二十多年来,由于我国经济高速成长,社会各领域超常规发展,给那些迅速成长但远未成熟的法制体系、监察监督制度、党政机关和社会管理系统带来了前所未有的巨大压力,突出表现为公共精神匮乏,法制不健全,以及制度缺陷、管理低效、信用危机等现象,以权谋私、滥用权力、腐败之风在一些领域蔓延,极大地腐蚀了党、政府、公共机构和公众的信任关系,破坏了党风、政风、社会风气,以及公共机构的公信力。随着经济全球化和社会主义市场经济的纵深发展,遏止和消除发生在经济、政治和社会各领域的腐败现象和不正之风,越来越成为关系到党和国家前途命运的重大问题。

一、我国腐败现象滋生和蔓延的动因及特点

　　改革开放以来,作为我国经济高速成长与社会超常规发展的副产品———发生在我国经济、政治、文化和社会领域的腐败现象主要有两个特点。

(一)“末梢腐败”

从20世纪80年代到90年代中期,我国的腐败现象通常是以“末梢腐败”为主要特征,其特点是,腐败范围广,涉及面大,主要发生在与人民日常生活密切相关的部门和领域(如征税的、收费的、卖票的、倒卖批文的等)。但腐败交易值相对较小,加之当时人们对腐败问题及其危害性尚无足够的认识,甚至错误地把一些腐败行为认同于个人的“社会能力”,把个别腐败分子错认为是社会上的“能人”,忽视了对腐败现象的防范和社会教育,致使一些腐败现象愈演愈烈,造成了极其恶劣的社会影响。

造成“末梢腐败”现象的原因是多方面的,首先是一个国家现代化或市场经济发展初期,由于新旧价值观的交替和社会转型,一些是非观念的混淆使在旧体制下普遍被认为是“合理”的行为,被新的价值观和制度裁定为不合理的、违规甚至是违法的,加之人们在新旧体制交替过程中容易出现价值天平的倾斜和欲望的过度膨胀,客观上形成了腐败现象滋生的温床。其次是由于法律、制度缺陷和管理弊端,使公共权力与社会相互作用的各个环节得不到有效的监督、制约和监管,致使一些以权谋私、滥用权力和权钱交易等现象在基层泛滥。再次,由于经济和社会超常规发展,各管理层及其工作人员的素质无法适应迅速变化的社会环境,经不起金钱和非法利益的诱惑和冲击,对各种腐败现象缺乏必要的防范能力。最后,随着改革开放政策的不断发展,“两种生产”(为国内市场和国际市场生产的差异消费品)促成了居民的“两种生活方式”(传统的和现代的,国内的和国外的,保守的和时髦的),进而激发了人们追求权力、金钱和地位的欲望,在短时间内富裕起来的人们开始流行用金钱“购买”权力、利益、地位、安全等紧俏社会资源,而另一些过去一直在社会上有不同程度优越感的党政官员则尝试用“权力”换取金钱、利益等制度外的好处,以缓解待遇低下和物资匮乏带来的心理压力和不平衡,致使远未成熟的公共权力和由这个系统掌管的公共资源成为众矢之的,其结果不仅造成了国家财产和公共资源的流失和浪费,而且使一些80年代培养起来并颇有前途和培养价值的“优秀干部”纷纷落马,在经济、政治和人才等方面,造成了巨大损失。

据统计, 1990年全国共受理贪污、贿赂罪案94 686件,立案侦查51 373件。在立案侦查的案件中,犯罪金额在万元以上的大案仅有11 295件,同上年度基本持平。其中, 5万元以上的重大案件1 113件;县处级以上干部的案犯1 188人,这两项比1989年都略有增加。①1995年,各级检察机关立案侦查贪污贿赂等犯罪案件就有63 953件,立案侦查徇私舞弊、玩忽职守等犯罪案件19 732件。查办犯有上述罪行的党政领导机关、行政执法机关、司法机关和经济管理部门工作人员12 835人,其中党政领导机关3 206人,行政执法机关2 258人,司法机关3 792人,经济管理部门3 579人。②这个时期的腐败案件发案率较高,但腐败的交易值相对不大。

(二)“中层腐败”

从20世纪90年代中期以来,我国的腐败现象开始由“末梢腐败”向“中层腐败”延伸,其主要特征是:作为反腐倡廉斗争的重要成就,发生在国家公职人群中的“末梢腐败”基本上得到控制,腐败现象开始集中在掌握一定审批权和决策权的中高级官员身上,在公职人群中腐败范围相对缩小,以一些有“腐败资格”的中高级官员为主,但腐败交易值越来越大,大案要案越来越多,危害深远。同时,腐败现象迅速向文化、教育、体育、卫生等社会事业领域蔓延,尽管目前这些领域的腐败现象尚以“末梢腐败”为主,但其范围更广,危害更大,侵蚀着党和国家的政治与社会基础,腐蚀着年轻一代的心灵,危及到国家的长治久安。

