优化政府组织结构,是深化行政体制改革的必然要求,也是建立和完善社会主义公共行政体制的重要举措。为积极推进这项改革,迫切需要紧密结合当前形势,对这一问题进行深入的研究和探讨。

一、优化政府组织结构的重要意义

优化政府组织结构,对于深化行政体制改革、促进社会的和谐发展和科学发展具有十分重要的意义。

1.优化政府组织结构有利于推动政府职能转变

转变政府职能是我国行政体制改革的基础问题和核心问题。过去很长一段时间,我们在行政体制改革中陷入了类似于“先有鸡还是先有蛋”的二律背反的困境:政府职能不转变,机构精简、结构优化难以取得实质性进展;而机构不精简,政府组织结构不优化,政府职能转变又难以取得实质性突破。实践证明,要走出这一改革的困境,就必须使政府职能转变与优化政府组织结构同步进行,即以政府职能转变促进政府组织结构优化,以优化政府组织结构推动政府职能转变。二者的关系是:转变政府职能、优化政府职能结构是优化政府组织结构的前提和基础,优化政府组织结构是巩固政府职能转变成果、使各级政府正确履行职能的体制保障。后者对政府职能转变具有刚性作用: (1)优化政府组织结构意味着撤销不该设的机构。庙没有了,歪嘴和尚也就没有念经的“合法”之地,从而为消除政府乱干预、乱作为奠定了体制基础。(2)优化政府组织结构意味着根据政府应履行的职能重新整合政府组织系统,从而为政府正确履行职能提供体制保障。(3)优化政府组织结构也意味着要根据科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求,加强政府公共管理和公共服务等部门的建设,从而使政府职能的履行更加符合以人为本、全面协调和可持续发展的要求。

2.优化政府组织结构有利于深化政府机构改革政府机构改革是我国行政体制改革的一项重要任务。过去,我们在政府机构改革中,强调精简比较多,而对优化政府组织结构重视不够。实践证明,机构改革如果不与政府职能转变和优化政府组织结构结合起来,并不能解决体制的深层次问题,也难以实现改革的预期目标。因为,对于深化行政体制改革和构建公共行政体制来说,精简机构、压缩政府规模并不是一个根本性的问题,根本问题是在转变政府职能的基础上,优化政府的组织结构,使政府管自己应该管的事,管好自己应该管的事。所以,机构精简必须服从政府组织结构的优化。只有按照科学发展观、构建和谐社会和建立健全社会主义公共行政体制的要求,真正做到政府组织结构优化,才能巩固政府机构改革所取得的成果,也才能使行政体制改革取得新的实质性的突破。

3.优化政府组织结构有利于提高政府效能系统论揭示了这样一个基本原理,即结构合理、运行有序的系统,其整体功能大于各个部分功能的代数和。优化政府组织结构之所以有利于提高政府效能,是因为: (1)政府组织结构优化,能够更加明确各级政府之间和政府各职能部门之间的职责权限,使各级政府和政府各职能部门各司其职,各负其责,从而有效地防止和克服政府内部因责权不清而产生的争权夺利或推诿扯皮现象。(2)政府组织结构优化能够使政府运行更加科学、更加规范、更加有序,从而减少乃至杜绝因政府不规范运作而增加的行政成本和社会成本。(3)政府组织结构优化有利于整合行政资源,充分发挥公共资源的效用。(4)政府组织结构优化意味着政府机构更加精简,人员更加精干,从而减少政府不必要的开支,降低行政成本。(5)政府组织结构优化便于对各级政府及其职能部门进行绩效评估和更为有效的监督,从而防止和克服政府不作为等怠政现象。

二、政府组织结构优化的主要依据

政府组织结构是否优化,不能仅仅从政府自身来判断,还必须从政府与经济社会发展的适应性、从政府的运行效果来判断。

1.政府组织结构是否适应经济社会发展的要求政府组织结构具有相对稳定性,但从来都不是一成不变的。在历史和现实中,政府组织结构往往随着经济结构、社会结构、政治结构和意识形态的变化而变化。其中,经济结构和社会结构的变化起着决定性的作用。

