行政伦理是对行政活动的道德审查,它依据某一伦理学范式(如义务论、功利论、权利论或美德论)对行政过程以及行政组织内存在的具有重大社会性影响的活动或决策做出道德辨思。例如,当要确立行政组织的最终权威或解决行政部门的决策与公众利益之冲突时,影响抉择的终极
标准只能来自行政伦理所提供的、具有说服力的道德理据。行政伦理如何确认这样的理据呢?一方面,要受制于伦理学自身的传统和语义范畴,主要诉诸道义、平等、公正等普遍性价值。另一方面,又必须与行政活动的客观性以及行政体制的现存制度形式保持高度关联。因此,又不能忽视效率、权衡、权力行使等方面的呼声。这两个体系之间既有契合的成分,又有不相契合甚至难以协调的因素。行政伦理的学理研究正是要为这样的张力关系的相对解决提供理性解释,并为行政实践中的人们提供可行的道德推理程序。然而,具体的行政伦理研究的成果能否占领行政人员的精神世界,取决于它所提供的道德理据具有怎样的现实穿透力。当代中国行政伦理既要依托中国行政的现存制度,又要借鉴西方行政伦理,并改造自身的传统行政伦理资源,经过深入的学理考察和伦理分析,从而确认行政活动道德评价的基准,这样的基础理论研究将构成当代中国行政伦理的出发点。

一

众所周知,公务行为具有双重性,即社会利益与社会不利益共存,一项行政决策往往是满足某一阶层(群体、集团等)的利益却可能同时损害或至少无法增益其他阶层的利益。当社会不得不接受行政决策的双重性后果,就必须让行政人员及其全部行政过程都纳入到伦理的考量之中。

因此,只有将公共意志作为行政的基础,才能摆脱行政人员的部门利益观,提升公务活动的伦理思考的层次,使政府行为回到社会本位上来。但在今日人口众多、个人权益受到保障的时代,不可能每一公共决策都采取公投的方式,一个可以接受的方式是确认一个公共理性的基准。在现代法治社会中,公共意志的最现实体现就是宪法,即借助实行宪政保障行政活动的最终合法性。通过正当程序而设立的宪法不仅规定了国家的性质、权力的制衡等重大内容,而且为行政活动与公民个人行为之间的权界划分提供了最终依据,因此,宪法是集中全体公民意志的公意之体现。尊重宪法、维护宪法的主体意志成为宪法理念的现实化,并构成西方多数国家行政伦理的核心命题。美国行政学者弗雷德里克森指出,在美国通常被行政人员所认可的行政价值包括:政治中立、业绩选任、专业化、利用信息分析公共决策问题、为研究政策连续性保存记录、工作伦理意识、职业道德、建立在效率和经济基础上的决策公正性①。这些行政价值无非是将宪法理念具
体、有效地加以落实而已,都获得了宪法的支持。

宪法主要用于规定公权的渊源、目的及功用,实行宪政就意味着政府所拥有的行政权力是一种受限制的、能负责的、回应公众需求的权力,因此,宪政可以为全体社会成员提供合理地寻求政治保护的手段,从而在行政过程中倡导平等、尊重、信任、理性等之类的行为方式。最重要
的,它使公共权力受到了制衡,从而提供了公务活动的最终价值导向,公务员也借此确认起自身的角色。公务员本身并非国家权力的主体,他们只是受托者,只能忠实宪法,智慧和熟练地揭示并推动宪法理念。“对公众的效忠应该先于对任何特定代理机构或官员的忠诚,这样做会提高公务员服务的可信度。因为公务员是一个受托人角色,任何接受这一职业的人都会被束缚在对所管辖区公众负责的义务中。作为一个附加一定责任的公民,只要公务员在公共代理机构范围内活动,这种信任关系就会保持下去。”②宪法构成了西方行政伦理最重要的域限和焦点讨论中最核心的主题。

