人民政协理论是中国特色社会主义理论的重要组成部分，是马克思主义中国化的重要理论成果之一。中共十六大以来，以胡锦涛为总书记的中共中央高度重视统一战线和人民政协工作，继承和发展了党的三代领导集体关于人民政协的思想理论，提出许多重要的新思想、新观点、新论断，成为新世纪新阶段开展人民政协工作的行动指南。

一、人民政协理论的正式提出

人民政协全称中国人民政治协商会议，于新中国成立前夕的1949年9月召开，是中国共产党与民主党派和各族各界人士长期团结奋斗的伟大成果。

(一)“人民政协理论”概念的首次提出

在创建人民政协和领导人民政协工作的过程中，以毛泽东为主要代表的中国共产党人，就人民政协的共同基础、人民政协的性质和任务及工作方针，提出了具有独创性的重要思想。以邓小平同志为主要代表的中国共产党人，明确提出了新时期统一战线和人民政协的性质和任务，确立了中国共产党与各民主党派“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的方针，人民政协的性质和作用被写入宪法。以江泽民同志为主要代表的中国共产党人，明确提出中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，并在宪法中确定这项基本政治制度将长期存在和发展。中共十六大强调要坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，加强同民主党派合作共事，更好地发挥我国社会主义政党制度的特点和优势。这一切充分说明，中国共产党始终高度重视发挥人民政协在推动国家各项事业发展中的重要作用。

人民政协作为一个政治组织，早在新中国建立前夕就已经成立，并在实践中得以不断发展，但人民政协理论作为一个特定的政治概念、政治术语第一次提出来，是在中共十六大以后的2004年8月全国政协召开的纪念邓小平同志诞辰100周年暨邓小平关于人民政协理论研讨会上。这次会议明确提出了“人民政协理论”概念，并对该概念进行了阐释。全国政协主席贾庆林指出：“半个多世纪以来的实践证明，人民政协事业的创建和发展始终是在中国共产党创立的人民政协理论指引下前进的。人民政协理论经过几代人的探索奋斗，经过实践一认识一再实践一再认识的循环往复过程而逐步形成并不断深化。这个认识过程将贯穿于人民政协存在与发展的整个历史进程中。”①贾庆林这一论述，第一次以中央领导讲话的形式明确提出这一概念，并提出这一理论是几代中央领导集体在长期实践中共同创立和形成的，今后这一理论还将随实践的发展不断深化和继续指导政协工作。这对于确认人民政协理论对于人民政协事业的指导地位具有重要的历史性作用。

(二)人民政协理论思想体系的基本内容

以纪念邓小平同志诞辰100周年暨邓小平关于人民政协理论研讨会的召开和贾庆林的讲话和庆祝人民政协成立55周年大会胡锦涛的讲话为标志，人民政协理论思想体系得到首次完整概括，由此，正式确立了这一理论对人民政协工作的指导地位。人民政协理论“是一个完整的科学的思想体系”，其主要内容是：

——关于人民政协的定位。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是我国的一项基本政治制度，其显著特征是：中国共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政。人民政协根据中国共产党同各民主党派和无党派人士“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的方针，促进参加政协的各党派、无党派人士的团结合作，充分体现和发挥我国社会主义政党制度的特点和优势。实践证明，我国的政党制度是符合中国国情、经得起实践检验的正确有效的政党制度，具有自己的优势和强大的生命力。

——关于人民政协的指导思想。马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想是人民政协的指导思想。要在这个正确的指导思想指引下，在热爱中华人民共和国、拥护中国共产党的领导、拥护社会主义事业、共同致力于中华民族伟大复兴的政治基础上，尽一切努力，进一步巩固和扩大爱国统一战线，广泛团结海内外中华儿女，维护和发展安定团结的政治局面，不断促进社会主义物质文明、政治文明和精神文明的协调发展，为实现振兴中华、统一祖国的宏伟目标而共同奋斗。

