世界银行组织编写的《非政府组织法的立法原则》一书对非政府组织进行了解释:“‘非政府组织’指在一特定法律系统下，不被视为政府部门一部分的协会、社团、基金会、慈善信托、非营利公司或其他法人，且其不以营利为目的。即使如有赚取任何利润，也不可以将此利润分配。工会、商会、政党、利润共享的合作社或教会均不属于非政府组织。”

非政府组织在国外已有较长的历史，西方各国政府在处理与公民社会的关系，以及管理非政府组织方面形成了一些比较成熟的做法，积累了一些经验，因此，考察国外政府处理与非政府组织的关系及其对非政府组织的管理，有助于开阔我们的视野，有助于我们思考现阶段我国非政府组织发展中的政府角色定位，以便科学地发挥政府职能。

一、国外政府与非政府组织关系中政府的角色定位

(一)国外政府与非政府组织关系中政府角色定位的理论基础是现代市民社会理论

“市民社会”这个概念是亚里士多德在《政治学》中最早使用的，也具有“政治社会”、“公民社会”或“文
明社会”的蕴含，但在当时，国家与市民社会是复合的。而真正的市民社会成熟于17一18世纪的资产阶级革命时期，但它的前身却是中世纪西欧的城市市民社会。按照近代市民社会理论的观点(以亚当·斯密为代表)，市民社会乃是商业社会独有的一种文明。在这种社会中，个人追求自身利益的活动在市场这只看不见的手的指导下，会自然而然地增进全社会的利益。市民社会具有自我调节和自己管理自己事务的内部能力，这样国家对其内部事务的干预就成为不必要的了。

综观西方关于国家与社会关系思想的发展可以发现，社会先于国家，社会外于国家，这是市民社会思想产生直至今天公民社会思想的基本理念。诸如市民社会与公民社会在市场经济、私有产权、平等自治的契约性关系、法治原则、尊重和保护社会成员的基本权利、自治性质、个人的选择自由、公共意见和公共空间的形成、社会内部的民主等基本构成要素方面是相同的。但是，今天的公民社会较之传统的市民社会，也出现了不少新的极有价值的内涵，其中最为值得注意的有两点。一是在强调社会自我管理，不受国家干预或侵犯方面，既有消极自由的同时，也强调公民社会有参与国家事务，影响国家政策的权利，即有积极的自由。二是不少人认为公民社会与国家是一种合作互补的关系:现代公民社会的活动空间是由法律确定并受法律保护的，公民社会与国家也有依赖的一面;又由于一个社会中，市场失效、政府失效和公民社会失效同时存在，因此，在提供公共产品和对集体需要作出反应等方面，公民社会与国家可以相互补充。

因此，在当代西方社会，在现代公民社会的视野里，在政府与作为公民社会最重要的组织载体的关系上，基本上表现为非政府组织仍然一如既往地外在于政府，但其活动的空间是由政府(广义)确定的，其合法性也是由政府决定的，而且其活动是依照相关法律进行并受法律保护的，即政府在非政府的运行中扮演着极为重要的监督者、管理者的角色。同时，非政府组织与政府又具有重要的互补关系，往往形成一种伙伴关系，一起承担着向公众提供公共产品和准公共产品的职责。

(二)国外政府与非政府组织关系中的政府角色

根据现代市民社会理论，国外政府与非政府组织之间已不同程度地建立了伙伴关系，但政府对非政府组织依然要进行管理，当然这种管理已不同于传统意义的管理。

1.制度供给

社会在发生剧烈的变革或转型的过程中，往往会出现制度短缺的问题。也就是说，当社会在较短的时间内产生出大量新的社会关系时，原有的制度系统难以对这些新的社会关系提供充分有效的制度约束与引导，从而出现制度供给不足或短缺的问题，这就必然带来一个问题，即由谁来供给新的制度，实现制度供给与需求之间的平衡。国外非政府组织由于历史悠久，种类繁多，数量庞大、活动领域广泛，所以政府在对非政府组织的制度供给方面积累了较为丰富的经验，从对非政府组织的登记管理到监督管理，从业务管理到财务管理都提供了较为完备的法律、法规和制度。

