陈承新：高成本时代，资源型城市如何顺利转型？——沈抚调研浅议

资源型城市的涌现是工业化进程中催生的产物。中国资源型城市如何转型，是当代中国体制转型衍生出的一个重要课题，是城市治理难题的矛盾聚焦。传统资源型城市在经历了资源无节制开采和利用之后，原有的优势自然资源正面临枯竭的危险，资源环境的约束尤其突出，原有工业化的制度成本尤其高昂。通过加强技术创新、改造提升传统产业，创造资源型城市新的竞争优势，也许已经成为高层和广大改革实践者的共识，通常有产业链延伸、新型产业植入和新主导产业扶植等几种转型模式。但是这还远远不够。资源型城市的转型意味着必须由过去单纯的资源城市变成一个区域性城市，其社会功能由过去单项的经济功能向多元化的城市功能转化。现阶段除了经济增长正遭遇日益强化的能源、资源和环境约束，社会也正遭遇各类改革矛盾冲突的累积和交织，经济成本、制度成本、潜在次生成本等各类城市治理成本高企不下。高成本时代，资源型城市如何顺利转型？抚顺通过沈抚同城化、棚户区改造、产业化基地建设等新思路，涅槃重生，给这一困惑提供了一个自己的注解。抚顺由“油头化身轻纺尾”的传统资源型城市向现代工业化城市探索转型，对现阶段中国城市如何突破资源环境瓶颈、寻找适合自己的现代化治理道路具有一定的启示意义。

（一）重视规划，降低后期治理成本

凡事预则立。因为规划重视度不够或者规划定位偏低、目标短视导致城市建设反复无序、推到重来的例子充斥报章网络已久，城市管理和建设的后期治理成本难以控制，对各地改革者起着警示作用。在抚顺调研时，笔者体味到另一番景况。

重视规划的直接结果是高要求预设。“认准的事，就要坚持做好”是调研行走中听到当地干部和职工频频提到的一句话。既然转型，就力争最好。当地改革者立下宏愿：新城的定位必须是要打造成全国顶级新城，如此才能走出一条资源枯竭型城市转型振兴的新路子，抚顺才能重振雄风。

本着规划优先的治理原则，权威机构统一领导转型，全面制定区域总体发展规划和产业总体转型规划。在地方改革者立志打造国际化新型城市，出台沈抚同城战略之际，辽宁省政府旋即通过国际招标，选定英国阿特金斯顾问有限公司为委托方，组织编制了《沈抚连接带总体发展概念规划》。按照发展规划，确定出浑河景观带、核心区、产业区、生态区的“一带三区”空间布局。位处城东的石化新城历经行政区划归置整合，由当地市委、市政府同样按照核心商住区、现代工业区和生态旅游区规划布局。

本着规划优先的治理原则，在布局确定之后，整整三年时间，抚顺没有急于招商引资充实地方财政，而是全力开展地面以下的新城基础设施建设。“静悄悄的地下城建设”完备预留了交通、供电、供热、供水、燃气等基础设施，有助于提前筛选入驻企业类型，也有助于缩短入驻企业的建设周期，早日创造效益。耐住“寂寞”夯基础，令人汗颜。

本着规划优先的治理原则，节能减排、环境保护也随之成为规划题中之义。一方面，注意筛选企业知名度和类型，规避重污染企业入驻。另一方面，打造新城为宜居生态之城。沈抚新城在2010年绿化工作取得较好成绩基础上，2011年和新城的各项建设同步几乎同步完成绿化栽植工作。新城境内全长6.7公里的浑河景观带集防洪、生态、景观三大功能于一体，至调研时已经完成了3.5公里的建设。无论是核心区水系和特色景观的建设，打造出“城市名片”雏形，还是生态区丰远热高乐园和皇家极地海洋世界等世界级景点的建成，改变了抚顺“上水库、下大坑、进监狱、见雷锋”的传统旅游单一路线格局，都在很大程度上提升凸显了沈抚新城的高层次城市化定位。石化新城生态区依托萨尔浒风景区、净月湖等自然环境优势，生态宜居度不输前者。

