随着社会、经济的不断发展,民众政治参与意识显著增强,利益表达机制在政治生活,尤其是公共政策制定、执行等过程中的作用日益突出。一方面,对民众而言,越来越多的人逐步认识到,他们通过利益表达机制可以影响那些关乎他们生活质量的公共政策的制定与执行。另一方面,对政府决策者而言,越来越多的决策需要通过越来越广泛的咨询来作出,这样才能得到民众的认可和支持。但是要做到这一点,必须建立有效的利益表达机制,拓宽利益表达渠道,增强社会应变能力。因此,本文试图从利益表达机制的内涵及其基本功能进行探讨。

一、利益表达机制的基本构成

某个集团或个人“提出不同的政治要求的过程,在政治
学上,被称之为‘意见表达’或‘利益表达’”。[1]所谓利益表达,是指各个社会阶层的人,通过一定的渠道和方式向政府、执政党和社会各级组织机构表达自身利益要求,以求影响政治系统公共政策输出的过程。而利益表达机制就是在承认个体正当利益的基础上,允许社会成员通过正常合法的渠道和方式表达自己的利益诉求的机制。因此,利益表达的过程就是利益表达主体向政府、执政党表达自己的利益诉求,政府和执政党则对各类利益进行协调与综合,在政府政策层面上达成各种利益间的高度整合,使分散的特殊利益整合为国家的整体利益的一种过程。具体来说,它包括四大要素。

1·利益表达主体。利益表达主体是构建利益表达机制
的基础性因素,它是由承载社会不同利益的阶层、群体和个人构成的,具体可以分为个体和团体两种。利益表达个体往往是指单个人独自向政府、执政党或者其他社会组织机构明确表达自己的利益要求,它代表的仅仅是个人的利益;利益表达团体一般是指代表某个特定阶层或集团的组织向政府表达自身的利益要求,这种团体成立的前提就是这个特定阶层或集团已经具有广泛的代表性,并得到大家的认可和支持。虽然利益表达个体在进行利益表达时扮演了不可缺少的角色,但是由于它自身表达力量过于薄弱且不具代表性,所以它表达的效果也就十分有限,而团体由于其自身广泛的代表性,不仅能增强利益表达的分量,而且可以降低利益表达的成本,提高利益表达的效率。目前,我国利益表达的团体数量不是很多,主要集中在工会、商业或工业服务组织等,而像农民这种弱势群体根本就没有自己的团体。所以,要大力培育各类社会团体,特别是代表困难群众的社会团体,建立社会团体的支持性机构和监督性机构,赋予其利益表达和维护者的权利和义务。

2·利益表达客体。利益表达客体是利益表达主体进行利益表达活动所指向的对象,没有利益表达客体,利益表达主体的利益表达就失去了目标。[2]同时,利益表达主体进行利益表达是利益表达客体存在的前提和基础。也就是说,利益表达客体因利益表达主体的存在而存在,利益表达主体也规定着利益表达客体的真实性、合法性。另外,利益表达客体是相对的,没有绝对的始终属于利益表达客体范畴的利益表达客体。对某个利益表达客体来说,它是利益表达客体,但是,利益表达客体也有自己的利益要求,也要向一定的对象进行利益表达,相对的它又成为了利益表达主体。利益表达客体必须具有相对独立性,能够独立行使利益表达客体的职责和作用,否则就会出现意想不到的结果,也会影响利益表达主体的表达积极性,甚至会阻碍利益表达信息的进一步传播,对执政党政策和政府决策产生负面影响。

3·利益表达渠道。利益表达渠道是利益表达主体向政
府、执政党或者其他社会组织表达自身利益诉求的途径和中介物。在我国,利益表达渠道主要有两种途径:一种是利益组织化表达,另一种是公开舆论表达。利益组织化表达又可以分为行政组织和社团组织。行政组织主要是指人民代表大会、政治协商会议以及信访机构等,但是我们必须承认这些制度本身还有很多不足之处,特别是在实现社会利益表达方面,它的有效性还亟待提高。许多的群体性事件表明,在这些事情未发生之前,有的群众向政府及其代表机构表达了自身诉求,有的甚至经过了艰难、漫长的信访,但是问题很少能够解决,反而积聚了更多的爆发力量。而社团组织由于自身的组织程度低,又带有很大的自发性和依附性,导致在利益表达方面软弱无力,很难达到预期效果。公开舆论表达主要是指通过电视、网络、报纸、电台等各种传播媒介表达利益的一种渠道。随着改革和民主化进程的加快发展,越来越多的人希望通过公开舆论表达来表达自身的诉求,以期给社会造成强大的压力。但是目前这两种利益表达渠道并没有得到有效的畅通,以致于政府在很多情况下,没有能够及时全面准确地搜集、分析群众的思想动态、心理情绪、意愿诉求等而作出错误的决策。由此可见,利益表达渠道的狭窄,阻碍了利益表达信息的传递和处理。因此,要大力拓宽利益表达渠道,清除利益表达障碍,理顺不同渠道和不同环节的关系,让利益表达主体,特别是弱势群体,享有足够的利益表达空间。