——关于人民政协的主题。团结和民主是人民政协的两大主题。在中国共产党的领导下实行团结和民主，是人民政协性质的集中体现，是人民政协产生和发展的历史根据。是人民政协继往开来的方向和使命。这两大主题应继续贯穿于人民政协的全部工作之中。实现紧密团结，发展民主才更有基础；发扬广泛民主，加强团结才更有力量。人民政协要在国家和民族的发展中不负使命，必须按照团结和民主的要求履行职能、发挥优势。

——关于人民政协的性质、职能和作用。人民政协是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。集中体现了我国广泛的人民民主。人民政协的职能是认真履行政治协商、民主监督、参政议政。人民政协在我国政治体制中发挥着不可替代的作用，它对于我们实现决策的民主化、科学化，避免或减少决策失误，保证各项方针政策的贯彻执行，都具有十分重要的意义。人民通过选举、投票行使权利与人民内部各方面在选举、投票之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见。是我国社会主义民主的两种重要形式。

——关于人民政协的原则。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。坚持中国共产党的领导，是人民政协开展工作必须始终遵循的一项根本原则。在党的领导下，人民政协开展的所有工作都要紧紧围绕中心、服务大局，都要有利于促进改革开放和现代化建设，有利于维护安定团结的政治局面。

——关于人民政协的自身建设。人民政协要履行好职能，必须不断提高工作能力和水平。要主动适应新形势新任务的要求，全面加强自身建设。要提高思想理论水平和政策水平，认真学习政协章程，坚持按章程开展工作。要按照发展社会主义民主政治的要求，研究探索开展人民政协工作的新形式、新方法，要加强作风建设。要大力加强人民政协理论研究工作，同时要积极主动地宣传党和国家的方针政策，为维护改革发展稳定的大局多作贡献。人民政协理论概念的提出说明，十六大以来中共对这一理论的认识又大大向前迈进了一步，标志着十六大以来中国共产党在实践过程中对人民政协事业认识的升华，标志着人民政协事业进入一个新阶段。

二、人民政协理论的创新和发展

以胡锦涛为总书记的新一届中共中央领导集体，高度重视发挥统一战线和人民政协在推动国家各项事业发展中的作用，在继承和发展以毛泽东、邓小平、江泽民为代表的三代中共中央领导集体关于人民政协理论的基础上不断创新，特别是在人民政协走向制度化、规范化、程序化方面取得了突破性进展，进一步在实践中丰富和发展了人民政协理论。主要有三个重要标志。

(一)人民政协理论的创新——中国人民政治协商会议章程修正案的决议通过

进入新世纪新阶段，国际国内形势发生了许多深刻的变化，随着人民政协事业的迅速发展，各级政协组织在履行职能过程中积累了丰富的经验。同时也遇到一些需要进一步明确和规范的问题。实践的发展呼唤着理论的创新和指导，政协章程就在这时得以第五次重新修订。《中国人民政治协商会议章程》是参加政协的各党派团体
和各族各界人士共同的行为准则，是各级政协设立组织、开展工作的基本依据。2004年3月l2日，全国政协十届二次会议审议通过丁关于《中国人民政治协商会议章程修正案的决议》。所作的22处较大的改动，都是关系中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、人民政协事业发展的重大问题。

章程修正案第一次对人民政协的指导思想作了明确规定。提出：“中国人民政治协商会议要在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想指引下”，“共同致力于中华民族伟大复兴”。章程修正案第一次写明了“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度”，第一次明确规定了“社会主义事业建设者”是我国爱国统一战线的重要组成部分，第一次把“团结和民主是中国人民政治协商会议的两大主题”写入章程。修订后的政协章程还把表述人民政协性质的三句话和表述人民政协职能的三句话进行了调整充实和重新规范。关于人民政协性质，修正案总纲第三自然段“中国人民政治协商会议是中国爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构”后增加“是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式”。关于人民政协的职能，章程第二条第一款修改为：“中国人民政治协商会议全国委员会的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政。”增写一款，作为第四款：“参政议政是对政治、经济、文化和社会中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题，开展调查研究。反映社情民意，进行协商讨论。通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向中国共产党和国家机关提出意见和建议。”②章程修正案还对政协委员的基本条件、基本要求作出了明确规范。