据统计, 1999年全国共立案侦查贪污贿赂、渎职犯罪案件38 382件,比上年增加9. 4%。贪污贿赂5万元以上的案件7 725件,挪用公款10万元以上的案件5 244件,分别比上年增加40%和35%;查办涉嫌犯罪的县处级以上干部2 200人,其中厅局级干部136人,省部级干部3人。①2003年立案侦查的各类职务犯罪案件就有39 562件,涉案人员43 490人,代表国家提起公诉22 761件, 26 124人;立案侦查贪污、受贿、挪用公款等犯罪大案18 515件,其中涉案金额1 000万元以上的123件;立案侦查涉嫌犯罪的县处级以上领导干部2 728人(比1999年增加24% ),其中地厅级干部167人(比1999年增加22% )、省部级干部4人;大案要案占立案总数的53. 7%,同比上升4. 5个百分点;追缴赃款赃物和非法所得计74亿多元,比上年上升62. 9%。②

近年来,职务犯罪在一些行业和领域仍然易发多发,涉案金额增大,手段更加隐蔽,携款潜逃的增多。2005年全年共立案侦查涉嫌贪污贿赂、渎职侵权犯罪的国家工作人员41 447人,已侦结提起公诉30 205人。共立案侦查涉嫌贪污、贿赂10万元以上和挪用公款100万元以上的国家工作人员8 490人;立案侦查涉嫌犯罪的县处级以上国家工作人员2 799人,其中厅局级196人、省部级8人;立案侦查金融、教育、医疗、电力、土地、交通等行业和领域涉嫌犯罪的人员7 805人;立案侦查私分、侵吞、挪用国有资产的国企人员9 117人;立案侦查贪污、挪用公共财产的农村基层组织人员1 931人。③

由“末梢腐败”到“中层腐败”再到“高峰腐败”,在一定程度上是社会进步的一个负面“标志”,也是反腐斗争由初级阶段进入高级阶段的重要标志。根据我国今后一个时期内经济和社会发展的任务和公共管理领域的实际状况,遏止党政机关的“中层腐败”和社会公共领域的“末梢腐败”,将是今后(到2020年左右)消除腐败的主要战场,之后便开始进入目前发达国家经常出现的“高峰腐败”阶段。因此,反腐斗争是一个长期的战略任务,党和国家决策层和主管部门对此要有足够清醒的认识,坚定必胜的信心,坚定不移地把反腐倡廉斗争进行到底。

由“末梢腐败”到“中层腐败”再到“高峰腐败”是腐败现象发展的基本规律,这反映了公共权力和社会接合部已经形成了比较严密的法律和制度体系,公共管理已初步纳入了制度化、程序化的轨道,腐败的难度越来越大,成本越来越高,大面积的普遍腐败现象得到了一定程度的遏止。但是,反腐斗争却从此进入了一个全新的攻坚阶段———源头治理和制度创新阶段。

二、深化政治改革是源头治理的关键

在当今世界,一个国家的经济、政治和社会的发展总是和国际社会发生着越来越密切的关系,因此,现代国家和社会治理的关键在于协调发展,力求形成经济、政治、文化、社会之间以及它们与国际社会之间互为动力、相互促进、相辅相成的良性互动关系。

(一)当代中国的政治改革要面向世界、面向未来

经济全球化的发展和WTO规则的广泛适用,加速了国内统一市场的形成,国内经济体系对国际社会的依赖性越来越强,国际社会对国内经济、政治和社会发展的影响力也随之加强,反腐败斗争也逐渐越出国界,越来越需要国际社会的合作与支持。因此,作为政治体制改革的出发点,应该在国内政治稳定发展的基础上,逐步朝着面向世界、面向未来的方向加以调整,即从我国实际出发,广泛汲取国际社会尤其是发达国家的先进治理经验,如执政党建设、政府管理、纪检监察、社会监督、政企关系、社区治理、文化创新等方面的成功经验和运行模式,建设发达社会主义市场经济所需要的法制体系、政治架构、市场规则、服务型政府和公共服务体系。

(二)有序扩大政治参与范围和力度是遏止腐败的必由之路

历史经验证明,人民民主是腐败的天敌。现代公共治理重视动员社会公众力量共同治理腐败现象,发展民主既是实行监督的基本条件,又是推动监督的重要动力。把对公共权力的监督与发扬党内民主和人民民主有机结合起来,健全和创新党内民主制度和人民代表大会制度,只有让广大党员和人民群众当家作主的民主权利有了可靠的制度保障,才能形成反腐败的天罗地网,以增加腐败的难度和成本,使腐败行为及时受到惩处,实现对各种腐败行为的有效遏止。