然而,在西方行政伦理中也存在根本性的障碍,正如有学者③所指出的,资本主义的价值观与民主的价值观之间存在持续的对抗。这也导致了各种社会力量和政治团体长久的分歧和冲突,结果,加大行政控制还是扩展行政人员的自主权限的问题经常在这样两个人群中引起激烈的政治争论,一个人群是持有政治优先权的立法者,另一个人群则是民众选举出来的官员。但在宪政的制度框架下,这样两个人群的争辩基本上都能够处于和平、理性的状态,因为争论的双方都共同承认宪法的权威,只是对如何最佳体现宪法理念的方式方法产生了分歧,所以,宪政起到了减压阀的作用:它允许一定范围和程度内的争辩和分歧,为不同政见的表达提供了平台,却又不使争辩与分歧上升到对宪法本身的破坏。宪政就为行政活动设置了一个终极的导向,引导全体公务员努力服从于这一终极导向。

为了使行政组织与宪法理念取得一致,西方各国不断推进行政改革,其目标就是努力探求政治与行政的根本性差别,以在维护宪政理念的前提下提升行政效率,实现宪法目标。最早的努力体现在威尔逊身上,他第一个明确使用“行政”(administration)这个术语,用于指称公共事务的执行与实施。他将“行政”与“政治”(politics)区分开来,指出,与政治相比,行政具有四个显著特点: (1)它是一门科学; (2)它与商业活动相似; (3)它独立于文化变迁; (4)它对民选(政治)官员负责。这一思想得到马克斯·韦伯的响应,后者对现代官僚制的分析正是基于将政治/行政二分后如何使行政科学化而产生的设想。不过,需要指出的是,当年威尔逊倡导行政改革的原因在于将行政独立于政治,因为他相信民主作为一种政治制度是政治的使命但不是行政的使命,行政可以是民主的,也可以不是民主的,因此,提升非民选行政人员的功绩制并不是反民主的。

美国著名行政学家罗尔(Rohr, 1978)相信:在行政领域,做伦理的事就是要求行政人员能够独立地进行道德推理并可以质疑行政决策制订所运用的具体标准,行政人员要意识到他(她)将独立地、职业地为所做出的决定和所运用的伦理标准承担责任。罗尔(1990)还指出,行政伦理的核心内容以及职业行政人员的主要伦理关心都在于如何负责任地运用个人的行政权限。库珀(Cooper, 1982, 1986)将罗尔的观点更推进一步,他认为行政人员的参与至少要保证是合法地做出并符合某种组织状态,行政人员遵循的伦理标准不仅要反映变化了的社会价值,而且要意识到如何在组织中实现这些社会价值。“对法律负责,你所在的组织和你自己的行为都要在法律的管制范围之内进行,这是作为一个公共行政人员角色的客观责任的一种形式。当然,基本的法律责任包括拥护宪法的义务。通过宪法和与宪法相一致的具体的部门法,公民对行政人员的要求就被认为是正式地表达出来了。”④可见,罗尔和库珀都将维护宪政体制作为了行政伦理的基点。

可以说,在西方,一百年前行政独立于政治、采取价值中立化立场等是维护宪法的体现,而今天行政向政治示好、接受伦理指导、确认行政价值等,也是在维护宪法,特别是彰显宪法理念的表现。为什么如此呢?这缘于后工业时代、信息社会公众生存状态和思想意识、社会参与等方面的显著变化,使得维护宪法的方式有了不同。宪政确认了行政权限和行政活动的终极目的,对宪法的服从成为公务员客观责任的根据。正像摩斯坦·马克斯所指出的,现代社会由于“公民无知觉”导致了公共意识淡漠,促使职业化的行政人员或群体已经不再需要积极主动的公民,当行政人员主导公共事务时,他们的内在伦理责任就变得非常重要起来⑤。

二

行政从政治的分离可以说是韦伯式官僚制理论的一个重要成果,它秉承行政价值中立的观念,注重行政人员的专业化和技术化,从而促成行政活动的效率。但是,行政主体和行政相对人并非物件,而是活生生的人,完全摈弃道德思考的结果可能导致杀人机器式的纳粹德国时期的政体。20世纪70年代以来,随着对官僚制反思的深入,人们对官僚制的非道德性有了越来越深入的感触,批判和质疑之声迭起。与此相对,中国传统官僚制建立在儒学德刑相辅的原则基础上,所追求的行政伦理目标是仁政,强调人性善,并从培养明主、忠臣、顺民等三个方面来达到“不战而胜”、“不统而治”、“不刃而王”的国家运作境界,采取的是德治的模式。