修订后的政协章程对有关人民政协一系列重要问题的表述更加完善、准确、清晰。无论是从理论的深度，还是对实践的指导上，都提升到一个新的水乎，充分体现了人民政协理论的创新和发展。

(二)人民政协理论的突破性进展——《中共中央关于加强人民政协工作的意见》的颁布

2005年，按照中共中央要求，政协系统开展了落实十六届四中全会精神和对各地贯彻中共中央1995年转发的《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》情况的大检查活动。政协主席贾庆林和多位副主席分别到各地进行了调研和检查。在这次检查中，各级政协组织和广大政协委员对十年来的人民政协工作，进行了一次大讨论、大总结。全国政协集中各级政协组织、政协各参加单位的广大政协委员的实践经验和政治智慧，提出了新形势下加强人民政协工作的重要意见和建议，为中央政治局会议讨论通过、以中共中央文件形式颁布《关于加强人民政协工作的意见》提供了重要的参考。

《意见》是建国以来第一次以中共中央名义对人民政协工作颁发的文件，是指导新世纪新阶段人民政协事业的纲领性文件。《意见》全面系统地总结了改革开放以来，特别是中共十六大以来，人民政协理论研究和实践发展的成果。进一步阐明了人民政协的性质、地位和作用，规定了新世纪新阶段人民政协肩负的历史任务和工作原则，规范了人民政协履行职能的程序和机制。明确了搞好人民政协自身建设的任务，提出了加强和改善党对人民政协领导的要求，在人民政协的制度化、规范化、程序化建设上又迈出了历史性的一步。《意见》不仅对全面推进政协工作具有重大而深远的意义，而且以一系列新的理论、新的观点、新的论断，丰富和发展了人民政协理论。 《意见》第一次鲜明地提出了人民政协事业是中国特色社会主义伟大事业的重要组成部分，即：人民政协是中国共产党把马克思列宁主义统一战线理论、政党理论和民主政治理论同中国具体实践相结合的伟大创造，是中国共产党同各民主党派、人民团体和各族各界人士风雨同舟、团结奋斗的伟大成果；中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，要坚持走中国特色社会主义政治发展道路；坚持和完善人民政协这种民主形式，既符合社会主义民主政治的本质要求，又体现了中华民族兼容并蓄的优秀文化传统。具有鲜明的中国特色；人民政协的基本属性、主要职能、组织构成、工作原则和活动方式，与构建社会主义和谐社会的要求是完全一致的，同构建社会主义和谐社会的各项工作是紧密相连的。构建社会主义和谐社会，必须充分发挥人民政协的作用。

《意见》第一次明确阐述了人民政协产生的三大理论依据即人民政协是中国共产党把马克思列宁主义统一战线理论、政党理论和民主政治理论同中国具体实践相结合的伟大创造。人民政协的三大理论依据是人民政协理论的逻辑前提，是理解人民政协性质的一把钥匙。

《意见》深刻论述了人民政协在我国政治生活中的作用，即人民政协是我国政治体制的重要组成部分，在我国政治生活中具有不可替代的作用。人民政协的协商民主形式是党和国家实行科学民主决策的重要环节，是中国共产党提高执政能力的重要途径。

《意见》明确了人民政协在新世纪新阶段的任务，即高举爱国主义、社会主义旗帜，在热爱中华人民共和国、拥护中国共产党的领导、拥护社会主义事业、共同致力于中华民族伟大复兴的政治基础上，进一步巩固和发展爱国统一战线，把全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者都团结起来，同心同德，群策群力，为推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设，为实现祖国完全统一，为维护世界和平、促进共同发展而奋斗。

