公共政策表现为“均衡—不均衡—均衡”循环往复的过程。政策变迁是针对政策系统内部因素与外部环境发生变化所作出的一种适应性变革,是政策需求与政策供给互动的产物。当政策供给不能满足政策需求时,就打破了政策均衡,政策滞后是政策变迁过程中经常出现的一种不均衡政策状态。目前我国出现了严重的政策滞后乃至整个制度滞后,相对西方国家的制度有余,我国更多的是有效制度不足,如铁路、民航事故对国内旅客的赔偿标准仍然分别采用1979年和1993年的规定等有效政策缺失或政策供给不足的现象。研究政策滞后有助于我们了解政策的演进过程和人类理性、政府行为在其中的作用,并据此提出某些矫正对策。

一、公共政策滞后的理论阐释

公共政策供给的主体主要是政府和国家,具有公共性、权威性的特点。公共政策可以看作是动态化和更为灵活的制度,“公共政策变迁是制度变迁的正式而又基本的形式,任何时代和社会条件下的制度变迁基本上是以政策及其文本形式作为载体表现出来的”。[1]

新制度经济学派关于制度变迁的理论成果对于理解政策滞后提供了一定的参照意义。明确提出制度滞后问题的是美国学者马克·塞特菲尔德,他指出:“由于一个变量的过去值对已定的外生变量、系数及结构方程有影响,而且已定的外生变量、系数及结构方程又赋予了决定此变量的系统以特征。因而,当一个变量之长期值依赖于这一变量的过去值时,滞后就出现了。在某种制度渊源中,在当前制度影响当前经济行为之性质,进而又影响以后的制度形式时,滞后就会存在。”[2]3诺思也探讨了制度出现时滞的原因:政策供给与政策需求之间必然存在某种时间落差。诺思把这种时滞分为:从辨识外部利润到组织最新创新团体所需的时间;发明一种将外部利润内在化的技术所需要的时间;从各种可选安排中选出一个最能满足创新利润最大化的安排所需的时间;从可选择的最佳安排到实际经营之间所需的时间。[3]109

本文参照制度滞后的相关理解,将公共政策滞后界定为政策变迁过程中各行为主体对政策需求和实际政策供给之间存在的差距。换句话说,政策滞后就是政策变迁过程中的有效政策不足的问题。从供给和需求的角度来看,政策供给总是在政策需求之后,是先有了对政策的需求才推动政策供给的出现。从这个角度来看,政策均衡只是相对的,政策供给相对于需求而言总是滞后的,因为人们对政策的需求会随着技术进步、环境的变化和意识形态的调整而在较短时间内发生变化,但政策却需要一段时间的学习、设计、试验和磨合才能真正发挥作用,政策供给具有一定的刚性。

可以将政策供给的函数表述为: St+1= f(Dt)。这里S代表政策供给, D表示政策需求, t表示政策需求产生的时间。由上述函数可以看出:某一时期的政策供给是对上一时期政策需求作出的供给回应。在整个政策供给过程中,当处于静止状态时,没有动力进行政策供给。当第1时期产生了某种政策需求,那么在第2时期会出现相关政策的供给;在第2时期出现某种政策需求,那么在第3时期会出现相应政策的供给……。依此类推,在第n时期提供的政策,是为了回应第n-1时期的政策需求,政策供求滞后地达到均衡。一段时间产生的潜在利润,只有在一段滞后才会诱致创新者,使之进行新的政策安排以获取潜在利润。“正是获利能力无法在现存的安排结构内实现,才导致了一种新的制度安排(或变更旧的制度安排)的形成”[4]35。个人、集体和国家将通过不同的成本—收益计算作出回应,如果可行,将导致政策在一定时滞后发生变迁。

二、公共政策滞后的原因分析

从根本上讲,政策滞后是一条客观规律,政策供给是对一个社会政治、经济、文化、技术等方面政策需求的反应。本文从理性经济人假定出发来探讨政策滞后的原因。

1.政策主体的自利性及其预期成本—收益计算。政策供给一般是指政策制定者的供给,是由政策制定者制定并提供的。政策供给是建立在对政策成本与效益分析的基础上,这里的成本和效益更多的是政策的个别成本和个别效益,体现的是既定政策变迁者的利益。当政策主体从政策变迁中获得的收益大于成本,将有更大的动力进行政策变迁。政策需求则更多的是指政策对象的需求或社会需求,是在进行社会成本和社会收益分析的基础上确定的。只要原有的政策没有达到帕雷托最优,所产生的社会净效益不是可供选择的政策中的最大者,就产生了对新的政策服务的需求和新的制度安排的需求。可见,政策需求是由社会的净效益决定的。