在我国的今天,随着市场经济的发展、社会文化的变革和民主政治的稳步推进,社会正在向多元治理结构迈进。在经济领域,企业是主体,依法享有管理企业的自主权;在社会领域,公民及依法成立的社会团体和社会组织是主体,依法享有管理社会的自主权;在政治领域,公民及依法组成的政治团体或政治组织是主体,在党的领导下依法享有管理国家和地方公共事务的权利。社会治理结构的多元化,要求政府必须从那些不该管、管不了和管不好的事务中退出来,集中精力和社会公共资源,管好公民、企事业和社会团体不该管、管不了和管不好的事,即社会公共事务,优质高效地为社会生产公共物品,提供公共服务。市场经济的发展和社会利益结构的多元化,必然打破政府对经济社会的垄断,要求政府实行分权化管理。这种分权化既表现在政府外部,也表现在政府内部。对政府外部来说,就是要实行政企分开、政事分开、政社分开,在企事业和社会团体没有发生侵权的情况下,政府不得干预其内部事务。对政府内部来说,就是要明确职责分工,优化机构设置,同时实行中央与地方和地方与地方之间的合理分权。政府组织结构适应了现代社会的这一要求,就是科学的、合理的,否则,就谈不上政府组织结构的优化。

2.政府运行是否规范、有序和高效

现代政府是为公民和社会服务的。公民和社会既要求政府管自己应该管的事,同时也要求政府管好自己应该管的事。这就要求政府运行必须规范有序和廉洁高效。现代组织理论告诉我们,一个结构合理、配置优化的系统,其运行不仅是规范的、有序的,而且一定是高效的。相反,结构不合理、配置不科学的系统,其运行必然处于无序和低效状态。所以,政府组织结构是否优化、机构设置是否合理,在政府运行中完全能够显现出来。

3.政府机构设置是否符合精简、统一的原则政府组织是由政府机构构成的。从政府自身来说,政府组织结构是否优化,就是看政府机构设置是否精简、权责是否统一。一个机构臃肿、管理分散、权力交叉、职责不清的政府,其组织结构是不可能科学合理的。此外,在当代,政府组织结构还必须符合扁平化的趋势。

三、我国优化政府组织结构的进展和仍存在的主要问题

经过20多年的行政体制改革,我国政府组织结构优化取得了重要的进展和成效。第一,政府机构得到了较大幅度的精简。国务院组成部门由1998年的40个精简到现在的28个,省级政府内设机构由平均55个减少到40个,平均精简20%左右。第二,适应市场经济发展的需要,加强了国务院宏观调控部门和省级区域经济调节部门,促进了宏观调控和区域经济调节体系的建设和完善。同时,撤销了政府工业经济管理部门,结束了计划经济条件下形成的由工业经济管理部门直接管理企业的历史。第三,为加强市场监管和安全生产监督,营造公平的市场竞争环境,提升了一些市场监管部门的行政级别,同时,对省以下工商、质量监督、药品监督部门实行垂直管理,对省煤矿安全监督机构实行中央垂直管理。第四,理顺了社会保障、土地资源管理、出入境检验检疫等多项职能关系,解决了一些部门长期存在的职责交叉、多头管理等问题。第五,为深化国有资产管理体制改革,设立了国务院国有资产监督管理委员会;为适应内外贸业务相互融合的发展趋势和加入世贸组织的新形势,促进现代市场体系的形成,组建了商务部。第六,为健全金融监管体制,成立了中国银监会;为加强食品安全和安全生产监管体制建设,组建了国家食品药品监督管理局,调整了国家安全生产监督管理局的管理体制。

尽管我国在优化政府组织结构方面进行了积极的探索和改革,取得了重要的进展和成效,但从转变政府职能、提高行政效能和构建社会主义和谐社会等要求来看,我国政府组织结构仍然存在一些亟待解决的问题。