（二）建设产业化基地，降低产业转型成本

创造资源型城市新的竞争优势，势必需要加强技术创新、改造提升传统产业，为城市治理提供必需的经济基础。但是产业的改造、转型和升级过程通常涉及新原料、现代装备、专业人才引进等成本的增加，如何能够确保上述成本在可控的范围之内，实现“经济化”产业转型？在抚顺，笔者看到了产业化基地建设对于产业集约优势的利用。

建设产业化基地，通过放大原料供应地优势降低产业转型成本。产业化基地的建设主要是通过以大型项目带动搭建起上下游一体化的产业链，大大降低了产业转型成本。课题组参观的乙烯联合生产区承接的大乙烯项目是号称抚顺历史上最大的工业项目，其即依托“千万吨炼油、百万吨乙烯”的大型项目，带动了伊科思公司、同益化工公司、齐隆化工公司等等一系列下游企业，建起高性能纤维产业基地。几个上下游企业相距不远，几家厂区几乎为集中建设，极大节约了从石油炼制到乙烯提炼到乙烯衍生品进一步提炼转化的产业链延伸成本以及在这一过程中产生的各级原料运输、专业人才安置等一系列成本。

建设产业化基地，通过利用优势产业集聚效应降低产业转型成本。产业集聚是现阶段经济转型时期中国很多地区依托区域优势提升经济发展水平的“一招鲜”。抚顺也没有放弃这一途径。在依托大型项目延伸产业链的同时，集中知名度高、生产效益高的上下游企业搭建起具备显著产能优势的一体化产业基地，也有效降低了产业转型的成本，带动了先进能源装备、碳纤维等一批高端产业的集中发展，科技型企业发展步伐不断加快，以初级原材料生产为主的传统产业正在向利用资源精深加工制造为主的高端新兴产业快速过渡，产能优势集中促使产业综合竞争力提高。例如，抚顺国家先进能源装备高新技术产业化基地的煤矿安全、特种工程机械、环保节能装备、超特高输变电设备等产业正在实现集群化和规模化，精细化工方面则已成为第一个国家级精细化工产业化基地。

（三）多元整合筹资渠道，减小财政压力

城市转型需要筹措大量资金，资源型城市转向因为涉及城市经济基础的根本变动，对资金的需求尤其迫切。然而，传统资源型城市常常带着“政企合一”的体制惯性，政府在其治理中扮演着绝对主导的角色，财政也因此肩负很大压力。资源型城市的转型即意味着转向政企分开的体制，政府不再大包大揽，城市转型将不再完全依赖财政支出。高成本时代，如何及时筹措足够的资金应对城市转型中的先行区建设、民生设施改造等问题？调研中发现，抚顺通过多元整合渠道，政府主导、社会力量参与，在筹措资金的同时也相应减小财政压力。

除了政府常规的招商引资工作之外，当地政府一方面积极拓宽融资渠道，多方融通建设资金，筹备银企对接会，为企业融资提供平台；另一方面积极主动与企业共同探索破解融资难题，主动拿出一部分商业地块挂牌融资，并筹划引进社会资金，引进品牌企业，参与重点项目建设。例如，在沈抚新城的约一千亿元建设资金筹措上，依托着出让土地所得财政资金约一百亿元，抚顺市政府几乎投入全部“土地金”用于沈抚新城的交通、供电、供热、供水、燃气等基础设施工程建设；资金来源之二是贷款，其中由世界银行自行考察批准建设的项目贷款占了贷款最大部分；第三是各类企业、民间组织、社会团体的自行捐助和投资。城市治理的棚户区改造得以快速顺利的进行，同样借助了政府补贴、银行贷款、企业赞助、开发商出资、民众自筹的多元筹资渠道的整合。

