政府诚信建设的研究已经成为一个学术热点,它是基于这样一种共识:政府诚信建设不仅是当前社会诚信规范体系建设的核心内容,也是当代这体制改革和完善的主要环节。温家宝在2007年的政府工作报告中就指出,要“全面提高行政效能,增强政府执行力和公信力”。[1]

诚信作为一个统一的道德范畴,它的基本含义就是尊重事实、表里如一,信守诺言、言行一致。政府诚信是政府这一行政主体执政理念、方针、政策、路线及其运行机制方面求真务实、可以信赖和负责的道德化、制度化的行为表征。政府公共权力的执行与履行彰显着政府的诚信意蕴,可以说政府诚信是政府存在的合理性与价值性的唯一源泉,也是政府职能体现的本质要求,它不仅表征着一个国家、政府和社会政治文明及其程度,也是这个国家、政府和社会政治文明建设的核心价值和基本目标。而“行政哲学是对行政生活的哲学反思,其目的是通过对围绕行政主体的行政问题进行批判反思,探索行政之真,追求行政之善,塑造行政之美”。[2]因此,政府诚信与行政哲学有着内在的共通性,政府诚信作为行政生活重要部分,是行政哲学首先要反思的问题。

一、政府诚信建设的价值分析:行政价值的视域

马克思指出,“‘价值’这个普遍的概念是从人们对待满足他们需要的外界物的关系中产生的,”[3]是“人们所利用的并表现了对人的需要的关系的物的属性”。[4]“行政价值则是指行政客体对行政主体需要的满足,或者说是行政客体的属性与功能可以满足行政主体的需要。它是行政价值关系的结果。行政价值的本质就在于能够使行政主体以及行政活动更加完善,推动人类社会的行政活动向前发展”。[5]行政价值是行政活动的目的和意义所在,也是行政哲学的全部原理和依归。

公共行政的价值可分为两类:目的性(终极性)价值和工具性(手段)价值。诚信本质上是德性伦理与规范伦理或者说信念伦理与责任伦理的合一,是道义论与功利论、目的论与手段论的合一。如果说“诚”强调的是个人内心信念的真诚,是一种品行和美德,那么“信”则是诚这种内在品德外在显现,是一种责任和规范。[6]因此,从行政价值的角度分析,政府诚信是工具性价值和目的性价值的统一,是实现政府善治应该具备的基本属性。

1、政府诚信的目的性价值

在政府诚信建设中,目的性价值居于主导地位,它反映公共行政所追求的希望和理想,是人们关于公共行政的绝对超越指向。政府行使的公共权力,具有强烈的政治性。一定的政治理念、政治制度和政治秩序,总是为了追求一定的政治目的。纵观古今,政治目的无非两种:一种为“公”,即为人民的利益;一种为“私”,即为某集团、某阶级等少数人的利益。

政府诚信的目的性价值首先体现在政府对“为公”目标的诚信上。忠实于公共利益是政府的最高价值目标。从认识心理根源上看,信任感往往首先产生于志同道合者之间,它源自建立在评判者与被评判者之间共同价值观、共同利益、共同追求基础上的归属感、认同感和满足感。政府只有以诚实信用为基准,做到与民众志同道合,才能赢得人民的信任。这就要求我们政府确立为民服务意识,了解民情、尊重民意、顺应民心,真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋,实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。

政府诚信的目的性价值还体现在使政府具有善良的动机。现代政府根据民众的要求而行,在动机上和行为上应当不乏“诚信”,事实上公众不信任政府的问题却是非常普遍和非常严重的。究其原因是政府的行为动机太多样化了,行为本身太具随意性了,也就是说缺乏科学性,总是因时因事而异,朝令夕改,政策和执行政策的行为等都缺乏系统性和连续性,相互矛盾,至于政府存在的根本原则和宗旨则常常被忘记。由此可见对于政府诚信是有着更高的要求的。“诚”字不仅是一个主观的诚,而且应当是具有一定客观性的诚,是在动机和行为的一贯性、系统性中所表现出来的诚,只有有了这种诚,才能赢得公众的信任,才能在政府与公众之间建立起信任关系,赢得社会公众的普遍信任,政府获得了合法性,因而政府引导社会的功能也就能够得到最大程度的实现。

