一、政策工具研究的兴起及本文研究的主题对公共政策工具的研究

在西方国家已经有三十多年的历史,其研究背景的缘由来自于西方社会现实的客观需要。国内学者陈振明把政策工具研究在西方国家政策科学中兴起的原因归纳为:政府管理以及政策执行的复杂性导致人们对政策执行工具或手段的反思,实际的行政管理以及政策执行对工具方面知识需求的增长;福利国家的失败以及政府工作的低效率,导致人们对工具途径的政治及意识形态上的支持;当代社会科学实践性的增强,特别是应用性社会科学领域日益介入政府的政策和管理实践,导致这些学科的学者对包括工具性知识的更多的追求;政策科学的研究领域自身的扩展导致了政策工具被纳入学科的视野之中。[1]可以说,对政策工具的研究是新公共管理从概念化的范式转向实践性操作的一个重要内容。公共服务型政府的创建正日益成为中国政府在转型期间职能塑造及其重构中的主导方向。在理论研究和实践探讨等方面,关于如何构建公共服务型政府的理论可以说是形形色色、汗牛充栋。但是,从公共政策工具选择的层面上看,现有的理论还存在一定程度的薄弱。尤其对中国政府与社会的关系特点上,缺少对服务型政府如何理性地选择政策工具的理论贡献。本文无意探讨关于服务型政府其本身的概念内涵、特点等泛化的主题,而拟从社会与政府互动关系的视角上分析政策工具的选择原则。就今天我国构建和谐社会的主题而言,对政策工具的思考和改进,无疑是有助于服务型政府的建设。

二、理论前提:政府与社会的良性互动

政府是国家的代言人,“大政府”的概念更是体现了国家政权的整体观,所以有关政府与社会关系问题均是在国家与社会的范畴内进行讨论的。从政治学视角来分析,有关中国政府与社会的关系存在两方面的研究路径,表现为:一是用西方的市民社会概念及理论并以此解释中国问题,把西方国家实现政治现代化的道路作为普遍有效性的预设,认为在中国建构一个独立于国家,并与国家相对立的市民社会,不仅是必要的,而且是可行的。如邓正来先生就认为,中国论者关于中国发展问题的市民社会研究,无疑受到了以西方社会为背景的“现代化框架”的支配。[2](P461)二是几乎同时发展起来的关于中国社会结构变迁的研究,这方面的研究都在有意无意地探讨协调国家与社会关系的各种机制。[3]如部分学者从“市民社会”、“公民社会”、“非营利组织”等话语角度来探讨我国社会自主性力量的成长,并取得了相当有分量的研究成果。这方面有清华大学NGO研究中心对行业协会、基金会等中间性组织或志愿者组织进行的研究,还有浙江大学公民社会研究中心对广义上的非政府组织所展开的理论研究等。

按照学者何增科的分析,政府与社会的关系概括起来存在五种类型,即:公民社会制衡国家、公民社会对抗国家、公民社会与国家共生共强、公民社会参与国家、公民社会与国家合作互补。并指出,一个强大的、活跃的、参与式的公民社会将使国家更加负责任地行动并对公民的需要更快地做出反应。因此公民社会的成长壮大已经成为民主化的一个重大动力。[4](P7~15)该观点获得了中国理论界的广泛认同。另一学者俞可平先生认为,良好的政府治理构成善治,其特征可以概括为六个方面,即:合法性、透明性、责任性、法治性、回应性及有效性。[5](P9~11)很明显,良好的善治社会需要政府在主导社会发展的格局下,应该培育一个具有自主性活力的社会并与之共同参与社会事务的管理。

然而,具有科层制特征的政府具有内在扩张的本能,更由于社会自主性力量的成长易于形成对政府的约束,所以二者之间的良性平衡往往是难以做到的。所以政府与社会的关系从始至终都是变动的,它不断地从以政府调节为主转换到以社会自我调节为主,反之亦然。故此,“国家中心主义”与“社会中心主义”成为解释政府与社会关系的两个支点,政府与社会的关系就在这两个支点间随着经济和社会的发展以及环境的变化而不断的钟摆式变动。