2.直接监督管理

目前，人们基本形成了一种共识—政府与企业应有明确的分工:政府的职责是提供公共物品，而企业则提供私人物品。在国家公共职能不断扩展的今天，一方面人们要求有更多更好的公共服务，另一方面政府的能力和效率越来越受到人们的怀疑。在这样的背景下，政府究竟该怎样来定位自己的角色，重振自己的活力就成为当代世界各国政府共同面临的问题。根据传统行政学理论，政府的主要职能是弥补市场失效，国家把不适宜由个人经营的领域，如自来水供应、城市垃圾和污水处理、邮电通讯、医院、城市交通、属于自然垄断的煤气、电力以及基础设施建设等等，由政府进行管理，向社会提供服务，但是这种“政府中心论”的理念在世界范围内正逐渐为人们所抛弃。“过去50年来，大多数政府领导人一直认为，政府的角色是单方面的:收税和提供服务”[l1(P3)。如今，越来越多的人们开始认识到，政府的中心地位，不是作为经济增长和公共服务的直接提供者，而是作为合作者、催化剂和促进者。

世界银行曾组织专家们认真研究，提出了提高政府有效性进程的主张。首先，政府必须将它所具有的能力集中于它的核心职能上，即集中于基础性工作，这些工作包括建立法律基础，保持非扭曲性的政策环境(包括宏观经济的稳定)，投资于基本的社会服务与基础设施，通过与工商界和市民社会达成合作关系而提高政府有限的能力。其次，让竞争性私人企业和民间组织参与公共部门的活动。大量依靠民间组织来进行公共服务工作，事实上已成为许多国家政府在公共服务提供上的标准操作模式了。政府的核心职能是掌舵，把握方向。要发挥好掌舵的作用，就必须将政府原有的执行性和服务性工作尽量的分离出去，交给其他部门和社会组织来承担。正如德鲁克早就指出的那样:成功的组织是把高层管理与具体操作分开，这样就可以使高层管理者集中精力进行决策和指导。

二、国外政府对非政府组织的管理

(一)管理体制

所谓管理体制，就是依照法律规定，运用行政或法律手段对社会团体进行管理的各种组织机构和制度的总和，具体包括审批和注册社会团体成立的各种政府部门及委托机构评估团进行工作并监督非政府组织日常活动的各级政府部门以及有关的制度和法规。目前所了解的国外非政府组织管理体制主要有对口管理、共同管理、司法部门管理和政府内务部门管理。

1.对口管理

所谓对口管理体制就是指政府有关部门相对应地管理非政府组织的管理体制。日本是这种管理体制最具代表性的国家。日本民法规定，设立公益法人必须经过主管机关的批准。日本的公益法人主管机关是总理府、总理府本府、总务厅、国家公安委员会、北海道开发厅、防卫厅、法务厅、外务省、大藏省、文部省等23个部门。此外，一些省、厅还根据公益法人活动的范围，委托地方行政长官代行管理职能。

由于各个主管机关的性质、方针有所不同，在对公益法人进行管理的过程中会出现许多差异。为了保证管理的统一性，总理府设立由各省、厅公益法人行政负责官员参与组成的“公益法人、监督事务联络协议会”，它所制定的协议、事项传达至各都、道、府、县知事进行实施。另外，各都、道、府、县也定期召开由全国知事主办的“全国公益法人事务主管科长会议和工作研讨会”和由文部省、地方教委委员会主办的“教育关系公益法人事务协会”，以此不断提高地方公益法人的行政管理水平。

日本以各级政府部门对其所批准的公益法人实行对口管理的体制，具有主管部门多，职责范围明确和审批制度严密等特点，特别是委托制的实施，有效地增强了地方政府对公益法人的管理权限。