政府诚信的目的性价值还在于使政府实施忠诚之行动。在罗尔斯看来,诚信原则是与允诺规则、公平原则、或者忠诚原则联系在一起的一种精神。他提出:“如果一个人在某些适当的环境中说出我允诺做某事的话,那么他就一定要做此事,除非有免除这一允诺的条件形成。”[7]我们可以把这个规则看成是“允诺的规则”,这种允诺规则同样适用于政府与公众之间。

忠诚原则是一个要遵守真正的允诺的原则,向公众做出允诺不是一件难事,难的是事后将这种允诺诉诸忠诚的行动,允诺规则完全是一种基本的常规,而忠诚原则是一个道德原则,是公平原则的一个推论,只有忠诚地履行自己的诺言,政府才能最终取得公众的信任。

2、政府诚信的工具性价值

工具性价值是实现一定目标的手段,西方人有句格言:“诚实是最好的策略”(Honesty is the best policy)。道德内在的工具效能在政治领域中不仅是需要的,而且是合理的,即使在政治活动中执政者为了持续执政的目的而利用诚信,也就是把诚信作为一种政治的手段,那么这种手段也是一种文明的手段,符合现代政治文明的要求。政府诚信的工具性价值主要体现在其经济价值、政治价值和文化价值上。

政府诚信的经济价值是指政府诚信在经济方面所带来的积极影响,现代市场经济离不开政府的干预与调节,政府也是市场活动的主体之一。按照与工业社会或与市场经济相对应的学术逻辑,西方国家也把信任看作为一种资本,称作为“社会资本”或者说把信任看作为社会资本的重要组成部分,既是资本,必然具有很大的经济效益。从我国目前的现实来看,诚信的政府的确有利于促进经济的发展:一是政府诚信推动新一轮经济发展的重要举措,我国正处在大力吸引外资参与经济建设的时期,建立良好的服务环境、信用环境,才能真正有效地扩大开放。过去开放靠减税让利的优惠政策,吸引了众多国外投资者,吸纳了很多外资,而今必须在改善服务方式、管理方式等软环境上下功夫,建设诚信政府是进一步推动改革开放的保证。二是诚信的政府能够调动人民群众的积极性,鼓励人民群众积极促进经济繁荣,从而促进国家综合实力的增强。政府诚信的经济价值还表现在能够提高效率,降低成本,它减少了政府对于供养大量行政人员所要求的财政投入,提高政府人员在法定的合理时间内完成工作的数量,对于节省下的资金,国家可以将其投入到其他更需要的地方,从而提高社会发展的速度。

政府诚信的政治价值是指一个诚信的政府在政治方面所能产生的积极影响,这主要表现在两方面:首先是对政治稳定的价值。古往今来,治国理民,国无信不立,政无信不威,诚信是中华民族的古训之一,“诚信对于治国来说,是国家的珍宝”,“信,国之宝也”。[8]诚信也为一些西方人所称道,荷兰的政治思想家斯宾诺莎也特别强调“信义”,他说:“统治者不凭信义来处理政务就办不好,这样的国家就不会是稳定的,如果一个国家要维持得久远,其政治上的组织必须是这样,就是使统治者没有法子失信或妄为”,[9]其次,政府诚信是增强政府执行力和公信力的根本。政府公共政策的执行,一种方式是通过公共权力的强制力推行,一种是依靠政府在民众心目中的权威,得到群众的自然认可与执行。两种方式,孰优孰劣,一目了然。“权威与权力的不同之处就在于它被认为是正当的权力......面对权力,公民还有支持或者反对的选择,面对权威,服从则是每个人义不容辞的责任,抵制权力是合法的,抵制权威则是不合法。”[10]政府的权威是建立在人民群众自愿服从的基础上,而不是建立在暴力基础之上,以暴力为基础建立的只是淫威,以诚信为基础建立的才是权威,也只有诚实守信的府所颁布的法令人民才会自愿服从。