多元主义与新保守主义是西方国家解释政府与社会关系的两种不同的政治思潮。在多元主义者眼中,“国家并不像传统理论家认为的那么重要,国家只是一部简单的机器,它反映社会各利益团体之间力量的平衡,其主要作用就是接受来自各利益集团的种种压力性的要求,并使之转换成政府的政策输出”。[6](P217)而从新保守主义的观点来看,国家是维护传统秩序的重要权威,进而倡导一种宪政的民主议程,在政策输出上则重视一种能调和国家与个人关系的路径选择。到了20世纪90年代,西方国家却不约而同地宣称在社会、政治和经济方面奉行一种既不同于传统左派,又不同于右翼主流的“新中派”,“第三条道路”成为这一时期时髦的政治话语。按照英国著名学者吉登斯的观点,“第三条道路”的理论领域包括了:全球化、知识经济、公民社会、治理与善治、社会资本、风险社会、全球民主以及社群主义等。[7](P56~84)从现在西方国家在“第三条道路”上的实践而言,有关公共服务、社会保障等社会公共事务方面,政府在治理运行机制上采用了公私合作、服务外包、民营化、去规制化、绩效评估等政策手段。而从其理念上看,则以公共选择理论等为代表的经济学理论构成了新公共管理的理论基石。当然,在西方不同的国家,不同的历史传统以及经济发展道路的差异而形成了不同的政府与社会的关系。但是正如管理学大师德鲁克(Peter F. Drucker)所言:“每个发达国家为了提供必要的共同体服务,尤其是为了重建共同体的各种纽带和一种积极的公民身份意识,都需要一个由共同体组织构成的、自主的、自我治理的社会领域”。[8](P116)如德国的国家法团主义、美国的多元主义等等就是政府管理之外的社会自我意识观。

同样的改革趋势在中国也正逐步推进。以经济增长为出发点的相关配套改革在行政及社会管理领域也正进行着。相比西方国家成熟的市场体制而言,中国相对缺少完善的社会自主性领域,政府在改革前扮演的是全能组织的角色。近年来,政府在行政审批等方面的大幅度削减、事业单位体制改革的推动以及主动培养第三部门的努力使得我们明显得出这样一个结论:政府与社会在角色、职能、体制等方面逐渐分离,但这种分离是以相互之间的合作为基础的。所以在中国的语境下,“国家与社会的关系在概念上是互赖的(interdependence),行动上是互动的(interaction),在功能上是互补的(inter-sup-port)”。[9](P173)

三、社会政策:政策工具框架下的解读

社会政策缘起于资本主义社会,其理念是倡导国家权力参与改良社会的实践。“社会工作(行政)”就是指行政机制介入社会公共事务范畴内的活动。其所涉及的客体也是一个相当大的范围,基础性的公共服务、义务教育、社会冲突、社会问题、社会保障等均属于这一领域。对于社会政策的概念,英国社会学家马歇尔有一个简单明了的定义:它指的是与政府有关的政策,这种政策涉及向公民提供服务或收入的活动,通过这些行动对公民的福利有直接的结果,因此,其核心由社会保险、公共救助、健康和福利服务、住房政策等组成。[10](P207)另一英国学者迈克尔·希尔认为,对社会政策的概念应包括三层含义的理解:(1)具有“社会性”的政策不应该限于人们头脑中的公共福利及实施的概念。(2)传统上未被界定为社会政策的其他政策也有可能对福利做出相同的,甚至更大的贡献。(3)公共政策应被看作是一个整体,其中,社会政策和其他政策紧密相关。[11](P15)在社会政策制定的主体上,国内学者杨团认为,它应包括更广泛的组织主体意识。因为在社会资源的分配与再分配中,给社会地位、权力的再分配带来改变和影响的不仅有政府的活动,也有其他社会组织的活动,包括以非营利组织为主体的第三部门的作用。因此,社会政策的关注范围必须扩展到政府以外。[12]由此看来,现代社会的复杂性给社会政策的制定者带来的不仅有社会问题等实践性的难题,也包括治理主体、治理技术方面的考虑,所以引入治理工具的概念及其适用的分析就成为社会科学研究的应有之义了。

