西部一些地方政府行为过程中的主要问题：

1、在政府与经济和社会的关系上,政府直接干预经济与社会生活,造成职能扭曲。由于长期受计划经济体制的影响,西部地方政府习惯于直接作用于经济社会生活,管了许多不该管、管不好、管不了的事情,结果严重扼杀了企业、社会组织、特别是每个社会成员个人的自主性、独立性和创造性,造成企业、个人和整个社会依赖政府,政府管理负担过重,效能低下的状态。即使在建立市场经济体制的情况下,计划经济时期政府直接经营国有企业的模式也没有完全被打破,西部地方政府很容易全方位出击,以致造成职能扭曲。同时,西部地方政府宏观调控乏力,很难凭借宏观调控手段实现宏观经济稳定和产业结构优化。因此,往往不得不借助直接的行政干预手段,不相信或者不善于运用市场机制引导和调控经济,就更不可能很好地发挥市场在配置资源方面的基础性作用。

2、在政府与企业的关系上,政府职能不完善,政企不分现象依然严重。西部很多企业尚未成为自主经营、自负盈亏、自我激励、自我约束的生产者和经营者,“政府经济”或“长官经济”的特征还十分明显。主要表现在:所有制结构调整缓慢,国有经济比重很大,民营经济发展滞后,所有制结构的所谓“高级化”与生产力水平的“低级化”形成了严重错位;产权改革不到位,政企不分,角色和功能缺乏分化;政府主导型经济占统治地位,企业跟着政府转,其重大决策(人事、投资、价格、分配等等)仍是政府说了算,政府仍然对企业领导班子的组成起决定性作用,直接指派企业管理者,并通过控制企业领导等办法实施对企业的多方面管理,企业仍然是政府的附属物;政府提供信息、引导企业的力度不够,造成决策失误增多,资源浪费严重;协调职能不完善,一方面投资权责划分不科学、不明确、投资行为错乱,另一方面投资结构不合理,缓解基础设施、基础产业的“瓶颈”效果不明显。

3、在政府自身的职能建设上,应有的职能处于严重匮乏的状态。西部地方政府管了许多不该管的事,而该管的事却没管好。政府不去努力创造较为宽松的投资软环境,仍然是办事关卡多,效率低下,使投资者望而却步;政府没有足够的财力进行生态建设、环境保护、基础设施建设等以改善投资硬环境,致使投资环境差,吸引外资困难重重;政府对市场中介组织的重要性认识也不足,因而不重视中介组织建设,律师、会计、产权交易、资产评估、信用评级、咨询策划、纠纷仲裁、广告传媒等中介组织很不发达;政府同市场缺乏强有力的联结点,致使政府转变职能缺条件,企业走向市场缺手段;政府不努力培育区域经济增长极,而是把有限的投资分散使用,效率低下,还搞了一些无效的甚至成为沉重包袱的工程和项目,致使西部地区缺乏大规模开发的支点和基地;政府没有努力创造留住人才的条件,加之体制、制度和工作条件、生活待遇、工资收入等方面存在着重大的差异,使得西部地区的人才、资金、科技成果等生产力要素大量流失。

4、行为过程偏差,特别是涉及地方利益时,地方保护主义盛行。由于政府管理的绩效考核与企业利润挂钩,各地区党政领导为了自身的经济利益,就会千方百计地保护本地区的企业,而阻碍其他地区产品在本地区的销售,利用手中权力搞经济封锁。随着经济社会的发展,地方保护主义大有愈演愈烈之势。原本是促进市场发育的政府,却打着“发展地方经济”的旗号,抱着肥水不流外人田的心态,或以口头形式、或以红头文件形式制定了一些土政策,带头推行封锁地方市场的活动,形成“块块经济”和“诸候经济”。一般说来,地方保护主义主要有三种表现形式:一是政府强行干预,让消费者只能买地方商品;二是政府强行干预,设置关卡,为市场封锁“保驾护航”;三是除本地企业以外,实行歧视性待遇。地方保护主义危害极大,首先它是对消费者主权的否定。其次它也使全国范围内很难形成有序、竞争、统一的市场;最后这种封闭经济态势一旦形成,落后地区就很难摆脱“落后———封闭———再落后”的恶性循环。

