《中共中央关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织关系的决定》,首次提出了党的“一元化”领导。它规定“每个根据地有一个统一的领导一切的党的委员会”,“为各地的最高领导机关”。但是,该文件也明确指出,一元化领导并不是党政不分,而是明确反对党政不分。决定指出:“政权系统(参议会及政府)是权力机关,他们的法令带有强制的性质”。“党委包办政权系统工作,党政不分的现象,必须纠正”。党委对政府的领导,“应该是原则的、政策的、大政方针的领导”,只能经过自己的党员和党团。党委及党的机关无权直接命令参议会及政府机关。

新中国成立后,党和毛泽东仍然十分注意处理党政关系的问题。1951年11月中共中央《关于在人民政府内建立党组和组织党委会的决定》明确提出:党政之间不是隶属关系。周恩来在1962年也非常明确地指出:“我们说党领导一切,是说党要管大政方针、政策、计划,是说党对各部门都可以领导,不是说一切事情都要党去管。”[6](P366)认为党如果什么事都去管,就会造成党政职责不分,不仅削弱了党领导作用,也严重影响了行政效率的提高,提出行政上的事务由行政决定,决不能包办。中共“八大”提出了理顺党政关系的重要性,开始了理顺党政关系的探索。刘少奇指出:“党应当而且可以在思想上、政治上、方针政策上对于一切工作起领导作用,当然,这并不是说,党应当把一切都包办起来。对一切都进行干涉”。①他还对党同国家机关与人民团体的关系作了明确的表述,他认为党在工作中处于领导地位,但这当然不是说,党可以直接去指挥政府,把本应该政府管理的事情拿到党内来讨论,混淆了党的工作和国家机关工作应有的界线。董必武在“八大”发言中明确提出了党政职能分工的原则,指出必须把党组织和国家机关严格划分清楚:“党是通过自己的党员和党组织来领导国家机关,而不是包办代替国家机关的工作。”否则“会减少党对国家机关应有的政治领导。”[7](P414)应当说,这些思想是好的,即使在今天看来也是正确的、可行的。这些正确思想虽然未能得到深入发展并实施,但这对十一届三中全会后的领导体制改革起到了理论上的先导作用。

由于苏联体制的示范作用, 1955年中共中央批准了中组部关于各级党委建立分口领导政府工作的机构和制度的工作报告后,党对政府的直接干预现象日益加重。反右派斗争后,实际上把加强党的领导和党委集权当成了党的一元化领导,偏离了这些正确的关于处理党政关系的领导体制思想,没有在这些正确思想基础上继续进行积极的理论和实践探索,如: 1958年大跃进和大炼钢铁的决策未经人大和政府,便由中央政治局决策后直接在全国实施,就是以党代政的一个例子。又如:如何实现党和政府关系的法律化、制度化,党如何在保证政府独立前提下实现有效、民主的领导等问题也没有得到进一步的探索和解决。