《意见》明确了新世纪新阶段人民政协工作必须坚持的原则，即坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持中国共产党的领导，在宪法和法律的范围内开展工作，坚持社会主义初级阶段的基本路线、基本纲领、基本经验，坚持团结和民主两大主题，坚持科学发展观、把促进发展作为履行职能的第一要务，坚持把实现和维护最广大人民的根本利益作为人民政协工作的出发点和落脚点。这些原则，有利于保证人民政协事业始终沿着正确的方向健康发展。

《意见》进一步对人民政协履行职能的内容、形式和程序进行了科学规范，发展了关于人民政协制度的理论。《意见》在进一步明确人民政协政治协商、民主监督、参政议政三项主要职能内容的同时，对履行职能的原则、形式、内容和程序，特别是基本程序作了进一步规范，实质上就是为人民政协发扬民主提供制度保障。

《意见》根据人民政协的性质和特点，明确了人民政协自身建设的特有内涵和总体布局，提出要以发挥参加政协的民主党派和无党派人士作用、突出界别特色、发挥政协委员履行职能的主体作用以及加强政协机关建设等四个方面为重点，全面推进人民政协的自身建设。

《意见》还明确了加强和改善中国共产党对人民政协领导的基本内容和要求。《意见》对各级党委按照党总揽全局、协调各方的原则，进一步加强和改善对人民政协的领导，支持人民政协依照章程独立负责、协调一致地开展工作提出了七个方面的要求，对发挥政协委员和政协组织中共产党员的先锋模范作用提出了明确要求，还明确提出要创造全党全社会重视和支持人民政协工作的新局面，形成有利于人民政协事业发展的良好氛围。③

由此看出，与此前的人民政协理论中的相关内容相比，《意见》对人民政协在政治协商、参政议政和民主监督方面的规定，力度大，针对性强，措施到位，有很强的可操作性。这充分表明，经过20多年的发展和完善，人民政协履行政治协商、参政议政和民主监督职能已真正进入制度化、规范化、程序化阶段。

(三)人民政协理论的进一步发展——中国人民政协理论研究会暨第一次理论研讨会的成立和召开

《意见》颁布实施后，全国政协适时开展了对各地学习贯彻《意见》情况的检查活动，在各地特别是政协系统兴起了总结经验、研究理论、推动工作的热潮。贾庆林和多位副主席分别到有关省、市召开座谈会，听取各地落实《意见》情况的汇报。与此同时，全国政协还结合深入贯彻《意见》，提出了工作创新和理论创新两大措施：一是发动各地政协认真总结实践经验，推进以提案和视察为代表的经常性工作的改进和创新。二是成立人民政协理论研究会并召开第一次理论研讨会。这是全国政协党组2006年工作要点确定的任务，也是贾庆林在十届政协第三次全体会议上提出来的。

2006年12月，中国人民政协理论研究会暨第一次理论研讨会在上述背景之下成立和召开。这次会议主要有两个议程：一是召开中国人民政协理论研究会成立大会；二是召开第一次人民政协理论研讨会。

贾庆林在成立大会上作了重要讲话。他强调，人民政协理论是内容丰富、结构完整、相互贯通的科学思想体系。它回答了人民政协的性质、
地位、指导思想、政治基础、主要职能、工作原则、自身建设等基本问题，创造性地提出了一系列关于人民政协事业发展的新思路、新观点和新论断，是推动人民政协事业发展的强大思想武器。④会议的第二个议程是第一次人民政协理论研讨会的召开。主要形成以下几个观点。

1．关于协商民主问题。许多学者提出，民主政治的传统形式是票决民主，即通过人民选举、投票行使民主权利。但这一形式容易忽视少数人的正当利益，甚至导致社会对立。所以，西方一些进步的左翼政治学家提出“协商民主”这一新的理论。实际上当这一民主形式在西方还只是理论时，中国却已有了长期的实践。于是就有了票决民主与协商民主这两种民主形式。人民代表大会制度被认为是票决民主；协商民主体现为多党合作和政治协商制度。这一制度主要通过各方共同认可的惯例和共同协商的规范性文件等“软法”来调整。票决民主被称为刚性民主、硬民主。协商民主被称为柔性民主。两者共同构成民主的两个基本形态。因此，软硬兼施共同构成了我国民主政治生活的法律规则，二者缺一不可。