政府诚信作为一个国家、政府和社会政治文明建设的核心价值和基本目标,具有突出的文化力量:一是有利于行政理念文化的建设。判断一种行政理念是否文明的标准,在于行政理念是否反映了社会发展的需要,是否反映了公民的意愿,是否维护了公共利益。只有政府讲究诚信,才能正确地反映社会发展的趋势和公民的意愿,合理地建构各种政治关系、基本政治原则和根本政治价值标准。政府诚信不仅对于建立行政理念文化具有重要作用,而且对于推广行政理念也有特别的意义,一个政府组织如果不真诚地宣传、普及合理的行政理念,甚至怀疑、否定和反对合理的行政理念,那么,合理的行政理念就不会被公民所认识和理解。二是有利于行政制度文化的建设。政府诚信意味着政治具有其合理的道德基础,坚持一切从公共利益和公民利益出发,并通过建立相应的制度来承担应尽的责任。制度化水平很低的政府,不仅是个软弱的政府,也是不道德的政府,缺少安定与有效政府的社会,其公民之间一定缺乏互信感,缺少对国家和公共事业的忠忱,也不具备组织技巧与能力。如果讲究诚信,那么,政府就会自觉地建立合理的行政制度,公民也会主动地要求建立这样的制度,才能拥有真正负责任的政府。其三,有利于行政行为文化建设。政府诚信会使政治组织和个人严格地遵循政治规范,自觉地从公共利益和公民意愿出发,理性地确定自己的行为策略和选择正当的手段。这样就能够得到所有公民的信任,就能够吸引公民对政治生活的普遍参与,就能够提高全社会政治合作的水平,并产生良好的政治效果。

二、政府诚信建设的基本构架:行政主体的视角

行政活动的本质就是行政主体和行政客体的互动过程。“行政主体使行政活动的主导因素,离开了行政主体也就不存在行政活动。”[11]因此,分析政府诚信建设的基本框架,我们必须从行政主体的角度入手。

目前,关于行政主体的界定,学术界还存在着诸多的争论。“行政主体”一个比较完善的界定是指“具有行使行政权力的一般性资格,在具体的行政法律关系中行使行政职权的组织和个人”。[12]因此我们把行政主体基本要素构成分为:公务员、领导者和行政组织。由此,政府诚信建设的基本框架也由公务员诚信建设、领导者诚信建设、行政组织诚信建设建设组成。

1、公务员诚信建设

公务员诚信是指公务员在行政管理过程基于忠实公共利益所包含的职责与义务的而形成的真诚无欺、信守然诺、实事求是的心理意识、原则规范和行为活动的总和。

从客体对象上来分析,公务员诚信是公共行政管理的对象(组织和个人)对国家公务员的行政行为、道德品质及其行政能力的信任。从主体上分析,诚信是国家公务员的行为准则和应具备的基本道德品质国家公务员的诚信道德在社会诚信体系中占有重要的地位,是国家公务员行政道德的核心、治国安邦的根本。[13]公务员作为行政主体之一,是行使行政职权的主体,在名义上行政职权的行使归属于行政机关或被授权组织,但行政活动必须具体落实到其内部机构,受委托组织以及行政公务人员身上。

一个普通的社会成员,如果在行为选择方面与走向诚信生活的方向相背离的话,其影响是较小的,主要是在他所生活的圈子所及的地方;而公务员的行为选择失去诚信,影响就大得多了,这是因为:其一,在民众眼中,政府是抽象的,公务员却是具体的。日常生活中,与民众打交道的并非抽象的政府,而是政府的公务员。如果民众遇到讲诚信,兑现承诺的公务员,“诚信政府”也就名副其实了;如果遇到的是无诚信的公务员,民众不会认为那是公务员的问题,而是把帐算到政府头上,认为政府不讲诚信。其二,在现代社会,公务员被认为是一个具有代表性的群体,他不仅在面向公众的时候代表政府以及整个公务员群体,而且他在任何时间、任何地方都是以这个社会的代表者的角色出现的,作为代表者,他只能以正面的形象出现。在公众的心理中,是从来不以一个普通社会成员的标准来要求他的,如果他在行为选择中出现了非诚信的问题,往往会产生夸张性的负面影响。其三,从现代社会的结构来看,政府由于承担着社会治理职能而处于一个社会的中心,是公众关注的中心,而且也会成为国际社会关注的中心,鉴于此,公务员的非诚信行为有可能会产生全球性的影响,不仅败坏一个政府的形象,而且有可能败坏一个国家的形象。可见,公务员在诚信方面的消极表现所造成的总是极大的负面影响,在一定程度上会破坏一个国家、一个社会的诚信氛围、诚信文化,甚至会产生让人们完全放弃了去追求诚信生活的结果。[14]