1.政府职能定位不准确,政府职权划分不明确。表现在: (1)政府职能定位不全面,概括不够准确。例如,目前我国将政府职能定位为“经济调节,市场监管,社会管理,公共服务”。这里只讲了政府的对内职能,没有讲政府的对外职能;只讲了政府对经济和社会的管理职能,没有讲政府所承担的政务职能。而且在社会治理结构日趋多元化的时代,承担“社会管理”职能的不只是政府,还包括大量的社会团体和社会组织。(2)政府职能结构不合理。在目前的政府职能定位中,社会公共管理和公共服务职能排在最后,没有摆到更加突出的位置。此外,各级政府应承担什么职能?至今没有明确的规定。(3)中央政府与地方政府之间有些职权划分不规范,某些职权具有较大的重合性。同一事务,中央政府在管,地方政府也在管,中央政府和地方政府各从什么角度管?管到什么程度?均无明确的法律规定。(4)地方各级政府之间的职权划分不明确,许多职权也具有较大的重合性。例如,《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条规定:“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权”。这一条就包括了省级政府、副省级政府、地级政府和县级政府。事实上,这几级政府在政府系统中所处的地位是不同的,各级政府的职责权限自然也应有相应的区别。但这种区别在法律上却没有体现出来。(5)一些政府职能部门之间职责交叉重复。例如,在一些地方,水利局管理水资源,公用局管理供水及地下水的开发和利用,市政局负责排水和污水处理,形成了多头治水的局面。在交通管理上,有的城市是政府交通办管理公路运输和内河客运,市政局管理轨道交通,公用局管理城市公共客运和出租汽车客运,使交通运输领域也出现了多头管理的现象。

2.政府机构总量仍然偏多。目前,国务院组成部门仍高达28个,比许多市场经济国家的内阁组成部门高出近1/3到1/2。除国务院组成部门外,还有国务院办公厅和国务院直属特设机构各1个,国务院直属机构18个,国务院办事机构4个,国务院直属事业单位14个,总数达66个。在地方,省、自治区政府工作部门为40个左右,直辖市为45个左右;大城市政府工作部门为40个,中小城市分别为30个和22个左右,自治州为25个左右;较大的县政府工作部门为22个左右,中等县和小县分别为18个和14个左右。我国地方政府机构在数量上同样远多于其他市场经济国家。从我国实际情况来看,政府机构林立,是政府管了许多不该管、管不了和管不好的事的重要的体制根源。

3.政府机构序列设置不够科学、不够规范。例如,国务院2003年颁发的《关于机构设置的通知》中,将国务院机构设置分为6个序列,即国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属特设机构、国务院直属机构、国务院办事机构和国务院直属事业单位。从国务院机构设置的6个序列中可以看出:第一,哪些机构应列入国务院组成部门,哪些机构应列入国务院直属机构序列,缺乏严格的论证和科学的界定;第二,将国有资产监督管理委员会作为国务院的直属特设机构,既无先例,也无充分的法律依据;第三,在国务院直属事业单位中,有的事实上是承担国务院某方面职能的管理部门,如银行业监督管理委员会、证券监督管理委员会、保险监督管理委员会、电力监管委员会、全国社会保障基金理事会等。将这些机构列入国务院事业单位序列,既不科学,也不规范。

4.在国务院机构设置中,经济管理部门所占比例过大,社会管理和公共服务部门所占比例偏小,不能充分体现科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求,也没有充分反映政府职能变化的新趋势。科学发展观和构建设社会主义和谐社会要求政府加强社会公共管理和公共服务职能,同时,把经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。但在国务院组成部门中,经济管理类占了42. 85%,其中有一些是专业经济管理部门,而社会管理和公共服务类仅占21. 42%;在国务院组成部门、国务院直属特设机构、国务院直属机构和国务院办事机构四大序列中,经济管理类占39. 21%,社会管理和公共服务类仅占27. 45%。

5.有些领域长期存在的机构较多、管理分散的问题一直没有得到解决。例如,有3个部门在管交通运输,即铁道部、交通部和中国民用航空总局;有3个部门在管理文化,即文化部、国家广播电影电视总局、国家新闻出版总署(国家版权局)。此外,在公共卫生管理和科技管理等领域,也存在机构林立、管理分散现象,从而使这些领域难以做到统一规划和统一管理,不仅浪费了大量的公共资源,而且也造成了部门分割和效率低下等弊端。这种情况在其他市场经济国家是不存在的。