二、西部地方政府行为问题产生的根源

上述问题的产生有其深刻的社会根源,更重要的是由于各种矛盾互相交错及复杂的行政环境因素影响的结果,概括起来讲,主要包括以下方面:

1、西部地区落后文化及价值观念的积淀较深。西部地区商品经济起步晚,市场发育程度低,传统的计划经济体制仍在起作用,封闭状态仍未被冲破。许多省份长期受国家不计成本的补贴,久而久之便滋养了向上伸手的思想,简单把西部开发理解为就是国家投资,抓住机遇就等同于抓项目、争资金。造成这种发展观上的片面、极端现象,一方面是因为区位条件差、自然条件严酷、经济基础薄弱等历史原因造成的;另一方面就是长期以来西部地区传统的农耕文化积淀较深,“均贫富,等贵贱”等思想观念落后的人为因素造成的。西部一些省区的经济长期接受国家的补贴,早已习惯了那种固定的低水平生活,养成了一种依赖心理,惰性习惯,不思进取,即使能获得更大的利益,也不愿冒一点风险。

2、西部地区制度供给不足,发展不平衡。西部地区经济发展水平明显落后于东部地区的重要原因之一便是在制度供给方面不足,制度既包括正规的、成文的制度,也包括不成文的、非正规的制度。成文的制度能相对较快地形成,不成文的制度却要经过历史沉淀而慢慢形成,这需要一个长期的过程。从经济发展的实践看,发展中国家与发达国家相比,人均收入的差距只是经济落后的表征,而制度缺陷才是经济落后的根源。制度供给不足或制度缺陷不但不能成为改革旧体制、旧机制的积极推进者,而且有可能成为旧体制、旧机制的顽固维护者,阻碍改革的进程。

3、西部地方政府官员的角色定位不准,双重角色影响了行政效能发挥。一方面,在以经济建设为中心的原则指导下,中央政府大力推进全国经济发展,尤其鼓励地方发展本地经济,并以地方经济发展水平的高低、快慢作为考核地方政府官员政绩的最重要指标。这就在客观上造成了一种现象:地方政府官员的升迁与当地经济发展成正比。政治上的升迁为地方政府官员推动地方经济发展提供了最大的激励;另一方面,地方政府需要通过向本地人民提供广泛的物质利益和社会利益,来获得地方精英和普通公民对地方官员权位和权威的认同,以及对地方现行制度和政策的支持。因为地方社会对政府的支持已成为地方政治运行的重要基础。因此,为了自身利益,就可能出现西部地方政府管理体制与市场运行机制的对立,影响行政效能的发挥。

4、西部地方政府机构臃肿,财政负担过重,有效的财政收入不足,经济实力很弱。西部开发中需要巨大的资本投入,其中相当大一部分要由政府出资。然而,政府机构臃肿,给财政带来了十分沉重的负担,这就造成竞争力低,维持行政正常运转尚显力不从心,直接投资搞经济建设的能力更加有限,使得中央和西部地方政府没有较为充裕的资金投入西部地区的基础设施建设。据有关资料估算,全国有相当一部分省份,财政收入的65%以上用于行政事业开支,大多数县的行政事业费占财政收入的80%-90%以上,这种情况,在西部的一些省区尤为严重。许多西部地方政府财政收入的70%,甚至100%用于机关工作人员的工资费用,还有少数西部地方政府要靠借贷来发工资,政府财政成了“吃饭财政”,这种现象严重制约着西部地方经济的发展。

5、公民社会对政府依赖性较强。计划经济时期,传统的
计划经济管理模式的惯性,使得西部地方政府习惯于把企业当作行政附属物,习惯于发号施令和通过审批等行政手段管理企业。这种长期形成的做法,体现的是一种自上而下的行政主导意志,企业的关停并转,不是市场对资源配置的结果,而是政府意志的结果。似乎一说管企业就要搞审批,一说帮助企业就是给优惠政策。政府被赋予了管理企业、制定计划、配置资源、进行分配等多项使命。好像只要政府出面,一切经济问题和经济矛盾就能迎刃而解。而从现实来看,政府根本不能掌握和预测纷繁复杂的社会需要,因而也就很难用计划等手段来实现资源配置的优化,再加上行政法规和市场组织不健全的影响,这就导致了西部地方政府行为的不规范。