二、强调民主集中制是行政领导的组织形式和工作原则

毛泽东认为民主集中制是按照马列主义原理建党的根本要求之一,否则党就不可能形成一个有严密组织纪律的统一整体。关于民主与集中的关系,毛泽东、周恩来、刘少奇都有过经典的论述,这里不再赘述。需要指出的是,毛泽东不仅把民主集中制作为党的领导和组织原则,而且把它运用到行政组织工作之中。早在土地革命时期,就将民主集中制作为工农民主政权的组织形式和工作原则。苏维埃代表大会是权力机关,由选民民主选举产生,正如毛泽东说的:“苏维埃是群众管理自己的生活的政权,选举苏维埃是群众最主要的权利。”[3](P87)体现了苏维埃政权的民主性。苏维埃代表大会闭会期间,由其产生的中央执行委员会行使国家最高权力,其行政机关是人民委员会,对中央执行委员会负责并报告工作。地方委员会或主席团由本级苏维埃代表大会选举产生,受本级代表大会和上级的行政机关的双重领导。“主席团……它应该坚决执行代表会议和上级的决议与指示。”[3](P344)人民委员会和主席团采取会议的形式,民主讨论集体决定的原则。抗日战争时期,抗日民主政府的组织形式和工作原则延续、强化了民主集中制。1937年10月,毛泽东同英国记者贝特兰谈话时说:“政府的组织形式是民主集中制,它是民主的又是集中的,将民主和集中两个似乎相冲突的东西,在一定的形式上统一起来。”“一方面我们要求的政府,必须是能够真正代表民意的政府,这个政府一定要有全中国广大人民群众的支持和拥护,人民也一定要能够自由地去支持政府,和有一切机会去影响政府的政策。这就是民主制的意义。另一方面,行政权利的集中化是必要的,当人民要求的政策一经通过民意机关而交付予自己选举的政府的时候,即由政府去执行,只要执行时不违背曾经民意通过的方针,其执行必能顺利无阻,这就是集中制的意义。”[8](P381)这里,毛泽东已经清晰地表达了这样一个思想:即民主集中制是政府的行政领导的组织形式和工作原则。抗日民主政权深刻地体现了这一思想。从政权的产生来看,它是由“凡年满十八岁的赞成抗日和民主的中国人,不分阶级、民族、男女、信仰、党派、文化程度”[8](P743)的人民选举产生。从政府人员的组成上来看,政权机关按“三三制”配置,既保证了党的领导,又保证了政权的广泛民主,充分体现了民主集中制的组织形式和工作原则。从其组织形式上看,“其组织形式应该是民主集中制。”[8](P743)1945年《论联合政府》的报告中,他进一步强调以民主集中制来建设新民主主义政权。这些都是在国家制度、政体意义上使用的,用来作为处理代表机关与人民之间,代表机关与行政机关之间关系的原则。

建国后人民政府的组织和工作方式继承了这一原则。“五四”宪法正式确立民主集中制为我国政权的基本组织原则。周恩来认为:行政管理中的矛盾要求用“民主协商”的方式解决,就要在我们的国家制度上想一些办法,使民主扩大。他还指出:领导要善于集中,并且学会集中,不能集中就不能领导。要在高度民主的基础上集中正确的意见,以实现组织上、行政行为上的严格统一。1954年《宪法》、《全国人民代表大会组织法》、《国务院组织法》、《地方各级政府组织法》都明确肯定了这一原则。这些思想对我们党和国家的民主行政领导体制的确立,起了重要的指导作用。

三、强调集体领导与个人分工负责相结合,防止个人专断

集体领导与个人分工负责相结合是为了发挥个人智慧与集体智慧相结合的优势。毛泽东指出:“鉴于种种历史教训,鉴于个人的智慧必须和集体的智慧相结合才能发挥较好的作用和使我们在工作中少犯错误,中央和各级党委必须坚持集体领导的原则,继续反对个人独裁和分散主义两种偏向”。[9](P392)他论述了集体领导与个人负责的辩证关系。“必须懂得,集体领导和个人负责这样两个方面,不是互相对立的,而是互相结合的。而个人负责则和违反集体领导原则的个人独裁,是完全不同的两件事”。[9](P392)集体领导就是为了防止个人专断现象,当然,集体领导也必须同个人分工负责相结合,以避免因借口集体领导而具体工作无人负责的情况。他说:“对于任何工作任务……的向下传达,上级领导机关及其个别部门都应当通过有关该项工作的下级机关的主要负责人,使他们负起责任来,达到分工而又统一的目的(一元化)。”[10](P900)虽然毛泽东集体领导与个人分工负责相结合,防止个人专断的思想多是论述党的集体领导与个人分工负责,但实际上,他的这种思想已经深深贯彻到行政领导体制中去了。例如根据地行政体制及其工作方式和组织原则;抗日战争时期的行政领导体制及其工作方式和组织原则, 1954年《宪法》和《国务院组织法》关于我国的国家机构实行民主集中制和国务院议行合一的规定等,都从本质上体现了这种思想。应当说,这个思想对于保障和体现民主领导,防止个人专断和行政腐败,防止行政领导上的“一言堂”现象起到了巨大的作用。但也可以明显看出,毛泽东并没有在理论上分清党的集体领导与个人负责相结合的制度与行政领导的集体领导和个人负责制在性质上和组织形式上的区别。因为,首先,二者的侧重点不同,党委侧重于集体领导而行政侧重于个人(首长)负责;其次,领导成员之间的关系不同,党委书记和其他委员之间不是上级关系而是少数服从多数的关系,委员对党委而不对书记负责,党委对党的产生它的代表大会负责。行政上行政首长负责,其成员直接对首长负责,首长对本级人大和上级领导机关负责;再次是决策方式不同,党的民主集中制要求少数服从多数,书记没有最后决定权,而行政机关会议集体决策是首长有最后决定权。在实践上,过于强调集体领导,没有建立起相应的行政首长负责制,容易造成具体行政事务无人负责、互相推委扯皮、因循疲顽等官僚主义弊端,这也是一个明显的不足和失误。