6.中央及省以下垂直管理机构与地方政府的关系没有理顺,条块矛盾突出。改革开放以来,为了在一些领域加强集中统一管理,减少和克服地方干预,中央和省以下垂直管理机构呈增加之势。例如,实行中央垂直管理的机构有:人民银行、海关、国税、出入境检验检疫、煤矿安全监督、银监会、证监会、保监会、电监会、烟草专卖、国家物资储备、气象等。实行省以下垂直管理的机构有:工商、地税、药监、质监等,国土资源管理在干部任免上也实行省以下垂直管理。如何理顺中央和省以下垂直管理部门与地方政府的关系,解决条块之间的矛盾,是优化政府整体结构迫切需要解决的问题。

7.政府层级过多,不符合现代组织结构扁平化趋势。从1982年推行市管县体制开始,我国政府层级由四级制为主变为五级制为主,即中央政府———省级政府(省、直辖市、自治区、特别行政区)———地级政府(地级市、地区、自治州、盟)———县级政府(市辖区、县级市、县、自治县、旗、自治旗、特区、林区)———乡镇政府(乡、民族乡、镇、苏木、民族苏木)。政府层级过多,存在诸多弊端: (1)上情难以及时准确地下达,下情也难以及时准确地上达。(2)中央下放的权力,很容易被中间环节截留,使企事业单位、社会团体和基层的管理自主权难以得到落实。(3)不利于调动市县和基层政府的主动性、积极性和创造性,不利于提高政府的管理效能。

8.大量临时机构的设立,使一些部门的职责权限更加模糊,组织结构更显得不够合理。例如,近年来,一些地方为了推动某项工作任务的完成,以“指挥部”、“办公室”等名义,设立了大量的临时机构。诸如生猪办、清欠办、创建办、三电办、拆迁办、督查办、整顿办、考评办、节庆办等,五花八门。这些临时机构的设立缺少法律依据,随意性较大,从而使政府组织结构不合理、运行不规范的问题更显突出。

四、优化政府组织结构的主要对策

我国政府组织结构所存在的上述问题,表明在我国行政体制改革中,优化政府组织结构的任务仍很艰巨。为了贯彻落实科学发展观,实现构建社会主义和谐社会的目标,必须深化行政体制改革,采取积极有效的措施,切实解决政府组织结构中的突出问题。

1.科学定位政府职能,依法明确政府的职权。科学定位政府职能和优化政府的职能结构,是优化政府组织结构的基础和前提。在新世纪,我国行政体制改革的目标是建立和完善社会主义公共行政体制。

而公共行政体制就是执行公共意志,行使公共权力,制定公共政策,管理公共事务,生产公共物品,提供公共服务,满足社会公共需求的行政组织体系和管理制度。建立和完善社会主义公共行政体制,是市场经济发展、民主政治建设和构建和谐社会的共同要求,也是推进经济发展和社会进步的必然选择。

在公共行政体制下,政府是公共意志的执行者、社会公共事务的管理者和公共物品、公共服务的提供者,因此,各级政府必须实行政企分开、政事分开、政社分开,从那些不该管、管不了和管不好的事务中跳出来,管好公民、企事业单位和社会团体不该管、管不了、管不好的事,即社会公共事务,生产公共物品,提供公共服务。简言之,公共行政体制下的政府职能就是管理社会公共事务,生产公共物品,提供公共服务。在科学合理定位政府职能的基础上,必须依法明确各级政府的职责权限。各级政府之间的职权分工应遵循以下原则:

(1)能由基层和地方办的事情尽量由基层和地方去办,以缩短政府与公民社会的距离,提高政府公共管理和公共服务的效能,满足不同地区公民的不同的价值偏好。
(2)当下级政府提供某方面的服务,实现不了规模效益或出现严重的外部效应的情况下,该项职能应由上一级政府履行。
(3)当地方政府提供某方面的服务,也实现不了规模效益或出现严重的外部效应的情况下,该项职能应由中央政府履行。

按照以上原则,凡属于全国性和跨省(自治区、直辖市)的公共事务,由中央政府管理,以保证国家法制统一、政令统一和市场统一。凡属于面向本行政区域的地方性公共事务,由地方政府管理,以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力。凡属于中央和地方共同管理的公共事务,要区别不同情况,明确各自的管理范围,分清主次责任。在清楚界定各级政府职能的基础上,尽快修改《国务院组织法》和《地方政府组织法》,依法明确中央政府和地方政府的职责权限。与此同时,要按照精简、统一、效能的原则,将相同或相近的职能合并,并尽快研究制定《政府内设机构职权法》,依法明确规定政府内设机构的职责权限。

