许耀桐：论我国地方政治体制改革


2009年09月30日12:03 来源：人民网-理论频道


　　对于一个国家来说，按照地理区域划分管辖区域，客观上形成了中央及地方的若干行政区划层级。正确区分和妥善处理中央和地方的关系，在保持中央政令集中统一的领导下并使地方充满自主活力，是国家管理中的一个基本原理。把这个原理应用于政治体制改革领域，中国的政治体制改革理所当然地包含着中央政治体制改革和地方政治体制改革两个部分。由是，中国的政治体制改革，必须区分为中央和地方两个层次，形成中央政治体制改革和地方政治体制改革这样两个重要的认识。但是，改革开放30年来，我国理论界尚未确立“中央政治体制改革”和“地方政治体制改革”的基本分野和基本范畴。笔者通过对《中国期刊全文数据库》1980年至2009年的检索，尚未发现以“地方政治体制改革”为题的专论。这不能不说是一个重大的疏漏，以至于成为阻滞政治体制改革向前运作的根源之一。2006年，笔者曾初步论及中央政治体制改革和地方政治体制改革的关系问题，提出了“地方政治体制改革”的概念（《中国未来五年应加快政治体制改革》，载《经济与社会观察》2006年第2期），并就其中的地方政治体制改革问题作了粗浅的阐述。现在笔者感到，地方政治体制改革这个问题更为重要。为此，本文拟着重探讨地方政治体制改革的特点、内涵、紧迫性、重要性及其基本思路。

　　一、地方政治体制改革的特点

　　地方政治体制改革与中央政治体制改革显然有着明显的区别，其最大的不同在于以下三个方面：

　　其一，中央政改具有全局性、宏观性，而地方政改则只具有局部性、中观性乃至微观性。因此，在中央政改的政策与方案尚无很大把握、成效难以预测意料的情况下，往往可以通过先在地方选设一个试点单位进行试验，以取得经验再全面铺开。这一特点，决定了地方政改相对于中央政改具有很大的优势。

　　其二，中央政改的有关决定，当然是由中央高层决策部门和领导者来决定，而地方政改的决定，虽有地方上的方方面面参与其中，但在中国由于自秦以降实行郡县制延续至今仍然为中央集中领导制，地方由中央授权，要接受中央的领导，在重大问题上要听从中央的命令，因此，地方政改实际上是在中央领导之下，不仅要得到中央的同意，接受中央的部署，而且也要征求地方上一级领导的意见，接受地方上一级部门的领导。这一特点，决定了中央对整个地方政改以及地方上级领导部门对下一级地方的政改，又占有优势，并取得实际的支配地位。

　　其三，中央政改更多地表现为“单一”性质，而地方政改则更多地表现为“多层”性质。这是因为，我国的地方，包含着省级（省、自治区、直辖市）、地级（地级市、自治州、盟等）、县级（县、县级市、自治旗等）和乡级（乡、镇、街道等）四级行政区划的层级。目前（至2005年底），中国大陆地区共有31个省、自治区、直辖市，333个市（地级）、自治州、盟等，2862个县、市（县级）、市辖区、自治旗等，41636多个乡、镇、街道等。由于地方是分为不同的四个层级，加之经济社会发展程度的不同，因而地方的情况千差万别。在地方四级中，县（市）级政府始终是我国历朝历代最稳定、最有效的基层政权组织。在封建社会的大部分时间里，我国实行中央、省（郡、州）、县三级行政层级。常言道，“县治则国治”，县治是我国在地方区域经济、社会、文化差异较大的情况下维持国家大一统局面的重要制度保证，在国家治理中始终占有重要地位。这一特点，决定了县（市）域政治体制改革，必然是我国地方政治体制改革的重点，县（市）域政治体制改革对于地方政治体制改革乃至中央政治体制改革，都具有基础的和标本的意义。

　　由上所述，所谓地方政治体制改革，就是涉及到省（自治区、直辖市）、市（自治州、盟等）、县（市、自治旗等）和乡（镇、街道等）这些行政区域范围内政治体制改革的问题。这表明，研究我国的政治体制改革，确有必要把地方政治体制改革从整个中国的政治体制改革体系中相对地剥离出来，作为一个单独的研究领域。党的十七大报告提出，要积极稳妥推进政治体制改革，深化我国的政治体制改革。应该认识到，推进地方政治体制改革，就是其中至关重要的一个方面。

二、地方政治体制改革的内涵

　　地方政治体制改革所包含的内涵，与中央政治体制改革所涵盖的领域、内容息息相关，主要包括以下11个方面：

　　1．地方党政关系改革。党政关系的改革和调整，是政治体制改革的核心问题。政治体制改革能否成功，取决于党政关系的改革和调整是否成功。中央政改是这样，地方政改也是如此。地方党政关系的改革和调整，应按照党的十七大报告提出的“要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用”的根本思路，对地方党政的性质、地位、作用、内在关系和职责划分，作出明确的界定与说明。