2、领导干部诚信建设

从行政主体的角度来讲,领导干部也是属于公务员的行列,之所以将领导干部单独强调,是因为相比普通的公务员群体,领导干部具有独特而突出的地位:其一,从一个国家来讲,领导干部的人数虽少,但是却是公共权力的真正掌握者。按照宪法规定,中国的行政体制实行首长负责制,各级政府及其部门的首长在民主讨论的基础上,对本行政组织所管辖的重要事务具有最后的决定权,因而公共权力也就相对集中在领导干部的手中。其二,从一个地区一个单位来讲,领导干部也是处于核心的地位。领导的权力就是使人服从或者能够改变他人思想、行为的力量。一个组织的普通公务员只是执行领导干部的具体命令。

由于领导干部的突出地位,所以领导干部诚信是公民道德建设的标竿。领导干部直接掌握着国家的公共权力,处在直接支配社会资源配置的位置上,并且他们还是众多政策、法令、规章制度的制定者与执行者,他们的道德行为与道德风尚不仅为社会大众所关注,而且其道德行为与实践会成为制定与推行政策、规章的道德基础。所以,行政道德会直接影响民德与民风。正如孔子所言:“君子之德风,小人之德草。草上之风,必偃。”[15]

领导干部的诚信主要体现在规范使用手中的公共权力上。首先领导干部在政治道德上做诚信的表率,核心是“忠”。即忠于公共利益,真正凸现手中权力的公共性,杜绝以权谋私,这是领导干部“诚信”的基石。其次,在作风道德上做诚信的表率,核心是“实”。“实”,即实事求是,一切从实际出发,讲实、办实事、求实效,这是领导干部“诚信”的前提。而不是急功近利,为了短期的利益而盲目决策,致使决策朝令夕改。再次,领导干部要在职业道德上做诚信的表率,核心是“真”。“真”,即真诚、真实,不弄虚作假、以假乱真,这是领导干部“诚信”的关键。最后,领导干部在情操道德上做诚信的表率,核心是“正”。“正”即正派、正直、公正、廉正,这是领导干部“诚信”的保证。

3、行政组织诚信建设

行政组织的诚信主要表现在:(1)行政组织产生的方式是合法的,而不是经暗箱操作而成的,人们对未经合法而正当的程序所产生的组织机构是不会信任的。

(2)行政程序的公正。在行政管理的过程中,政府的活动和程序应该是为公众和顾客提供服务。但是,由于提供公共服务需要足够的权力和权威,所以在实际管理过程中,有一个极大的道德风险,那就是权威的价值有可能超越服务的价值,导致目标的置换现象发生。因此,为了保护公众和顾客的利益,程序公正就成为诚信道德的基石和公共伦理的核心组成部分之一。

(3)组织信任。“信任意味着期望和义务的一种良性的循环关系,意味着一种勇于承担义务的机制。信任作为一种公共管理的社会资本,它可以为公务人员的集体行动提供便利”。[16]行政组织是一个在分工举出上进行合作的整体,它不仅需要正式的权力指挥系统,而且需要高度信任的道德支柱。组织信任,包括组织内部的信任关系和组织外部的信任关系。组织内部的信任关系主要表现为组织内部的人、群体和组织机构相互之间的义务和期望关系。互相扯皮,遇事踢皮球的组织机构是不值得信任的。组织外部的信任关系主要表现为行政组织与作为行政客体的公民之间的义务和期望的关系。组织内部的信任关系是行政管理成功的保障也是政府赢得公民信赖的前提。组织外部的信任关系表明政府的合法程度,反过来影响到行政权力的运作。

(4)行政组织效率。效率首先意味着负责任,不负责任的组织机构是不会讲诚信的,其次意味着时效和力度,说话不算数,承诺不能如期兑现,办事不果断的组织机构是不能取信于民的,再次意味着效益,只有为公民做了不少好事,真正增进了人民幸福的组织机构才会得到人民的支持。