另外,政策需求的效益通常是指政策的运行效益,政策的社会成本主要是指政策的运行成本。政策变迁是用一个新的更有效的政策来替代原有的政策,以取得更大的政策净效益,因此,政策变迁的效益也体现在政策的运行效益中,不管对于社会效益和个别效益都是如此。就政策供给而言,决定政策变迁的个别成本不是指政策的运行成本,而是指政策的变革成本,其中也包含预期运行成本的因素。运行成本是指维护一项政策安排或结构所必须投入的人力、物力、财力,是一种日常性的为维护政策运行的费用支出。而变革成本则可以看作是制定新政策、克服旧政策阻力所必须耗费的人力、物力、财力,是一次性开支。[5]

由于政策的社会成本和社会效益与个别成本和个别效益之间存在的矛盾和差异,社会净效益和个别净效益也会存在差异。当新政策的社会潜在净效益大于原有政策的社会净效益的同时,出现的是新政策的个别潜在净效益比原有政策的个别净效益小或者仅仅相当,此时虽然具有政策需求和变革动机,但政策变迁的能力不足,供给动力不足,也无法实现政策均衡。只有当政策变迁的社会净效益大于社会成本与个别效益大于个别成本同时出现时,也就是说,只有当新政策的社会潜在净效益大于原有政策的社会净效益,新政策的个别潜在净效益也大于原有政策的个别净效益,政策主体才会采取行动,放弃旧有的政策安排,进行政策创新。

在政策变迁过程中,相对于社会成本和社会效益而言,个别成本往往相对较大,个别收益往往相对较小,对新政策的需求往往先于政策实际供给的形成,从而造成政策滞后。在公共选择理论的视野中,政府也是“经济人”,也在谋求个人或集团利益。政府在考虑政策变迁的成本与收益时,如果政府出现集团私利,偏离了公共利益的取向,那么就出现了社会成本和社会收益与政府成本和政府收益不一致的现象,或者是政策变迁对于既定主体收益不大,或者是变迁成本过高而又无法由社会分摊,这时即使社会出现了政策需求,政策变迁可能仍然不会出现,而导致有效政策供给的不足,结果就是政策滞后。

2.政策需求的非均质、非同一性。政策的变迁必然首先来源于对政策的需求,而需求的发生在不同社会成员和利益集团之间的先后和强度分布不同,不可能均匀同一。不同的团体之间对新政策的认识时间可能不一致,需求强度可能不同,而且对政策的需求可能不稳定,政策供给受到公民极大热情与极度冷淡情绪波动的影响,政策供给主体也必须付出一定的代价来应对这种反复无常的现象。关于社会需求的不稳定性,戴伊举了这么一个例子:有时候,大众对某一特殊事件持某种观点的理由非常薄弱。当在一段时间以后再被问及同样的问题时,许多回答者根本记不起他们早先的回答,并给予民意测验者完全相反的回答。问题其实并没有发生真正的变化,然而他们的回答截然相反。[6]30

美国斯坦福大学教授温格斯特发展了解释民主稳定性的模型,认为要预防政府的侵犯,公民应在反抗统治者时齐心协力,“对政府的限制当公民们协同行动保护这些界限时才会是自动奏效的”[7]。政策供给不足是政府的一种不作为,也可以看作是对公民权利的侵犯。只有当公民对政策供给形成一致的认识,而且在政府没有提供有效的足够的政策物品时能够协同起来对政府形成某种压力,才能使得政策输出更具回应性,适应社会发展。但是在公民行动的博弈过程中很容易出现“囚徒困境”,难以对政府的不力行为形成一致的需求和压力。

政策过程是不同团体之间相互争斗、相互妥协、解决冲突的过程,是一个利益的表达、聚合、妥协的过程。不同利益的团体力量越均衡,对于政策需求就越不可能形成一致的意见和认识,相反,如果存在主导性利益团体,那么政策需求相对更为明确和确定,由强势团体的利益确定政策需求的取向和强度;不同团体之间利益差异越大,越难以形成一致的政策需求,相反,如果团体之间存在一致的利益基础,而且某一政策的潜在利益越靠近团体的中间利益,新政策对利益的调整更为温和,那么更容易形成对政策的一致需求。

与之关联的另一个方面是通过公共选择过程来形成有效的政策难度较大。政策形成必须通过集体行动,应该考虑每个人的意愿,通过“一致同意”达成决策。但是,“一致同意的过程是一个代价很高的过程”[8]6,以至于自从阶级社会以来,还不存在通过“一致同意”达成的规则或政策。政策对利益的权威性分配,必然有益于一部分人,但也损害了一部分人的利益。因此,政策的达成过程必须在不同利益的社会成员、集团之间权衡、比较或讨价还价,甚至出现流血冲突、暴力革命。尤其是如果新政策不能实现全社会意义上的帕雷托改进时情况更是如此。对政策需求的非均质、非同一性,以及政策达成的集体行动的性质以及潜藏于其后复杂的政治性,决定了它的供给必然滞后于需求。