4·利益表达方式。所谓利益表达方式,是指利益表达主
体通过某种方式把自己的利益诉求向利益表达客体表明的一种行为。利益表达方式可以分为理智型的利益表达方式和情绪性的利益表达方式两种。理智型的利益表达方式,是指利益表达主体能够自觉地把利益表达视为自己的权利和义务,并且在制度范围内按照程序进行表达。情绪型的利益表达方式,是指利益表达主体不能正确理解有限的社会财富无法满足无限的利益要求,往往受到情绪影响,以致于脱离制度规定的范围来进行利益表达。表达方式主要是个体的选择,采取规范的表达方式如果达到了利益表达的目的,自然更多的人会选择这样的表达方式。反之,采取规范的表达方式不能达到利益表达的目的,后来的人将采取与之相反的体制外的表达方式。[3]因此,利益表达机制要有有效的规范化的表达方式,也就是说利益表达方式的采取和表达的结果紧密相关。

二、利益表达机制的主要功效

建立有效的利益表达机制之所以重要,关键在于其功能能对社会和政治发展产生重大影响。

1·建立有效的利益表达机制,有利于维护社会的政治稳定。所谓政治稳定,是指政治系统在运行过程中所呈现出来的有序性和连续性。它可以分为两个层次:静态的政治稳定和动态的政治稳定。静态的政治稳定是指那种不求发展,排斥改革、开发、多元化,死守教条和现状,简单维持和重复现有政治秩序的稳定。动态的政治稳定是在适应外界环境的变化和协调内部诸要素的关系中,求得自身发展并维持社会秩序的政治稳定,它使整个政治系统处于开放的、充满生机的良性运行状态之中,民主政治得到充分发展。[4]动态的政治稳定是所有政治系统追求的基本目标,但是它有赖于政权对各个阶级、阶层、集团和个人利益的维护和协调,缓和与化解它们之间的利益矛盾和利益冲突。因此,政治系统中的决策者必须全面深入了解社会各个方面以及个人的利益要求,但是这必须以建立有效的利益表达机制为基础。一个政权的合法性在于它能最大限度地满足民众的利益需要,而利益表达是满足民众利益需要的前提条件。有效的利益表达机制有助于培养民众对政府的服从、忠诚与合作,取得他们对政治系统运行的支持和配合。利益表达是政治系统获得支持的主要源泉,它的实现程度关系到政治系统的稳定和存在,否则,在一个政治系统里,如果缺乏有效的利益表达机制,那么决策者在进行政治决策时,必然信息不全或者失真,造成决策失误。

2·建立有效的利益表达机制,有利于提高决策者的科学决策水平。对于决策者而言,其主要的任务就是不断地进行决策,引导民众实现各项政治目标,并在此过程中实现民众的利益愿望。而决策者的科学决策水平是和决策的民主化程度紧密联系的。决策的民主化程度越高,决策者科学决策水平就越高。建立有效的利益表达机制正是提高决策民主化程度、保证决策科学化的重要途径。首先,有效的利益表达机制能够提供充足的信息,弥补政府决策的有限性。正如西蒙所说:“人是有限理性的人,其处理信息的能力是有限度的。”[5]不可否认的是政府决策者也是有限理性的人,制定的公共政策也无法避免地带有一定的局限性。在没有利益表达机制或者利益表达机制处于不完善的情况下,政府决策者在制定政策时很可能由于信息的不完备和有限性,致使行为决策难以对有关利益主体的要求作出积极回应,在这种情况下,利益表达机制就显得尤为重要了。在民众表达自身利益诉求的同时,他们也将很多的信息传递给了政府决策者。这些信息有助于决策者在制定政策时目标更加准确,减少因信息扭曲而带来决策的不确定性,甚至失误等。其次,有效的利益表达机制能够使公共政策的执行更加具有可行性。经过社会各阶层充分的利益表达所制定的政策,一般都能够尽可能地兼顾各方的利益,这样的政策一经出台,可以很快得到大多数人的支持,极大地增加了政策执行的可行度,易于达到预期的既定目标。最后,有效的利益表达机制能够降低公共决策的成本。一方面,在政策制定过程中,利益表达将民众意愿传递给政府决策者,在很大程度上降低了政府搜寻、辨别公共政策问题的成本,比如时间、金钱成本等。另一方面,受到民众广泛接受的政策,其可行性也降低了执行的成本,使政策的运行更加顺畅。这又在无形中增加了公共政策的产出收益,其政策的经济效益性得到进一步提高。