三、政府诚信建设的基本途径:行政哲学的分析

行政哲学作为部门哲学,以回归生活世界为目标和研究途径。“行政是人的一种生活,是人以实践或者物质生活为基础的一种生活样式或者方式或者存在方式”。[17]而诚信是人的一个基本要求。张康之认为,近代以来,人们更多地从利益的角度来认识和把握人们之间的交往关系,这给了人以科学地把握人们之间交往关系的印象。实际上,人们的利益关系能否得到良性发展,人们的利益能否得到有效和持续的实现,人们之间的交往关系是否有益于走向一个健全与和谐的社会发展进程,都取决于诚信原则能否得到遵从。“诚信是人的一种社会生活形态,就像鱼应当生活在水中一样,人也就应当生活在诚信的氛围之中,诚信的生活以及支持这种生活的诚信行为,本来就应当是从属于人的”。[18]因此,诚信的生活形态是我们必须追求和重建的,而人类诚信生活能否得到恢复,很大程度上取决于政府的引导。行政哲学回归生活,则必须把政府诚信的建设作为一个重要的起点。事实上,从行政哲学的角度分析,我们可以看到,行政哲学回归行政生活所追求的道德、公共利益、民主、公正以及真,善、美等,与政府诚信建设基本途径有着某种共通性。

1、坚持以德治政

现代“以德治政”是基于市场经济所蕴涵的人伦关系,是以独立人格为前提的自由平等的契约关系,与之相适应的法的精神是一种以确立独立人格为核心的倡导自由、平等、民主的精神,那么,与市场经济的发展,与法治相结合的道德建设就必须以公正、诚实、廉洁、讲信用、富于责任感等等为基础性内容。循于此,则要求行政主体树立全心全意为人民服务的思想,坚持对国家负责和对人民负责的一致性,塑造行政人员良好的行为,促进社会的良性运行。以德治政是当代中国政府诚信建设的柔性制度选择。孔子说:“道之以政,齐之以刑,民免而无耻;道之以德,齐之以礼,有耻且格。”荀子也说:“不教而诛,则刑繁而邪不胜;教而不诛,则奸民不征。”当代中国政府诚信建设的柔性制度选择是指通过“德”这一“内心的法”努力把诚信要求内化为政府公务人员的责任和信仰,把诚实信用理念培育为政府工作中的核心价值观和惯性行为,最终提高政府诚信行政的伦理德性和实践能力。我们知道,自我的约束主要表现为两个相关因素的作用:一是力量对比的结果;一是观念作用的结果。一般说来,权力约束是一种外力作用的结果,或者是一种胁迫,是一种力量制衡。力量结构只是影响权力自我限制的一个方面,仅仅从力量本身求证政府诚信制度建设的必要性似乎并不够,还需要从观念入手。而观念的作用有待于制度和准则的内化,它需要权力各方放弃专权或垄断权力的意愿,遵循并维护有约束力的制度,并在此基础上把这种意愿转化为耐心和持久的行为,特别是制度规范和准则内化为自我身份和习惯思维方式。

当制度规范和准则真正地内化为政府领导和政府公务人员的自我身份时,则制度的保障作用就会完成使命、发生效用。正是在这个意义上说,政府诚信建设的制度内涵既包括力量约束要素,也包括观念影响因素,二者相互作用、相互影响。以德治政,首先是培养行政人员良好的权力道德意识,其次要通过德治,培养行政人员良好的行为选择方式,为行政人员的行政权力行使提供内在的法则。

2、维护公共利益

维护公共利益是政府诚信建设的客观依据。政府为公民服务的宗旨不仅仅体现在其始终着眼于公益的理念中,也体现在其积极增进与保障公民切身利益的实践过程中。是否积极促进和保障公益是判断政府职能履行情况的重要标准,也是衡量政府诚信建设的客观尺度。政府是否诚心为民、能否取信于民,关键就在于政府是否真正促进和保障公民利益。休谟在《论正义》一文中指出:“人类的幸福乃是一切法则和规章的唯一目的。”[19]潘恩在其《人权论》中也说:“任何一个政府,如果不按共和国的原则办事,或者换句话说,不以公众的利益为其独一无二的目的,都不是好政府。”他认为,“政府的必要性,最多在于解决社会和文明所不便解决的少量事务。知识的政府只不过是文明生活的小部分;文明越发达,越不需要政府;政府不过是按社会的原则办事的全国性社团。”[20]而在马克思看来,“国家是建立在社会生活和私人生活之间的矛盾上,建筑在公共利益和私人利益之间的矛盾上的”。因此,国家制度是政治国家与非政治国家之间两种本质上各不相同的势力的一种契约,“法律不能决定使两种势力的哪一种即国家制度的哪一部分有权改变国家制度本身,有权改变整体”。[21]这表明,政府只有积极增进和保障公民利益才能全面合理地履行其职责,政府职能的履行情况,即政府为公众服务的结果是考察政府诚信的一个重要标准,而政府为公众服务的结果必然以社会公益实现程度来衡量。