从制度上看,为了贯彻仁政,官吏的任用选拔提升都以德性为首要条件。在隋唐之前,多以举孝廉的方式荐举贤良方正之士为官为吏;隋唐之后,虽采取了科举制,但考试内容仍以儒家的经义为主,充斥着仁政、德治的王道思想。正如有学者所指出的,“儒家的理想是道德的领导。作为一种政治意识形态的儒家思想,在中国字‘政’(政治)的最佳含义上来说,就是要纠正的意思。所谓纠正不仅仅是针对老百姓的,也是针对统治者而言的。事实上,统治者必须以‘纠正’自己作为提供道德领导的先决条件,然后才有权利在老百姓中间实施其道德标准。”⑥

仁政之所以在中国提出并得到两千余年国人的推崇,主要受制于如下因素:其一是未被彻底瓦解的血缘氏族的存在。在人类早期阶段,人们大都生活在各种氏族之中,人是氏族的一分子,氏族不仅控制着全部生活资源,而且为人们抵御外部落和自然灾变提供了强大保护,人与氏族共生共荣。但氏族内只有共性,没有个性;只有习惯毫无自主意志。在中国,氏族内成员间的关系借助宗法制而转化成家国政治关系,氏族关系在形成国家之后仍然顽强地保留着,并通过“礼”、“伦”、“德”等观念而被强化⑦。其二是对人的“道德自我”的夸大以及相应地对非道德自我的轻视。“道德自我”属人的精神需要,它强调人的内在性和超越性,体现了人追求善生的意愿和主观努力。但人的道德自我并非孤立存在的,而要与经济自我(逐利动机)、政治自我(成名冲动)、文化自我(表现欲望)等相结合,方可展示出人的存在的多样性和真实性,但在以儒学为主的中国主流思想中,唯有“道德自我”受到推崇,从而压倒并统领其他“自我”,在政治或行政方面自然就只剩下仁政一途。

仁政最诱人之处在于它的一个重要假设:如果人人都以不忍人之心从政,则天下大治、国泰民安。然而,仁政的最大弊端也正在于这样的假设往往得不到验证,因为一个人以私人身份行为与他以公共身份行为(如官员的公务行为或参与到公务之中的普通人的行为)是不一样的,其中不仅存在事实上的差异,同样也包含了价值追求上的不同,这一点却不被国人所认可,当然在农业时代的其他国家也大多不被接受。人的个体道德与社会道德的分裂与冲突始于精神上的启蒙运动和物质上的产业革命。启蒙运动催生了“现代人”,使他们从诸如出身、身份和等级等种种封建桎梏和中世纪神学统治的压迫中解放出来,个体理性得以高涨;产业革命则使人类的劳动生产力飞速增进,迅速摆脱“必然王国”的奴役。伦理学的主题也随之发生了转变,正像一些学者所指出的,“西方国家的伦理学与政治学分化之后,伦理主要是一种生活伦理,近代社会的伦理尤其具有明显的生活伦理特征。”⑧仁政的治理模式因严重忽视行政与政治的不同,使得行政与道德、公德与私德混淆不清,仁政、德治始终是传统中国行政伦理中唯一正统的理念和模式。

另外,传统中国人始终对权力拥有者抱有极大善意,甚至对权力本身也寄予厚望,事实上,权力的危害在于不当使用的几率远远超过正当使用的几率,所以要在道德上对权力的负面影响保持足够的警觉,因为权力的行使者,一方面倾向于借权力所赋予的权威(“领导总是对的”)规避私人道德的约束,另一方面又常常借私人道德(“领导也是人”)规避公共意志,使自己处于一种“道德屏障状态”。结果,他们对自己所做的事情不受“任何人都应对其行为负责”这个一般规则的约束。即便因公职犯罪,他们也相信自己既不应承担法律责任,也不应当受到道德谴责。而公众的普遍宽大态度又纵容了公务人员失范、无德行为的发生。