各级领导干部生活在群众之中,他们的表现,群众看得最清楚,也最有发言权。《中国共产党党内监督条例(试行)》明确指出:“党内监督要与党外监督相结合。党的各级组织和党员领导干部,应当自觉接受并正确对待党和人民群众的监督。”为了进一步开展群众监督,应做到以下几点:一是应实行政务公开和绩效管理制度,增加国家政治生活的透明度,强化政务公开和绩效评价机制,为有效监察监督各级领导干部的行为提供文本依据;二是应创新纪检监察制度和司法制度,建立以预防为主的廉政预警系统和快速反应系统,实现纪检监察和司法监督活动对公共权力运行过程的全程治理;三是应不断疏通人民群众向党和政府提出批评和意见的渠道,创新群众政治参与的方式和方法,扩大政治参与的范围和程度;四是应充分发挥新闻舆论的监督作用,在法律允许的范围内,以新闻媒介为载体,以反映公众的愿望、呼声、支持、批评为内容,以保证公民在监督公职人员行为过程中的信息对称和共享;五是创新人民代表大会制度,探讨各级人大代表兼任制与常任制的利弊,发挥各级人大代表在各级领导班子产生和对任期内职务行为监督中的实际作用。

(三)健全执政党的党内民主制度是遏止腐败的政治基础

党的十六大报告指出:“党内民主是党的生命”,要以保障党员民主权利为基础“建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度”。党员民主权利的实现程度,是党内民主发展程度的标志。离开了党员民主权利的充分实现,党员的积极性、主动性和创造性就无法发挥,党自身的活力与动力也就失去了源泉。

发展党内民主要从制度创新入手。改革党的执政方式和领导方式,借鉴国外政党治理的先进经验和制度设计,全面创新党内民主制度。如在全面贯彻现行党内民主制度基础上,探讨制订《政党活动法》,将政党活动纳入法制化轨道;推行党员登记制度,即实行党员定期登记,以强化党性,促进党员的思想自觉和行为自律;创新党代表选举制度,发挥普通党员和党的基层支部书记在党代表选举中的作用,党代会闭会期间发挥党代表的作用以及普通党员和党的基层支部书记对党代表的监督作用;实行党员参与讨论各级党代会报告制度,在大会召开期间实现会场内代表讨论,会场外党员讨论,充分发挥普通党员在党内重要决策中的民主参与作用,增强对党的路线方针政策的认同程度;健全党内民主决策制度、党内批评与自我批评制度、责任追究制度、义务保证制度、廉洁自律制度等;在民主集中制的基础上,改变过去党内权力过分集中的现象,充分发挥普通党员在民主参与和民主监督中的重要作用。

三、创新纪检监察制度是标本兼治的有效措施

　　如果说通过民主的途径治理腐败是党和国家发展的重要战略任务,那么,创新纪检监察制度则是遏止腐败的当务之急。

改革开放以来,我国已初步建立了一套纪检监察法制规范和规章制度体系,使党的纪检工作有章可循、政府监察工作有法可依,民主监督工作有序发展。尽管其有效性在一些领域尚不尽如人意,但从建国以来的纪检监察工作实践来看, 20世纪80年代以来的纪检监察工作成就已经是一个历史性的跨越,是我国民主法制建设获得巨大历史进步的一个重要标志。

从我国法制建设的历程来看, 80年代以来,作为人民权力代表机构和立法机构,全国和地方各级人民代表大会及其常委会一直超负荷运转,在立法建制方面发挥了不可磨灭的重要作用,成功地在各个领域都树立起了法制的“标杆”,基本做到了有法可依。但是,遗憾的是迄今我们还没有围绕这些“标杆”用法规、规章、程序和制度织成细密的法制网络,其直接后果就是在执法上大打折扣,使有法必依、执法必严、违法必究的原则难以完全到位,法制的有效性受到严重的挑战。此外,“孙志刚事件”以后,也启发人们开始对法制定位、人权内涵、法律面前人人平等等重大原则问题进行广泛而深入的思考和讨论。针对这些新情况、新问题,党和国家因势利导,及时提出了“以人为本”、“以民为本”和“执政为民”的政治原则,从而为我国纪检监察制度创新提供了理论和实践依据。