3·建立有效的利益表达机制,有利于推动政治民主化。在以前的人类历史上,由于社会生产力相对落后,经济结构比较单一,利益结构一元化,利益高度集中,这些都是政治体制集权化产生的重要原因。随着社会生产力的大力发展,经济结构的逐步调整,现代化的稳步进行,必然会导致阶级、阶层、集团结构的分化,使传统一元化的利益结构土崩瓦解,朝着多元化的利益格局转变。各个阶级、阶层以及众多团体的利益差异,必然迫使他们向政治系统以及社会表达自己的利益要求,从而要求政治决策分散化和政治价值多元化,进而推动整个政治体制的民主化。多元化的利益表达在政治上必然形成多元化的利益代表,从而推动政治上的分权和相互制衡,导致政治结构的分化。政治结构的分化使政治实体增多,而且能够为这些政治实体提供更多的自由空间,增强他们活动的自主性和自由度,但是容易导致政治系统的离散趋势。诚然,政治结构分化带来的并非只有负面作用,同时,政治结构的分化也导致了政治功能的专门化,从而摆脱政治实体功能边缘不清楚,界限模糊造成的低效率,提高了政治系统对不同群体利益表达的回应能力。所以在政治结构分化的基础上进行政治系统整合,不仅可以弱化政治结构分化带来的负面作用,而且可以有效地发挥政治系统的整体功能,加速政治民主化的进程,使利益表达机制有效地发挥应有的作用,推动政府决策民主化的进程。

4·建立有效的利益表达机制,有利于提升决策者的社会利益整合能力。在任何社会,都存在不同的个体和群体,从而存在着多样化的利益诉求,这就迫使掌握公共权力的政府决策者不得不进行社会利益整合,维护社会稳定和谐。所谓社会利益整合,是指“通过多种方式,在保证各群体利益的基础上,使各个部分组合起来,构成一个利益共同体。”[6]建立有效的利益表达机制是实现利益整合的具体途径。从本质上看,利益表达机制是信息传递的机制,是民众利益诉求的机制,更是利益整合的机制。“当某个集团或个人提出一项政治要求时,政治过程就开始了。”[7]这就是民众利益表达的开始,也是决策者利益整合的开始。因为在民众把自己利益诉求通过表达渠道传递到决策机构的时候,同时也是决策者通过不同的沟通渠道与各方面的民众交流思想,了解他们利益诉求的时候,决策者就可以全面地了解民众的利益诉求,把握利益诉求的主流及其存在的分歧,从而抓住问题的主要矛盾。进而决策者通过组织各方交流协商,最大限度地化解分歧,减少冲突,以达成广泛的政治共识,从而在兼顾各方利益基础上将各种政治要求转换成一致或较为一致的政策选择。这个转换的过程就是决策者进行利益整合的过程。同时,信息量的增长拓展了民众的视野,并使社会各个部分相互了解,为各方面的社会整合创造了条件。相反,如果缺乏有效的利益表达机制,无法了解民众的利益诉求,无法对这些利益诉求进行引导、协调和综合,决策者必然会遭到民众的反对而丧失公共权力。



注释:
[1]朱光磊:《当代中国政府过程》,修订版,天津人民出
版社,2002年版。
[2]姚望:《我国改革受阻的深层原因分析》,萍乡高等
专科学校学报,2006年第5期。
[3]宋杉岐、崔利宏:《进城务工人员利益表达制度化的
思考》,山东社会科学,2006年第12期。
[4]叶城等:《浅议我国政治稳定所面临的挑战与对策》,
西安外国语学院学报,1999年第1期。
[5]赫伯特·西蒙:《现代决策理论的基石》,北京经济学
院出版社,1989年版。
[6]王长江:《现代政党执政规律研究》,上海人民出版
社,2002年版,第178~179页。
[7]阿尔蒙德、鲍威尔:《比较政治学:过程和政策》,上海译文出版社,1997年版,第199页。