政策工具的概念往往与政府工具、治理工具、政府手段以及政策手段等术语相关联甚至等同。美国学者詹姆斯·P·莱斯特(James P. Lester)和小约瑟夫·斯图尔特(Joseph Stewart, Jr.)在其合著的《公共政策导论》一书中把政策工具视为政策执行的技术,并概括出两种技术途径,即:通过命令和控制的途径以及通过经济动力(市场化)途径。[13](P108)澳大利亚学者欧文·E·休斯把政府工具定义为:“政府的行为方式,以及通过某种途径用以调节政府行为的机制”。[14](P99)另一美国学者莱斯特·M·萨拉蒙(Laster M. Salamon)在其主编的《政府工具———新的治理指南》一书中对政策工具这样定义:一个行动者能够使用或潜在地加以使用,以便达成一个或更多目的的任何事物。[15](P21)这些概念上的界定都把政策工具看作是公共政策在执行过程中为取得政策目标而采取的手段、技术或途径。

政策工具的选择受制于执行者偏好的多种环境的影响。在社会政策领域里,存在着多种形式对政策工具的划分。经济学的视角是把成本-效益的分析作为基础,民营化、合同外包等政策工具成为其治理手段,如美国学者B·盖·伊彼得斯从宏观上提出了市场式政府、参与式政府、解制式政府和弹性化政府的治理技术模式。[16](P23)而从政治学看来,国家对于社会生活的干预程度应成为政策工具调适的出发点。加拿大学者迈克尔·豪利特(Machael.Howlette)对此作出了很有建设性的探讨。

混合型政策工具的适用面一般在经济领域,而社会政策工具的选择则以自愿性质的政策工具以及强制性质的政策工具为主。拓展开来看,自愿性政策工具强调政府对社会低程度的干预,以家庭自身的维系功能、社区志愿者的互动等非营利组织的参与为其特征。强制性政策工具则需要政府在公共利益、社会福利等涉及全局性方面的责任担当,如直接提供社会福利、对市场失灵的政策矫正等。

新公共管理的改革把公营管理与私营管理看作是管理理念相通的关系,由此导致管理主义成为管理社会公共事务的政策工具。肇始于20世纪80年代初期的“撒切尔-里根主义”的改革模式为改变日益僵化的官僚制政府体制且为不断变化的公共服务需求注入新的活力,把商业管理的模式作为改变公共管理低效率的可选途径,于是合同外包、民营化、顾客至上、标杆管理等政策工具观开始进入公共生活的场景。但是,这样的改革现在导致了人们对价值与公平的反思。“服务而不是掌舵”就是美国学者登哈特对西方社会有关政府在社会管理方面的价值性思考。在我们国家,关于工具理性的思考同样存在。张康之认为,“一个社会的健全必须建立在工具理性和价值理性的统一之上,或者说,工具理性应当从属于价值理性,在价值理性所提供的目标和前提下发挥作用。”[18]

所以,构建健全的社会政策需要考虑的因素很多,比如要考虑政策工具代表的公共利益及其价值理性、使用的范围和社会条件,还有多元化的社会政策目标等。在国家与社会的视角里,本文认为,社会政策的选择应该以国家能力和社会自我管理的能力作为分析的两个不同的考察纬度,以此来确定采用何种性质的社会政策。

在社会自主性强但国家能力弱的环境中,社会政策的选择应该以社会自我管理为主,商业化的市场选择作为其社会政策工具的途径。在国家能力和社会自我管理能力都比较弱的情况下,通常采用混合型的社会政策类型,但是其政策的效力比较弱,故此状态下的政府公共服务能力以及完善的社会保障制都处于缺乏的状态。

四、转型期中国社会政策的工具选择

社会政策的出现是以西方国家在进入工业社会时代过程中出现的对应物。1834年英国颁布的《新济贫法》标志着对弱势群体的关注开始从社会自发救济到国家救济的出现,“社会工作(行政)”开始成为国家介入公民福利领域的话语起源。在产业革命带来的急遽社会变迁下,西方各国开始对社会问题、社会福利等有关资本主义命运的前途给予广泛关注,福利国家的出现可以说就是西方国家对社会政策自身的改良表现。当然,对于道德与价值、公平与效率的争论一直没有停歇。在西方政治哲学、经济哲学的视野里,我们也可以明显地看到这种理论纷争的局面。