2.按照中央关于“切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。加强国民经济和社会发展中长期规划的研究和制定,提出发展的重大战略、基本任务和产业政策,促进国民经济和社会全面发展,实现经济增长与人口资源环境相协调”的要求,加强政府宏观调控部门,进一步精简和整合专业经济管理部门,适当增加并加强社会公共管理和公共服务部门。

3.根据新形势,调整和加强环保、民生等机构。按照科学发展观、构建社会主义和谐社会和加强政府公共管理、公共服务职能的新要求,鉴于环境保护的极端重要性和环境问题的严峻性,建议撤销国家环保总局,设立国家环境部,纳入国务院组成部门。这是实现可持续发展,促进人与自然的和谐,实现经济发展与人口、资源、环境相协调,走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展之路的必要举措,也是当今世界许多发达国家的共性做法。

　　(根据《世界百国政府机构概览》2006年版整理。鉴于就业在民生和构建和谐社会中的极端重要性以及我国就业问题的严峻性,建议将劳动和社会保障部更名为劳动就业与社会保障部,以便由该部统一协调、管理劳动就业和社会保障问题。将就业问题不仅纳入政府内阁部门管理,而且在政府机构名称上体现出来,是政府更加重视民生和就业问题的表现,也是世界许多国家的经验和做法。

4.严格按照精简、统一、效能的原则,将职能相同或相近的机构加以合并,实行大部制,克服某些领域部门较多和管理分散现象。如组建新的交通部,将铁路运输和民航纳入交通部管理,撤销铁道部和民航总局;组建新的文化部,将广播电影电视和新闻出版纳入文化部管理,撤销国家广播电影电视总局和国家新闻出版总署。“大部制”的管理体制,在一些发达国家已经实行多年,有明显的管理优势。我国的一些地方,如海南省将文化、广播电视、新闻出版、体育机构合并,上海将文化、广播电视、文物管理机构合并,实行“大文化”管理体制,上海将市政府交通办公室的公路运输和内河客运、市政局的轨道交通、公用局的城市公共客运和出租汽车客运等职能并入市交通局,也取得了较好的管理效果。发达国家的做法和我国一些地方的探索,为实行“大部制”的管理体制提供了可资借鉴的经验。

5.进一步改革国有资产管理体制。鉴于我国的特殊国情和体制转轨时期国有资产监管的重要性,需要进一步加强研究,总结经验,继续深化国有资产管理体制改革,在此基础上,重新考虑和探索国资委的隶属关系。

6.调整国务院直属事业单位。将其中承担行政职能的机构,如中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、国家电力监管委员会和全国社会保障基金理事会等,经调整后纳入国务院直属机构序列。

7.理顺条块关系。依法明确中央和省以下垂直管理部门的职责权限以及在相关领域与地方政府的职责分工,切实解决条块之间的矛盾。

8.减少行政层级,稳步推行省直管县体制。从2002年起,一些省先后开始了“强县扩权”改革,把地级市的经济管理权限直接下放到一些重点县,在经济管理方面形成了近似于“省管县”的格局。2005年6月,国务院总理温家宝在农村税费改革工作会议上提出:“具备条件的地方,可以推进‘省直管县’试点。”

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中也明确提出“减少行政层级”,“理顺省级以下财政管理体制,有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。”实行省直管县体制,是维护我国宪法权威、减少行政层级和优化政府组织结构的重大战略举措,其中涉及到省、市、县职责权限、管理体制和行政区划的调整,需要在试点的基础上,总结经验,统一规划,积极稳步地向前推进。

9.清理和整顿临时机构。该撤销的要坚决撤销,将其所承担的工作任务归并到有关部门。确需设立的,要按照有关法律履行法定程序,严格规范审批,依法明确其工作任务、职责权限、存续期限和撤销条件等。

10.走出“小政府,大社会”的认识误区。必须认识到,在体制转轨和社会转型时期,我们需要建立的是在政府职能科学定位基础上的强有力、高效能的政府工作系统。因此,在机构改革上不搞一刀切,要按照建立、完善社会主义公共行政体制和优化政府组织结构的要求,该加强的一定要加强,该精简的必须坚决精简。机构精简和人员配备必须服从政府组织结构的优化。