仁政的主体只是有权者或在位者,从社会治理层面上看,它缺少开放性,难以容纳有参与意识的普通公众,更遑论有动力去积极动员、接纳公众参与到公共事务之中。孔子曾说“不在其位、不谋其政”,这在很大程度上反映了传统的普通中国人(所谓“草民”、“生民”)对政治事务无甚兴趣的事实,即他们中的多数人普遍地对政治事务,从而对自身之外的公共事务都视为“他人的事”而鲜有热情。即便在今天仍然有小数国人,包括官员和公务员比较缺乏公共利益感,他们孜孜于个人目标,如做大官、谋取个人的好处,把“从政”狭隘地理解为“做官”,某些公务员表面是从政、实质只是做官。做官与从政的差别在于,做官者唯上级意志是从,眼睛向上,不做独立的个人判断,只把自己视为工具,始终维护的只是个人利益和个人职位;从政者则以自主精神参政议政,对下(包括广大公众)负责,同时追求专业化的决策,能够坚持职业操守,照章办事。实际的行政组织中某些行政人员沦为做官者,这虽然不是仁政的直接要求,却折射出由于缺少合理的制度安排,无法甄别从政者与做官者之不同,更难以促成由做官向从政目标的自动转化,缺乏有效制度的制衡与监督,仁政的诉求常常纵容了
伪善者。

三

不可否认,政党政治的出现是人类政治参与方式的重要进步成果。近代以来的工业革命打破了农业社会的封闭性和条块分割,建立起了全面的统一市场,公共事务脱离开个人私事、家族利益独立出来,重要的是,政治活动也从只关心权力、权威的立场转向或部分转向对市民生活、日常秩序的维护上,从而使政治事务与民众的生活更加贴近,广大民众有了参与的冲动和动因,人们结党组社,更加自由、便利地表达各自的利益诉求。但是公正、有序的政党活动必须受到市场力量和法律权威的双重约束,否则就会陷入寡头制、金钱政治的窠臼。无产阶级政党的活动也应吸取历史的经验教训,避免重蹈覆辙。

中国共产党的宗旨是实现共产主义。为此,首先通过武装斗争夺取政权,建立起社会主义制度。在充分的物质财富和精神文化成果积累的基础上,逐步过渡到共产主义。所以,共产党既重视社会主义阶段,又要时刻准备超越这一阶段;既肯定现实的条件,同时又具有强烈的否定现状的冲动,更加关注未来理想社会的达成。在这样的理念框架下,社会主义行政必须在党的领导下,使之保持社会主义本质,但政治与行政不分所产生的矛盾也应引起重视。

政治与行政不分所产生的各种弊端,在西方也曾经历过,这些共同方面,我们在此文中略去不表。共产党的政治显然不同于资产阶级政党下的政治,因此,共产党领导下的行政所产生的问题就有其特殊性。由于共产党始终坚持道义的主张,并以高尚的道德标准要求其党员及其治下的行政人员。但党政下的行政及其提倡的道德体系没有明确区分公共道德和私人道德,对私人道德相对独立性的承认也不充分,而以整体道德涵盖一切,这就根本否认了整体道德的现实生长点。不仅如此,由于把全部具有善恶性质的行为都放大到社会意义程度,这将严重损害个人在道德上的自由,导致人们在道德上的无所作为;另一方面,由于将过多本可以由私人自行消解的问题都上升到社会层面,社会必将支付大量人力、物力来干预或限制并未产生重大社会不利益的不良私人行为,导致社会管理成本的极大增加,同时个人与社会的对抗也变得频繁。

行政伦理主要体现在行政人员所奉行的行为规则上,这就意味着必须对行政人员的角色做出明确且有针对性的规定。公共行政人员的角色是其社会职能的体现,这样的社会职能又受制于不同的行政体系的制度安排。概括地说,行政人员的角色定位在当代有三种主要形式: (1)在党政一体的制度设计中,行政人员主要是政治的代言人; (2)在普遍民主的政体中,行政人员是全体人民意志的体现者; (3)在代议制政府下,行政人员是各种利益的协调者。当代中国行政伦理不兴的一个重要原因是行政人员的角色不明,这就意味着行政伦理的主体定位不清,也正是角色不明或错位才导致了公共行政活动中不道德现象的大量发生。我国正在实施的包括政体分开的行政改革力图突破党政一体的模式,中国共产党领导下的行政制度又要避免代议制政府的动荡,因此,行政改革的目标是确认普遍民主的政体,但在中国的行政活动中由于“委托人缺席”,不存在完备的委托代理关系,这就容易导致行政活动缺少制度激励,使得普遍民主的政治理念追求仅仅维系于公职人员的思想觉悟之上,变得非常脆弱。所以,必要的监督与制衡机制的建设是行政伦理建设的前提。