四、提出改革和完善行政领导体制的思想

任何一种体制都是特定历史条件的产物,都是适应一定历史条件和形势的。如何适应不同时期的历史条件和形势对行政领导体制进行改革,使行政领导目标得以顺利实现,不仅是认识上的问题,更是实践上的问题。毛泽东很早就注意到了这个问题。苏共20大揭露了斯大林在苏联社会主义建设中的问题及对其个人崇拜所造成的严重后果,在国际共产主义运动中引起了极大震动。以毛泽东为代表的中国共产党人对苏联的经验进行科学分析,提出要引以为鉴,开始了领导体制改革的探索。毛泽东在《论十大关系》中指出:“最近苏联方面暴露了他们在建设社会主义过程中的一些缺点和错误,他们走过的弯路,你还想走?过去我们是鉴于他们的经验教训,少走了一些弯路,现在当然更要引以为戒。”[11](P23)《论十大关系》、《关于正确处理人民内部矛盾的问题》以及中国共产党的“八大”文献中关于领导体制的论述和规定标志着中国共产党人已经把社会主义国家的政治体制包括行政体制改革作为全局性问题提了出来;表明我们党开始突破了对斯大林模式和前苏联经验的迷信,突破前苏联模式,开始独立自主地探索建立有中国特色的社会主义行政领导体制,取得了初步成果。

(一)提出社会主义社会基本矛盾理论,这是行政领导体制改革的理论基础毛泽东在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中指出:在社会主义社会中,基本的矛盾仍然是生产力和生产关系、经济基础和上层建筑的矛盾。生产力和生产关系,上层建筑和经济基础之间都是相适应又相矛盾的。体制属于上层建筑,行政领导体制上的某些缺陷就是矛盾的具体表现之一。毛泽东指出:“上层建筑(其中包括思想、舆论)要是保护人民不喜欢的那种生产关系,人民就要改革它。”[5](P319)这是我党对国家体制改革的最早论述,表明行政领导体制改革是社会主义基本矛盾及其运动规律的客观要求。行政领导体制矛盾的运动,需要不断对其进行改革。

(二)提出在行政领导体制上,苏联体制
有其弊端,资本主义国家的经验亦值得研究毛泽东是彻底的唯物论者,他既提出中国的革命和建设要靠了解中国情况的中国革命者,也十分强调学习外国的成功的经验和有益的做法。他很早就注意到了社会主义苏联的体制上的弊端,在研究了苏共二十大的教训后他说:斯大林严重地破坏社会主义法制,“这样的事在英、法、美这样的西方国家不会发生。”[12](P296)表明他已经认识到了资本主义国家也有其长处。在《论十大关系》中他在谈到处理中央和地方的关系时指出:“这个问题,有些资本主义国家也是很注意的。他们的制度和我们的制度根本不同,但是他们发展的经验还是值得我们研究的。”[11](P32)在两种制度、两种意识形态严重敌对、对立的情况下,在行政管理体制上提出这样的见解确实是难能可贵的。