（四）及时分享改革成果，消减转型次生成本

城市转型为了谁？人的更美好的生活。然而，半个世纪以来，农民、产业工人为国家工业化与城市化提供了巨额的土地、资本、劳动力等要素，承担了绝大部分成本，直接推动了工业化与城市化的快速发展，他们却几乎与加快工业化与城市化带来的巨大收益的分配无缘。国有企业改革和征地潮之后，他们继而沦为社会底层群体，体制转型在他们身上积压的矛盾成为随时影响城市发展、社会进步的潜在转型次生成本。在资源型城市，这类问题尤其突出。为了资源型城市顺利转型，抚顺的做法是通过人本化妥善安置工业化成本直接承受者，消减潜在转型次生成本。棚户区改造是其中一例。

抚顺因煤而兴，在“先生产、后生活”的特殊时期建设了大量过渡性矿工住房，成为棚户区的主体，加之后期增搭的偏厦及其他零散棚户区等，高达55片共计9.56万户居民，成为辽宁最大棚户区地。随着资源型城市转型步伐的加快，与棚户区相伴随的低收入困难群体生活困境、低矮危楼建筑改造、消防安全隐患等等系列问题则成为满足最低住房需求的阻碍因素，也日渐成为城市转型的阻碍因素。面对涉及人口之多、拆迁分布面积之大、难度之高的改造任务，抚顺的对策是，采用政府拆迁建设、腾空土地进行市场化运作方式或是政府投资为主方式，创下3年棚户区改造奇迹。截止2009年底，抚顺拆迁棚户区318万平方米，完成463.5万平方米安置用房建设任务，原有的9.56万户、31.8万人全部乔迁新居。大规模集中连片棚户区改造结束后，部分零散棚户改造将通过市场化运作来完成。棚改留下的战果不少，包括整合了土地资源，腾空8平方公里土地，规划建设了3个工业园区；新区软硬化面积270万平方公里，增社区基础设施9.8万平方公里，改善了人居环境；等等。但最重要的是，占全市城市人口1/5的连片棚户区居民的生活条件历时3年迅速得到了改善，其中95%有就业愿望的下岗职工实现了再就业，11472户困难户得到救助，这些对于抚顺其他棚户区居民乃至全体抚顺人民无疑都是鼓舞人心的消息。民众在分享到改革成果之后对政府主导城市转型等改革战略体现出的包容性理解，消融了很多潜在的社会矛盾因素，增进了社会团结和和谐，是棚改留下的最大财富。

资源型城市的转型意味着由过去单纯的资源城市变成一个区域性城市，其功能由过去单项的经济功能向多元化的社会化城市功能转化。高成本时代，资源型城市如何突破既有的西方转移制度成本的外部治理模式，冲出自己的转型之路？首要重视规划，降低后期治理成本；其次，通过建设产业化基地，降低产业转型成本，打好城市转型的经济基础；通过多元整合筹资渠道，减小财政压力；通过及时分享改革成果，及时消减转型次生成本。这是抚顺的探索，相信对于现阶段中国城市如何突破自身瓶颈、寻找适合自己的现代化治理道路具有一定的启示意义。

余论

不到一周的调研考察对于深入了解实在过于短暂，加之学识有限，留在脑海的问题似乎比初到抚顺的所见所闻更多。抚顺选择这一思路的原因是什么？规划方面，新城对于入驻企业的具体选择标准如何？如何对入驻方的知名度、能耗比等进行综合权衡和赋值权重？产业化基地建设方面，如何协调基地企业的建设布局、劳资矛盾和相互利益关系等问题？如何吸引并联合产能优势企业？针对基地企业的后续配套政策、人员安置举措等的具体实施如何？资金筹措方面，只是通过当地干部、企业领导和职工的简单介绍，其筹措过程的主要环节和资金使用分布究竟如何？是否遇到困境？又是如何化解的？改革成果分享方面留下的疑问更多，各方利益主体对棚户区改造的预设定位如何？矛盾的集中点在哪？改造主体的意愿和目标是如何一步步分拆到矛盾各个环节进行破解的？当地居民的真实评价和感受如何？社会各个人群的反映和政府评价的比照如何？是否存在争议环节？抚顺又是如何让农民这另一工业化成本直接承受者及时分享到改革成果的？……

翅膀的命运是迎风。短暂滑翔之后一定会有更持久的远行。祝福抚顺在资源型城市转型之路上走得更远更好，冀望学者的行走之路也将如此延伸。