(一)“以人为本”、“以民为本”、“执政为民”的纪检监察制度是创新的基础

传统的纪检监察制度通常是“以事为本”、“以官为本”,靠“运动式”的重点打击和“杀一儆百”来整肃党纪政风,追求一时的效果而忽视长远的发展。坚持“以人为本”、“以民为本”的原则,首先要确立法治国家和宪政理念,以公民的基本人权、宪法赋予的基本权利为基点,按照“三个代表”的纲领来定位党的执政地位、党员的基本权利和义务,明确党内纪律检查行为与党的执政能力建设的关系,结合廉政文化建设和社会公共精神的再造,培养党员的党性意识观念和政治信念,以科学发展观创新党和国家的政治意识形态系统,全面推进“以人为本”、“以民为本”、“执政为民”思想的制度化进程。

(二)从国情出发理清党和国家纪检监察制度是创新的思路

党和国家纪检监察工作创新的基本思路是:从社会主义市场经济发展的实际需要出发,按照以人为本、执政为民,提高党的执政能力和政府治理能力,建设社会主义民主国家和法治化服务型政府的具体要求,借鉴国内外先进经验,结合中央和地方各级党政机关管理的实际情况,贯彻独立平等、公平公开、惩教结合、社会参与的原则,培育良好的党风、政风和社会公共精神,创新纪检监察理念、制度和运行机制,明确纪检监察职能,使行政监察机关成为规范公共权力、维护公民利益的强有力工具,建立健全党政机关组织绩效、领导干部个人绩效和公共管理与服务评价制度,完善重大决策监督和领导干部问责制度,建立纪检监察工作预警机制和长效机制,逐步建成职能明确、体制协调、法制规范、权威高效、相对独立的纪检监察制度体系。

(三)纪检监察制度创新的几种参考模式及主要途径

纪检监察制度创新涉及到政治与政党制度、经济与企业制度、司法与行政制度等许多方面,因此,要在政治与社会稳定发展的前提下深入探讨,相机尝试,谨慎实施。下面仅就对纪检监察制度创新有参考价值的几种制度设计作一简单说明。

(1)根据法治原则和宪政原理理顺党的纪检制度、行政监察和监督制度(包括政治监督、法律监督、舆论监督、群众监督等)之间的关系,通过立法建制,形成职能明确、各司其职、分工负责的纪检、监察、监督制度体系。研究探讨纪检、监察、审计垂直领导制、首长问责制、大区或地方派出制、一级政府内部的纪检、监察、审计派出制、社会参与制等。

(2)积极探索“部外制”的行政监察制度。即在代议制框架内将监察权与行政权并列,由代议制机构派生,建立独立、权威的监察机构(监察委员会或监察院等),同时,参照挪威、新西兰、新加坡、香港等国家和地区的经验,探讨建立独立监察官制、独立监察专员制和申诉专员制的可行性。同时,建立政府绩效评价中心,全面推广绩效管理制度。此外,对纪检、监察、监督制度建设有互补作用的制度设计还有:部门联动制、政务公开制、财产申报制、绩效合同制、隐私保护制等。

(3)行政监察体制改革和管理创新,要从提高监察机关的法律地位开始。监察机关监督的对象都是掌握一定权力的官员,如果监察机关的法律地位不高,就很难实行有效的监督。而目前中国各级行政监察机关仅是同级政府下属的一个常设机构,其法律地位与其他职能部门平列,这种状况使得它对同级政府各职能部门主要负责人难以行使监督权,而对人民代表大会系统的权力机关及其工作人员也无权监察。当前提高监察机关的法律地位,主要包括以下四方面的改革和创新:第一,将行政监察机关在行政系统中单独设置,使监察机关具备独立的法律地位,强化垂直领导;第二,尝试建立独立监察官制度,在过渡阶段,应实行监察机关的主要领导成员由同级人民代表大会选举并报上一级监察机关提请该级人民代表大会批准后任命;第三,监察机关的各项开支费用应当单列,分别由同级人民代表大会审议后列入财政预算。行政监察机关根据工作需要可以在一定地区和单位设置派出监察机构或监察人员,但派出机构的工作人员和派出人员的行政隶属关系、党团关系、经费工资等仍由派出机关统一负责管理。派出机构或派出人员依法行使监察权,并且直接对派出它的机关负责,不受驻地单位的管辖和指挥。监察机关经费由国家财政统一划拨,由各省、市、自治区监察委员会统一管理。监察人员由监察机关自己管理、任用。

(4)根据监察官法建立监察人员身份保障制度,对非法干扰监察工作的单位和个人,要依法从严惩处。这种新体制的作用,一方面在于各级行政监察机关在履行监督职责时只对上级监察机关负责,而无需考虑同级政府首长的意图以及地方财政等不相关因素,从而对行政违法违纪行为实施有力的制约;另一方面,自下而上、地位超然的全国统一的监察系统能够从“公正、公开、公平”的原则出发,有效遏止职务犯罪、商业贿赂和地方保护主义等现象。