(三)行政领导体制改革要协调好各方,尤其是中央和地方的关系,即集权和分权的关系

毛泽东在《论十大关系》中指出,生产资料的社会主义所有制改造完成之后,人民内部仍然存在矛盾。如国家和人民,中央和地方的矛盾,地方之间的矛盾等等,要通过体制改革来协调各方,尤其是中央和地方的关系。体制改革就是要合理、科学地协调好各方面的关系。他说:“中央和地方有两个积极性,比只有一个积极性好得多。我们不能像苏联那样,把什么都集中在中央,把地方卡的死死的,一点机动权也没有。”[11](P31)把调动各方面的积极性作为健全行政领导体制的一条普遍原则提出来。在这些思想的指导下,“八大”党章提出党的中央组织和地方组织的职权应当有适当的划分,上下级地方组织的职权也应当适当划分;提出适当调整中央和地方的行政管理职权,把一部分行政职权分给地方。“八大”还指出要有系统地加强对行政的监督,主要有各级党委、党委各部门对政府中的党组织和党员进行经常监督;各级人民代表大会及其常委会对同级政府的监督,各级政府由上而下和由下至上的监督,充分发挥国家监察机关、司法机关的监督,人民群众的监督等,即要保证适当的集权,又要适当分权,充分发挥各级行政机关的积极性和能动性。

(四)提出要精兵简政,提高行政效率
1940年前后,陕甘宁边区的领导机关内出现了严重的人浮于事、机构臃肿的官僚主义现象,不仅增加了人民的负担,还妨碍了革命工作。1941年,李鼎铭在陕甘宁边区第二次参议会上提交了精兵简政的提案,毛泽东认为这一提案“很好,恰恰是改进我们的机关主义、官僚主义、形式主义的对症药”。[13](P291)1942年8月,毛泽东在给《至谢觉哉、陈飞人》的信中进一步对精简的内容作了阐述,认为精简至少包括“精少、效力、统一诸项”。同年12月,他在边区高级干部会议上说,此次会议后我们就要精兵简政,随后边区政府即下达了《陕甘宁边区精兵简政实施纲要》,开展了第一次大规模的精兵简政工作。为了推动这一工作深入开展,毛泽东发表了《一个极其重要的政策》一文,深刻论述了精兵简政的意义。他提出精兵简政的目标,就是要“必须达到精简、统一、效能、节约和反对官僚主义五项目的。”[10](P895)

新中国成立后,毛泽东仍然十分重视这一问题。1958年他致信邓小平,认为农垦部的精简有一定的典型意义。1960年6月又致信邓小平更具体的算了一笔精简效益帐,认为如果中央、省、地、县四级照计划坚决精简1/3甚至1/2,“则将在全国范围内大为减少官僚主义,提高工作效率”,“一个人浮于事的严重问题就可以解决了”。1961年在给邓小平的信中指出要“坚决精简,……减少官僚主义,提高工作效率。”[4](P280)他认为,精兵简政,一方面节省了人力,减轻了群众的负担;另一方面又可以克服机构臃肿的毛病,提高行政工作效率,还能节省经费,减少行政开支,提高行政工作效率,促进廉洁之风。这些思想至今仍然是我们行政体制改革的指导原则之一。但是由于理论和实践上的限制,毛泽东并没有解决“精简———膨胀———再精简———再膨胀”的怪圈,改革开放后我国行政体制改革在邓小平理论指导下走上了新轨道,把机构改革同行政职能的划分结合起来,开创了行政体制改革的新局面。

总之,毛泽东行政领导体制思想有着丰富的内容,是毛泽东思想的重要组成部分,奠定了我国行政领导体制理论的基础,奠定了党和国家领导体制改革的理论基础,开创了行政领导体制改革实践探索的先河,对我国行政领导体制的建立和不断完善有着巨大的作用。他的正确的思想必然对我国的行政领导体制改革乃至政治体制改革有着深远的、长期的指导和借鉴意义;他在探索道路上的不足和失误也给我国行政体制改革和完善提供了教训。


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