始于20世纪80年代的改革开放,对中国行政领域产生了非常显著的影响, 90年代以后逐步建立的市场经济起到了推波助澜的作用。由于挣脱了体制的束缚,不少人成为游离于正式体制之外的个体,出现了越来越多的原子性的个人。原子性个人所组成的社会秩序是自发性的,较少组织化力量和意志性规则,盛行各种隐性规则或民间规则,而正式、官方的规则,如法律、政策、纪律等时时受到挑战。人们的交往多以利益为导向。政府的权威、领导的威望、单位的吸引力都不同程度地减弱,对社会成员的影响仅靠命令已经失灵,交换成为了人际关系的准则。市场经济带来的改变也使政治与行政不分的格局受到前所未有的挑战。自由竞争的市场是独立于国家力量之外的领域,市场以自身的逻辑展开运作,并产生扩大市场作用范围的冲动,这就带来限制国家权力、并力主以市场原理衡量政府行为的呼声,提出了效率化、回应性等要求。在经济大潮之下,党政所具有的理想性追求受到挑战,党的道德未能形成对过度经济化诉求的必要限制,导致了行政领域的普遍失序。

当代中国行政管理的主体仍然是中国共产党,中国共产党的道德信念也始终制约着中国行政伦理的基本属性。众所周知,中国共产党的奋斗目标是实现共产主义,在许多国人看来,共产主义非常类似传统文化所推崇的大同社会,它充满了道德感召力,是积极人性的集中写照。然而,唯其高远,更显现实不圆满;唯其理想,衬托出现实的各种缺陷。因此共产党要不断对其党员进行思想意识的洗礼,使他们能够在追求远非一代两代人可以企及的共产主义事业之目标过程中不忘初衷,不离本心。要在追求合法的行政之思想指导下,将行政与党政分管区域做出明确划分,减少党政对行政的干预,造成行政伦理建设的目标模糊。

我国的政治体制是人民共和国,同时采取了由共产党领导的代表制的具体形式,这就意味着行政伦理必须体现人民意志和共产党的理想社会信念。所以,当代中国行政伦理应有两个层次,在较低层次上,努力建成以服务为基点、以公正为目标、以合法为方式的伦理体系。要充分尊重公民的自由和权利,切实落实公务活动中的职责,促使公务员以专业化和职业精神从事公务活动。这样的行政伦理要求应借助各种立法、程序、规章等使之成为日常行政活动常态。在较高层次上,要做到以人类理想目标、共产主义信念为宗旨,追求普遍平等、共同幸福的实现。这一点要体现在行政精神上,成为裁断具体行政冲突和行政道德规范冲突的终极价值体系。前者表现为规范层面,后者表现为德性层面,换句话说,当代中国行政伦理建设既要追求党政的目标(理想目标),又要贯彻现实的行政目标(日常目标),从而促成行政伦理的逐步、有效地开展。



①[美] H·G·弗雷德里克森:《公共行政的精神》,北京:中国人民大学出版社, 2003年,第51、52、64页。
②④[美]库珀:《实现行政责任的途径》,北京:中国人民大学出版社, 2001年,第47、66页。
③Herbert Mcclosky andJohn Zoller, 1984·
⑤Fritz MorsteinMarx,“Administrative Ethics and the Rule of Law”,The American Political Science Review, 1949, 43:1128·
⑥杜维明:《新加坡的挑战:新儒家伦理与企业精神》,北京:三联书店, 1989年,第253页。
⑦与此相对,西方早在古希腊罗马时期就由于工商业的发展,氏族之外的横向联系得以确定,整合了的且具有地缘特征的城邦逐渐取代了氏族,在城邦内产生了各种公共生活,如投票、陪审、选举、参战等,形成了西方早期的公民社会。
⑧张康之:《公共管理伦理学:伦理研究的一个新领域》,天津:《天津行政学院学报》, 2004年第1期,第24页。