3、增强民主行政

民主与诚信有着天然的共生性,民主强调对公民权力的尊重,是社会平等的体现。民主制度是对权力的有效制约,所以,民主行政是政府诚信建设的重要途径。首先,民主行政为政府提供合法性支撑。民主已经成为当今时代政治合法性的基本标准,在这种背景下,公共行政只有建立在民主的基础上,才能维护、增进政府权威及其合法性,增强政府的凝聚力、号召力,促进行政活动的顺利实施。民主行政在保持必要的官僚组织的同时,改变了传统官僚制合法性基础薄弱的局面。所以民主行政是构建政府与公民信任关系的基本途径。其次,民主行政将大大推动决策的民主化。决策民主化,避免了决策因方向错误而导致高昂代价的情况发生。

决策的民主化可以有效促进领导干部科学规范第行使手中的公共权力最大限度地拓展政府决策理性的同时,改善了传统官僚制中精英决策的不利之处,推进领导干部诚信建设。再次,民主行政提供有效的监督机制。民主行政所包含的行政参与、行政公开等制度建设将形成一种强大的监督机制,有效地防止、抑制官僚的自利行为与寻租行为的产生、蔓延,为确保行政权力切实服务于公共利益提供强有力的制度保障。

4、强化行政公正

“公正”,或者说“正义的主要问题是社会的基本结构,或更准确的说,是社会主要制度分配基本权利和义务,决定有社会产生的利益之划分方式。所谓主要,我的理解是政治结构和主要的经济和社会安排。”[22]这是罗尔斯对公正的深刻理解。

公正问题与利益问题是密切关联的,而利益关系是基本的社会关系。温家宝在2007年的政府工作报告中就明确指出,要“坚持以人为本,促进社会事业加快发展,积极解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题,维护社会公平正义,让全体人民共享改革发展成果”。[23]当代中国政府诚信建设必须以维护行政公正为根基。政府响应民意、保障公益本身带有很强的价值取向性和情感关照倾向。但出于社会个体应普遍受惠的利益需要,政府就必须本着价值中立、不偏不倚、公正公平的原则和理念行事。也就是说,政府保障公益,不仅仅是保障社会成员中一部分人来占有和享用公益,而且必须同时使社会全体成员从社会整体繁荣与进步过程中普遍受惠。公益不仅体现为社会财富的不断递增过程,而且关涉到不同社会群体之间如何分配不断递增的财富的问题。公正是对政府是否或能否诚信分配公共利益的具体“响应”。维护公正是政府诚信建设的制度性根基。维护公正的价值取向的实质是政府诚信建设中如何注意区分“大信”与“小信”、制度与道义的问题,也是一个如何保持和促进社会秩序稳定的问题。如果说回应民意、保障公益是从人类福祉和人的全面发展上着力探讨政府诚信建设的应然,那么维护公正则是从保障社会进步与稳定、优化社会秩序方面着力探讨当代中国政府诚信建设的理性必然。行政公正就是要做到“统筹兼顾,适当安排”,达到相关主体各方的利益的平衡。这一结果不可能预设,只能通过程序上的安排。首先要建立开放的沟通制度,建立向所有人开放的沟通渠道和制度是保证政府行政公正的重要条件。其次要健全听政制度。通过听政,行政机关可以更充分地了解各种民情和相关利益主体的需要,从而能调和各种利益关系,使行政机关的行政行为更公正、合理与有效。再次,健全信息公开制度。政务公开即是将政府的职责、政府行为程序及理由、所需时间与经费等公开,也就是尽量将政府行为暴露给公众。在公众的监督下,政府必然行政公正,以公正为德。




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