2.共同管理

这种由政府几个部门共同管理非政府组织的体制是以加拿大为典型代表的。加拿大现有慈善团体六万多个，非营利性组织也有六万多个。而管理非政府组织的政府机构有三个。一是消费者商业事务部。它的主要职责是进行非政府组织的成立登记和注销登记;规定非政府组织提交年度报告，对迟交或不交年度报告的非政府组织，视期限予以警告或解散;对开展与宗旨不相符合活动的非政府组织有权予以解散。二是税务局。它的主要职责是依据税法决定非政府组织的免税登记证的使用。税务部门通过对非政府组织财务的不定期审计和让非政府组织财务档案进行社会公开化及实行举报制度，监督非政府组织免税活动的运行状况，并对有不交年度报告、活动内容与组织宗旨严重不符、转移所获捐赠款项给其他团体、进行院外活动费用超过总收人的10%等情形予以吊销免税证惩罚。三是国内事务部。该部公民事务司下设的义务活动处，主要是为非政府
组织提供服务，每年拨给非政府组织部分活动经费，
同时，协调非政府组织与政府各部厅的关系，但无处
罚职能。
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司法部门管理
美国、德国、瑞士和泰国等国家非政府组织的设
立与管理主要依靠本国的司法部门。
以美国为例。在美国，每个州都设有对非政府组
织的管理组织。例如，在加州就设有慈善信托登记处
和慈善信托法律与审计部。前者除负责收取和处理所
有公益性公司和慈善信托人提交的财务报告等信息
外，还负责接待要求查看这类文件的公众，以及要记
录来自公众对于慈善团体的投诉并转交给后者处理。
后者是由律师和审计员组成的机构，负责对非政府组
织滥用经费和欺诈行为以及错误管理进行调查和审
计，并把调查结果转交给市法院以防备某些人转移资
产。联邦政府的税务局和各州税务分局对社会团体进
行减免税登记及管理，各州一级的司法厅负责管理非
政府组织成立的登记，而各州的有关规定不尽相同，
除了进行非政府组织登记外，主要负责处理非政府组
织违反宗旨的非法活动、内部贪污和私分资金等问
题。
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政府内务部门管理
这是一种由政府内务部门负责审查、注册登记和
管理的一种非政府组织管理体制。捷克斯洛伐克、新
加坡等国家的非政府组织管理体制就属此类。在捷克
斯洛伐克，成立社团必须向共和国内务部登记注册。
在新加坡，社团登记机关也设有政府内务部，称为“社
团注册官”，凡社团成立必须到政府内务部下设的社
团注册官登记和注册，否则，被视为非法社团。新加坡
政府除了对社团进行注册登记管理外，还对社会团体
的活动规范等原则进行了严格的规定。
(二)登记管理
国外社团从申请成立到依法予以确认并得到社
会承认，一般要经历两个程序。
1.社团成立登记程序
在国外，成立社会团体必须依法到政府有关部门
申请并经审批注册后才能开展活动，这已经成为一条
国际通行的社团管理准则。即使在实行所谓“追惩制”
的英国社团中占相当比例的慈善组织，也必须到英国
政府内政部下属的慈善委员会履行登记手续，并接受
监督。
从各国对社团成立登记的法律规定要求看，一般
分两个步骤:一是向社团登记机关提供有关的法律法
规要求的社团成立所需的材料，如申请书、发起人数、
社团章程、社团所在场地及申请费等;二是登记机关
在一定期限内予以审核、批复、注册或申明不予成立
的理由，并移交上级机关，社团也可以向法院提出起
诉。这就是社团的审核、注册成立阶段。英国、日本、德国、新加坡、泰国等国家的社团成立均按以上的法定
程序进行。

在美国，虽然登记注册较为简单，但也必须得到政府的批准。成立非营利组织先要提交一份书面申请，写明机构的名称、性质、运作计划、服务宗旨、组织目标、成员构成等，以说明该机构不为任何私人谋利，然后，交州内政司审核认定后，发给资格表，再予以批准，这也是获得税收优惠的必备程序。

日本的公益法人许可登记程序更为完善。它由三个阶段组成。一是设立相谈阶段，即主管部门就设立目的、事业种类、规模、资金资产状况、干部职员状况与申请人面谈。二是设立准备阶段。根据初步审查的要求，申报者提供定款或寄附书面材料，接受审查。三是设立批准阶段。经主管长官批准后，即可向设立者发出指令书，设立者接到指令书之日为公益法人设立之日，并于两周内完成设立登记。

2.社团减免税登记程序

减免税登记是指具有法人资格的社团向政府税务机关提供有关社团资料并填报有关表格，从而享受国家减税或免税待遇的过程。各国对此规定有所不同，具体实施过程也存在一定的差异。