三、问题的克服与西部地方政府职能的转变

1、转变职能意识。一要树立人本思想,切实重视西部人
口素质问题;加大教育投资力度,提高教育水平;积极吸引外部人才,鼓励人才合理流动;注重人口资源的优化和开发。二要转变“肥水不流外人田”的旧观念,加快对外开放步伐,学会在竞争中保护自己。三要摈弃“等、靠、要”的心态,树立忧患意识,把握时机,根据地区的特点选择自己的发展战略,加强软硬环境的建设,提高服务水平,欢迎中外投资者的到来。四要把政府进行国家行政管理和政府进行企事业经营管理视为一体的观念,转变为真正承认企业是自主经营、自负盈亏的经济实体并具有一定权力和义务的法人观念,实实在在还权与企业。五要把过去长期形成的不重视商品交换和流通、不重视分工协作、不重视经济杠杆在经济活动中的调节作用的小生产者的观念,以及只有国家没有社会和市场的“全能政府”观念,转变为以市场为主体进行商品交换和流通、重视以价值规律和法律作用来调节经济活动的市场经济与法治观念,重视市场和社会的作用,使政府、社会、市场共同承担起西部开发的重任。

2、转变职能思路。开发的支持力量方面,应由单纯的政策支持转变为政策支持与市场调节相结合。即西部地区市场机制对资源配置作用与国家宏观调控作用的结合;资金投入方面,西部开发单靠国家投资是远远不够的,西部地方政府应积极改善投资环境,制定有关政策措施,培育资本市场,吸引地区外特别是东部和外商的投资,参与西部大开发;开发的顺序方面,应由资源开发优先战略转变为基础设施优先战略。基础设施是一个地区经济发展的瓶颈,因此开发西部要首先改变基础设施落后的面貌;开发的战略方面,应由资源导向型战略转变为市场导向型战略。我国西部地区能源和原材料产品在国际市场上也不具竞争优势,所以,资源性产业的发展难以带动整个地区经济的发展。因此要转变战略,改变高度依赖资源的状况;区域发展方面,应由注重地区比较优势战略转变为注重地区产业优势战略;发展的着眼点方面,必须坚持中长期开发与解决当前重大问题相结合;[1]对待生态环境的方针方面,应从以牺牲生态环境为代价的开发向首先注重生态环境保护和建设的转变,坚持可持续发展;发展的重点方面,应由发展传统产业为主转变为实施科教兴区战略,大力发展科技和教育,开发社会文化,发展旅游文化产业,大力推进高科技产业的发展战略。

3、调整决策范围及转变决策机制。要实现建立社会主义市场经济体制的目标,西部地方政府必须真正给企业以法人地位,真正做到政企分开,这是建设社会主义市场经济的必要条件,也是实现政府职能转变的突破点。这就要切实转变决策结构,让政府集中力量抓好有效的宏观决策,赋予企业生产经营中的决策权力,以利于促进商品经济的发展。决策机制的转变就是要从高度集权型向分层决策型转变,即缩小政府机构集中决策、集中管理的范围。宏观的决策权由政府控制,微观的生产经营权还给企业。如城市经济和社会发展的战略计划,涉及一些重大比例关系的宏观决策权集中于政府机构,而有关企业的经济活动、经营方式、内部管理等微观经济决策权分散给企业,真正做到“大的管住管好,小的放开放活”,使政府从实物市场主体中退出,充分尊重市场经济规律。凡是市场能自行解决的,政府决不干预;凡是市场失灵的,政府主动承担起来。同时,由于信息、技术等方面的不对称,作为市场主体的中小企业和个人,尤其是农民会受到各种局限,很难从宏观上、整体上来把握自身的发展方向。所以西部地方政府要加强对中小企业和城乡个体经营户的指导和服务,要向他们提供准确的市场信息,提供生产的正确思路;还应选择和扶植具有一定技术水平和产业规模的龙头企业,整合和聚集一大批的城乡中小企业,建立流通网络,共同抵御市场风险。