3.政策供给的路径依赖。制度变迁中的路径依赖,是指政策过程存在着报酬递增和自我强化的机制。由于受到历史经验和初始条件的影响,政策变迁依赖于它所特有的历史路径。诺思指出,人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择。政策变迁可能沿着既定的路径进入良性循环的轨道,迅速优化;也可能被锁定在某种无效率的状态之下。要改变这种锁定状态就比较困难,正如诺思所说,既有方向的扭转,往往要借助于外部效应,引入外生变量或依靠政权的变化。

按照诺斯的分析,制度是由正式制度和非正式制度及其实施机制所构成。正式制度包括政治规则、经济规则和契约等,具有强制力。这主要指诺思所区分的宪法秩序和制度安排,这是对社会具有普遍约束力的基本规则、法律和制度。现存的法律限制着政策的变迁边界。“居先的法律和其他安排结构的存在,不仅影响安排革新的形态,而且还影响安排创新需要酝酿的时间。”[9]政策变迁只有在既定的制度结构范围内,政策变迁的方向与路径必须与既定制度结构相符,才能成为有效的政策变迁。比如我国在改革开放之初,制度环境是“我们好多年实际上没有法,没有可遵循的东西”[10]189,这构成了政策变迁的一个重要的初始条件。在一个没有建立起法治的社会,政策供给就相对来说更为重要和紧迫。

非正式制度对政策供给的影响也不容忽视。主要包括价值观、道德规范、风俗习惯、意识形态等。非正式制度是对正式制度的补充、拓展、修正、说明和支持,它是得到社会认可的行为规范和内心行为标准。如果新政策得不到意识形态的支持,那么政策的合法性可能受到影响,进而影响到统治的权威。因此,也经常出现这种现象,虽然出现政策非均衡,而且潜在政策的净效益大于原有政策的效率,但由于原有政策受到意识形态的支持,政策主体担心新政策得不到政策对象的支持,而不会进行政策变迁,导致政策严重滞后。另一方面,整个社会的习俗、心理等也对政策变迁产生重要影响。任何政策变迁都有风险,因而受到人们承受变迁风险的愿望和能力的制约。在当今这个高度不确定性和高度复杂性的条件下,如果人们充分认识到社会的快速变化,积极应对各种变化,那么就会支持产生更为强烈的政策需求,政策供给时滞缩短。

另外,政策供给也受到以前政策变迁“记忆”的影响。如果某方面政策变迁取得成功,而且收益较大,这成为了以后政策变迁的“记忆”,当这个方面的政策需求再次出现时,决策者更有动力进行政策变迁。反之,则会导致政策变迁顾虑重重。马奇和舒尔茨探讨了某个时间和空间领域中规则的修订对另一个领域中修订的影响,在他们的调查中发现“成文规则的密度会影响它们相互间的自主性以及新规则创生的可能性。某个规则的变化会波及其他规则,从而在成文规则的体系内产生连续的规则创建和修订活动。”[11]2

4.决策者的有限理性对政策供给的影响。

第一,决策者的偏好和其注意力。决策者的价值观会影响到他对问题的看法和态度,如果决策者偏好经济发展与财富增加,那么政策安排可能更多关注经济、效率,而对于公平、正义等方面会出现政策供给不足,或者政策滞后的现象。

当决策者的注意力集中在政策或某个特定政策区域时,政策就可能发生变迁。“对某个区域或某时期规则制定的关注会影响其他区域和其他时期的注意力。”[11]2马奇和舒尔茨等通过调查发现,不同领域在竞争着决策者的注意力。当决策者注意力更多地关注某个领域时,这个领域就更可能出现政策供给,而如果政策始终无法得到决策者的关注,则政策变迁也无法发生,即使存在政策需求。

第二,决策者的理性的无知。人类在作出未来的政策安排时经常受制于知识的不足。“关于未来,人们只有不确定的知识(未来的不确定性),但他们必须猜测未来以便行动”。[12]52知识是演化选择的结果,社会分工更是限制了人们对不同领域知识的了解。而决策需要知识,需要在各种可选方案中作有意识的选择。获取不同方案的信息所需要的资源和时间都十分稀缺和昂贵,“信息成本是从一无所知变为无所不知的成本,极少有交易者能负担得起这一全过程”[12]64因此,在知识搜寻成本高昂而结果又不确定的情况下,人们保持理性的无知是合乎理性的。“理性的无知是人们在面对信息搜寻上的成本和不确定性时不获取某些知识的行为。”[12]70如果人类全知全能,那么在政策创新时会有更大的确定性,而人类理性的无知则使得政策变迁出现时滞或无法进行。