中国自20世纪90年代的改革以来,原有的单位制度逐步解体,社会政策的主体方向转向社会化的层面,而原有政策的运行方向也正处于从计划体制提供公共服务向市场体制调节下的公共服务提供模式的转型阶段。尤其是在中国对外开放政策的实施以及全球化的影响下,一个多元化、异质化的社会形态逐步出现。此外,全社会的价值观念正由政治主导型向经济主导型转变,改革进程中利益调整的得与失、公平与不公平,都会影响着人的心理和行为,人们从更多的关注集体利益转向更多地关注个人利益,社会责任感有所削弱。在这种情况下,经济与社会的不和谐发展所表现的问题将更加复杂化。

不和谐的表现形式多种多样。有学者把目前中国社会问题的类型概括为五个方面:(1)结构性社会问题,比如人口过多、失业严峻、贫富分化、官员寻租、腐败以及公共安全事故。(2)变迁性社会问题,如农民工权益保障、生态与环境的破坏、老龄化以及婚姻家庭问题。(3)越轨性社会问题,如黑恶势力、青少年犯罪、信用缺失等。(4)病态性社会问题,如色情文化的出现、毒品、艾滋病的威胁等等。(5)心理性社会问题,如社会挫折感、心理疾病、自杀行为等等。[18]像这样一个庞杂的社会问题领域,无疑对政府的政策能力构成严峻的挑战,而这直接关系到和谐社会这一目标的实现。

历史上,任何一次社会改革,其实质涉及到利益的调整和重新分配问题,也就必然存在一个对社会成员而言是公正的问题,对决策者而言是认同和支持的问题。中国社会转型期的改革成功与否取决于社会公众在改革后境遇是否得到改善。换言之,在改革过程中,在各种社会利益冲突与平衡的运动中,社会政策是否代表了社会广大人民的根本利益。而这一点,是公共政策的制定者在转型时期以及未来能否保持社会政治稳定的必要条件。令人欣慰的是,2006年下半年的中共16届第六次会议再次重申公平正义在建设和谐社会中的重大意义,这一提法预示着政府在服务型政府建设过程中的职能定位。[19]

针对于此,转型期间中国社会政策的工具选择应遵循以下原则:

1.坚持正确的价值方向,把公平、权利、道德与以人为本的发展联系起来。价值理性与工具理性的关系正如张康之先生所言,工具理性应服从于价值理性。所以在选用政策工具的时候,政府应发挥舆论导向的作用,把健康的道德观、文化观引入公共生活。2006年央视清退七百多集反映封建社会官本位思想及当代社会伦理失范的影视剧就是一个好的开始。更重要的是,市场化的社会政策工具在转型期的中国应谨慎为之。

2.完善公共利益在政策制定过程中的表达机制。各阶层的利益表达应成为社会政策制定在社会问题治理上的常规机制。美国学者登哈特把公民参与的治理理论称之为“新公共服务”,它不同于以“企业家政府”为主导的新公共管理,新公共服务倡导的是以民主、公民社会、组织人本主义以及对话理论(discourse theory)为根基的政府管理。[20](P549)民主治国的方略需要政府在政策制定过程中更多地关注民意、体察民情、倾听民心。

3.自愿性的政策工具应作为强制性的政策工具的有益补充。社会转型的过程中,地方政府往往以GDP为导向,由此带来的社会问题却导致一些意想不到的结局。如前几年对经济增长的渴望导致很多地方出现了生态环境的恶化,以牺牲环境为代价的增长固然带来短时期的繁荣,但受损的还是整体的公共福利。另外,在单位制度的福利走向社会化福利过程中,政府在社会政策的制定上应坚持以强制性的政策为主,同时应主动配合非营利组织等监督社会政策的执行。

4.社会政策的工具选择应注重社会自我管理能力的提高。国家与社会关系的制度变迁在一定程度上体现为权力向公民社会的回归,原子化的社会形态需要政府充分发挥地方自身的治理能力和社会自我的调整能力。研究社会资本理论的学者也认为,有多少公民组织存在,以及这些组织的实际效力和表现如何,不仅影响着经济增长的速度,而且影响着社会的和谐程度以及政治参与的方式。[21](P181)

5.社会政策的工具在制定过程中应结合其他政策工具多元化地组合运用。社会问题的显露往往与经济政策密切相关。如住房政策,它就与产业政策、土地政策等相联系。所以政府在宏观政策的制定上应考虑社会政策的层面,把社会公平的因素作为价值首选,综合运用政策工具以保证社会问题的有效治理。



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