有学者还指出，在我国，协商民主具有丰富多样的形式，在众多的协商民主形式中，人民政协是中国式协商民主的典型形式和主要载体。 有学者还提出协商民主程序化问题，防止少数人暗箱操作，使协商民主具有公开透明的可操作性。 2．关于“两会制”问题。“两会制”主要指人民代表大会和人民政治协商会议。这两个会议是我国人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度的组织载体，并经过50多年发展已经成“制”。“两会制”不同于西方式的两院制。它体现了代议民主与协商民主的结合。协商民主可以弥补选举民主之不足，有利于政局的稳定。两会制体现了主权在民与精英参政的内在统一，也就能够体现尊重多数、照顾少数这一政治学的基本原则。由此提出要坚持完善两会制。

3．关于“软法”问题。目前我国还没有通过正式的立法途径制定专门的法律法规来规范多党合作和人民政协工作。但另一方面这一工作又在制度化建设上有了新的进展，已基本实现有章可循和规范化运作以及合理有序进行管理。由此被称为步人法制化轨道(尽管仍需进一步完善)。为解决这一矛盾，并提供理论支撑。有学者就提出“软法”这一新的视角。软法是针对硬法而言，硬法是指经过严格立法程序制定或认可并由国家的强制力予以保障实施的一般性行为规范；软法是指由多元主体非经正式的国家立法程序而制定或形成的非强制性约束力的一般性行为规范，如各种公共政策、以章程、条例、纲要、意见、决定等方式命名的规范性文件。这种软法是一种依靠制度来保证的软约束、软监督，与硬法相比，这些软法常常更能反映当今中国社会生活的实际，也更具实际的效力与活力。由此，许多学者强调：法治不仅是硬法之治，也是软法之治。

4．关于界别代表的作用问题。一些学者提出，政协委员是协商民主的主体，既包括界别代表，也包括党派代表，他们都共同在协商民主中发挥主体作用，这就涉及到两者的关系和比例问题。据统计，目前政协中的党派代表占政协委员的24％，界别代表占48％。这种结构是一种新情况、新特点。所以更应研究界别代表的作用，而界别政协委员的弱点就在于没有组织保障，缺乏组织性，因此应尽快改变这种状况。还有人提出界别代表在政协中如何设置比较科学的问题，提出政协要研究一个均衡参与问题，要研究什么人应该多设，什么人应该少设。要真正体现表性，应强化政协的界别功能，突出界别联系面广、地位超脱、渠道畅通的特点，要通过多种形式的活动发挥界别作用。⑤

总之，人民政协理论的创新和对政协工作指导地位的确立。使新形势下人民政协理论研究工作有了明确的方向和新的思路。在党中央和全国政协领导的高度重视下，各级政协和理论界专家学者发扬民主、群策群力、集思广益，更加推动了这一研究向纵深发展，取得了一批重要的理论研究成果，并不断被新一届中央所认可和接受，由此在实践中又进一步丰富和发展了人民政协理论。

(作者：中共中央党校中共党史教研部教授)
注释：
①贾庆林：《坚持以科学的理论指导和推动人民政协工作——在全国政协纪念邓小平关于人民政协理论研讨会上的讲话》，《求是》2004年第l8期。
②引自《中国人民政治协商会议章程修正案》，《人民日报》2004年3月17日第一版。
③《意见》内容均参见《中共中央关于加强人民政协工作意见》单行本，人民出版社2006年版。
④《中国人民政协理论研究会暨第一次理论研讨会论文集》(上)，中国文史出版社2007年版，第1页。
⑤参见《中国人民政协理论研究会暨第一次理论研讨会论文集》(上、下)，中国文史出版社2007年版。