与决策者理性的无知相关的是决策方案。诺思在分析制度滞后时总结了如下规律性:在已知菜单上可行的安排选择数目愈多,时滞就愈长;显现在菜单上的选择方案的现值分布愈大,时滞就愈短;对外部利润内在化至少能起部分作用的现存安排的总成本中固定成本部分愈大,时滞愈长。[9]这种规律同样适用于政策的创制与变迁。当作出决策时选择的方案越多,那么可能花费在方案的比较与抉择上的时间和精力越大,时滞较长;当方案之间差距较为明显,有些方案明显优于其他方案,那么抉择更容易做出,而如果方案的后果无法确定,或者方案非常接近,那么作出抉择所需的时间会增加;如果新政策的变迁总成本小于旧政策的运行成本,则变迁更可能发生,时滞会缩短。

三、公共政策滞后的矫正

1.政策变迁有其自然的演变路径,但政策主体也具有一定的能动性。政策变迁是政策需求与政策供给博弈的结果,相对于快速变化的需求而言,政策供给的滞后是一条客观规律。政策供给是对一个社会的政治、经济、文化等各方面的需求作出的能动反应,归根到底,政策的变迁由人类谋求更大、更高经济福利和文明程度的内在需要所推动。而且由于政策变迁具有路径依赖,前有的政策和结构规定了政策供给的可能与方向。历史的发展已反复证明,任何滥用人类理性制定不符合人类需要的政策,都只是政策变迁道路上走了一个迂回,最终仍将回到本来之道。但在政策供给中,也需要政策制定者前瞻地、正确地集中和反映政策需求,制定符合社会趋势和历史发展的政策,推动人类社会的文明进程。

2.公共政策也是一种公共物品,公共选择过程需要克服“集体行动的逻辑”。公共物品具有非竞争性与非排他性的特点,公共政策也可以看作是一种公共物品,个体不可能独享其效用,而是必然涉及到一部分人的利益的提升。一个团体付出成本实现政策的供给,但受益的范围不可能限于这个团体之内,理性的个人处于成本—收益的计算可能失去行动的动力,这就是奥尔森所演绎的“集体行动的逻辑”。个人理性可能造成集体非理性,“实际上,除非一个集团中人数很少,或者除非存在强制性或其他特殊手段以使个人按照他们共同的利益行事,有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们的共同集体利益。”[13]2针对这个问题,诺思提出要让社会根据利润来分摊成本,而不总是由决策单位来承担,[9]但实际操作中是否可行还有待进一步细化。

3.优化社会利益聚合、利益表达的渠道是推动政策供给的最强大动力。政策需求是推动政策供给的最根本原因,政策需求也是政策过程运行的初始动力,明确、有效、充分的利益表达是保证政策均衡的必要条件。国家应有意识地发展社会各阶层的参与能力,倾听一切人的声音,特别是使弱势阶层发出呼声,并产生影响。在制度上体现为要扩大政策参与的渠道,可以有意对强势集团进行约束,而为弱势群体的政策参与创造条件。同时要保证话语的真诚,需要培养公民精神与行政人员的美德,通过交流、沟通、妥协与节制来克服理性经济人的自利理念。当然,完善的利益表达并非每个公民都参与政策制定,“而是要求政策分析者制定并积极实践把公民的个人观点融入政策形成过程的方法”[14] 128,有意识地努力把正确的个人偏好转换或集中到公共政策中,反映正确的政策需求来推动政策的供给。

4.非正式制度具有强大的生命力和影响力,可以成为政策变迁的依据,增强政策的合法性与权威性,减少政策的变迁成本和实施成本,这对矫正政策滞后具有重要意义。汪丁丁指出,在规则的边际上是习惯在协调分工的作用,习惯的操作成本比规则小得多。而“正是制度在边际上的连续的演变造成了制度中正式的也是可见的规则的变迁”[15]。另一方面,也要通过政策供给引导非正式制度的发展,培育政策变迁的社会基础。

政策变迁可以在短时间内完成,而非正式制度创新却是一个长期的过程。政府应培育社会资本,建立公民与政府之间的信任关系,社会资本“是在创新中起主要作用的社会网络的基础。因为协作成本是通过共同的规范,而不是官僚等级体系得以降低的”[16]80。另外,政府要努力建立阳光政府、服务型政府、责任型政府,培育积极向上的非正式制度。



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