在加拿大，成立具有法人资格的慈善团体或非营利团体，不但要经过法人登记，而且还要进行免税登记。具体程序如下:经过法人注册登记批准后的社团，首先向联邦税务局和省(州)税务局提交章程、申请文件(注明活动内容、理事会成员情况、房地产等)及一定的申请费，然后填写有关表格以等待审批，一般三至五个月即可批准。批准后的慈善团体可以免交两种税，一是本团体所有收益均可免交所得税;二是捐赠人持慈善团体开具的收款单据，可免交联邦和地方所得税。

在美国，凡是寻求税收优惠的非营利团体，都需要向美国国税局申请免税资格。为了取得这一资格，非营利团体必须经过组织测试和运行测试。所谓组织测试，就是对该团体的工作目标按照税法进行逐个审查，看其是否符合免税的要求。所谓运行测试，是对该团体的活动进行审查，如果发现该团体有为私人谋利的腐败现象，或从事某种禁止的政治性活动，则不能通过免税资格。

德国社团一般在履行法人登记后，依照法律规定都可以申请减免税的优待，并不像美国、加拿大那样成为必不可少的程序之一。

新加坡的社团登记并无免税登记这一法定程序，但是，社会团体到工商部门登记注册后，可以开展营利性活动，取得合法收人。社团收人的二分之一源于会员费，可以免交所得税。

(三)监督管理

1.社团活动的监督管理

国外的一些政府对社团活动的监督管理，不但以法律的形式固定下来，而且也成为社团日常管理的主要方面。

在新加坡和泰国，政府一般不对社团活动进行干预，但却有较为严格的社团活动规范和原则。具体地说:凡在政府注册的社团都必须在该社团登记的宗旨范围内进行活动，不能从事章程规定以外的任何活动，如有违反，政府必予追究;不能以社团的名义进行任何政治活动，凡以社团名义搞政治活动的，政府必然出面干涉;社团的财务负责人任期一年;社团注册官可以在任何时候命令任何社团提供有关社团的信息、情况和材料;社团每年应向登记注册官提供工作报告和财务情况报告;政府每年有专人对社团的财务进行监督和检查;社团事项的变更及解散须及时向政府报告;社团分支机构的建立也须经政府登记，注册官同意;对社团的违法行为政府有权按照社团法的规定进行处罚。

在日本，公益法人的活动，依据日本民法典的规定，法人的业务接受主管机关的监督，主管机关有权随时对法人的业务及财产进行检查。为了便于实施，各主管机关制定了相应的监督法令及规则，用以指导和监督社团的活动。监督法令及规则主要有:掌握法人的基本活动情况、审查年度报告书、定期和不定期的日常检查。

2.税收财务的监督管理

世界各国政府对于社团税收、财务上的监督管理主要体现在两个方面:一是对社团进行减免税登记;二是政府有关部门通过年度财务审计或不定期审计、举报及社团财务公开化的方式，对违纪社团处以警告直至吊销免税证书的处罚。

美国、加拿大和德国要求社团进行法人登记的同时，也要求其向政府税务部门履行社团减免税登记手续。在新加坡、日本，只有社团从事营利性收益活动时，才视情形到政府工商部门登记。

加拿大税务局不仅负责社团法人的免税登记，而且有权对不提交年度报告，从事与宗旨相违背的活动及转移捐赠的社团，实施吊销免税登记书的处罚。新加坡、泰国为监督社团经费的使用，规定社团每年必须向政府报告一次财务收支情况;政府设专人对社团的财务进行监督审计;社团财务负责人任期一年，不得连任。

日本公益法人的财务依照政府规定采取两套财务会计账目，即一般会计账目和收益会计账目，从而有效地监审了公益法人的资金收支状况。

在英国，慈善组织在享受国家税收优惠的同时，必须接受以下限制:成立慈善组织要到政府慈善机构登记，经审查同意后，才能成立，才能享受税收的优惠政策;慈善组织要接受登记机关的监督，提交年度财务报告，不允许参加政治性活动，以保证其宗旨的贯彻和任务的完成。