4、转变职能方式。西部地方政府有必要重新审视自己所
扮演的角色,从微观领域抽身,才能够提高市场经济的驾驭能力。首先应该充分发挥市场配置资源的基础性作用,对政府采购、重要建筑工程、国有资产产权交易、药品采购等稀缺资源,实行公开招标投标。这样做,有利于避免暗箱操作,有利于给企业和个人提供公平竞争的机会。其次还应该坚持成本———收益原则,全部采取规范化的商业运作。这不仅有利于节省政府投资,还可获得可观的经济收入,提高政府宏观调控能力。西部地方政府在建立宏观控制调节体系中可对企业实施以下四个基本导向:一是经济杠杆导向。它是宏观经济控制调节的重心所在,是政府对经济实行导向型管理的重要手段。西部地方政府要重视按照客观经济规律的要求,运用经济杠杆,来组织、调节和影响经济活动;二是信息导向。

这也是西部地方政府机构管理经济的一项重要职能,西部地方政府要建立信息中心、专业信息机构等,及时提供国内外有关产品市场、资源、价格、技术经营管理和经济发展的趋势等可靠信息;三是政策、法律导向。就是要使企业的行为用政策、法律等制度化、规范化,来维护和保证企业的法人地位,使企业有法可依、依法办事,同时政府也重视法律的调节作用,完善和加强政府法制建设,积极推进依法行政,为市场经济的形成和发展创造公平竞争的环境和必要的条件;四是计划调控导向。在社会主义市场经济条件下,不应忽视计划手段的调控作用,政府计划管理职能上的转变就是要由计划经济时期的指令性计划、年度短期计划为主向指导性计划、中长期计划为主转变,达到宏观经济与微观经济相互衔接。

5、转变职能关系。西部地方政府要充分发挥中央政府授予的各项管理职能为本地创造更为良好的环境。其次要理顺政企关系。基本原则是企业下放,政企分开。一是要把所有权和经营权分开,即通过承包制、股份制、生产经营责任制等方式,调整所有制形式,使所有权和经营权分离,把生产经营权还给企业,调动企业的积极性;二是把西部地方政府的国有资产所有者职能和行政管理职能分开,理顺产权关系;三是实行国有资产分级管理制,履行国有资产出资人的职能,促进企业依法建立公司制的企业制度,最终建立起政府以经济、法律、行政等综合手段管理市场,市场引导企业的宏观调控体系。再次要理顺政府与市场的关系。实现“政市”分开首先需要弄清政府与市场的关系,界定政府与市场的职能,明确西部地方政府应该干些什么,不应该干什么。政府从实物市场主体退出,有利于宏观调控,也有利于企业家主体的形成和消费者主权的确立。退出并不意味着对市场放任不管,而是政府职能更加具体化。进与退之间更好地把握,该管的才能管好。还要理顺政府与社会的关系。西部地方政府在社会管理方面的基本职能就是组织公共物品的供给、管理好社会的公共事务,改变计划经济体制下政府包揽一切的状况。

在具体措施上,政府必须培养社会的自治能力,大力培育社会中介组织,政府及其有关部门要为社会中介组织的发展提供生存空间,减少政府及其有关部门办理的有关中介事务;加快社会保障制度的改革,建立起与市场经济体制相适应的社会保障体系;确立政府与社会的良性互动关系。最后要理顺政府内部各职能部门的关系。要对西部地方政府各部门进行职能分解和职能分析,明确各自的职责分工,建立严格的工作责任制和岗位责任制,从制度上解决职能不清、人浮于事、多头领导、政出多门的弊端。




注释:
[1]李京文.经济全球化进程中推进中国西部经济发展[J].地球信息科学,2001,(4).
[2]夏书章.行政管理学[M].中山大学出版社,2000.