　　2．地方人大制度改革。全国和地方人民代表大会制度，是我国坚持人民主权原则，人民是国家的主人，国家和地方事务由人民当家作主的一项基本政治制度。自党的十三大以来，历次党代会报告都指出政治体制改革包含人大制度。地方人大制度的改革，要着力于提高和强化人大机构的权力地位和职权行使，要实现地方人大代表和人大委员产生的民主化，要提升地方人大工作的开放程度，在开会前应举行新闻发布会，介绍准备提交会议的议程草案以及会议安排的情况，允许对会议进行实况转播，并允许民众现场旁听。

　　3．地方政协制度改革。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是我国的又一项基本政治制度。与我国的人大制度一样，十三大以来历次党代会报告在论述政治体制改革时都涉列政协制度。地方政协制度改革，要致力于推进民主党派的政治协商、民主监督、参政议政制度建设，要把政治协商纳入决策程序。政治协商，应就重大问题进行直接的平等协商，并举荐民主党派成员在地方政府及司法机关中担任领导职务。

　　4．地方政府职能转变和机构改革。2009年以来，新一轮地方政府职能转变和机构改革正在进行。改革的实质是，加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，突出不同层级政府履行职责的重点，形成全面衔接、分工合理的职能体系，使地方各级政府真正担负起“经济调控、市场监管、社会管理、公共服务”的职能。机构改革一是要解决地方行政层级过多的问题，逐渐实行省直管县体制，二是按照大部门制的原则，裁减合并职能相同的机构。

　　5．地方选举制度改革。选举不是民主政治的全部，却是实行民主政治的第一要务；如果没有民主选举，就没有民主政治的起步。选举先从地方搞起来，恰是地方政治体制改革的一个优越之处。地方选举制度改革要探索候选人的提名制度、候选人的竞选制度，改进和完善选举程序，实行直接选举方式。选举过程要有利于选举人表达独立、自由的意志，要防止贿选的发生，坚决惩治贿选行为。

　　6．地方干部人事制度改革。治政首在治吏，吏治之道，在于公平正义。推进地方干部人事制度改革，要将营造公开、平等、竞争、择优的用人环境，作为干部人事制度改革的重点，逐步建立健全与现行市场经济体制相适应的干部选拔任用机制和管理监督机制，有效增强干部队伍的生机与活力。

　　7．地方社会管理体制改革。实施有效的社会管理，是地方党政系统的重要职能。地方党政系统搞好社会管理要有新思路、新举措，要放弃“全能包办、事事都管”的管理模式，逐步从事务管理转向规制管理。要由以政府的独揽管理为主，向社会全面参与的公共管理转变；将辅助性、技术性、服务性事务交给事业单位和市场中介组织。要建立基层群众自治制度和基层群众自治机制，实现政府的社会管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动。要扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，保障人民享有更多更切实的民主权利，能够依法直接管理基层公共事务和公益事业，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。

　　8．地方决策体制改革。地方党政系统，承担着地方经济社会发展的决策职责。地方党政机构要行使好决策权，必须加大改革和完善决策机制，实现决策的科学化、民主化和法治化，把决策纳入科学、民主、法治的轨道。通过决策体制改革，探讨建立决策的公开制度、决策的社情民意反映制度、决策失误责任追究制度等，加强对决策权力的制约和控制，明确决策系统的权力和责任。

　　9．地方司法体制改革。地方司法体制改革关系到能否坚持贯彻依法治国基本方略，树立社会主义法治理念，实现国家各项工作法治化，保障公民合法权益，为党和国家长治久安提供政治和法律制度保障的大问题。推进地方司法体制改革，要认真做到各级党组织和全体党员自觉在宪法和法律范围内活动，带头维护宪法和法律的权威。要优化司法职权配置，规范司法行为，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。

　　10．地方权力制约和监督体制改革。是否对政治权力实行制约和监督，成为区别现代化社会与传统社会的显著标准，而不受制约、监督的权力只能导致腐败。地方权力制约和监督体制改革要探讨如何形成党、政、人大、政协、纪检权力机构之间合理的、有效的相互制约、监督的体制机制。必须把自上而下的监督和自下而上的监督，内部制约监督和外部制约监督机制完善起来。

　　11．地方执政党组织的自身改革。地方执政党的自身改革是一项系统工程，它所涉及的内容如党的十六届四中全会通过的《决定》所指出的，“面对新形势新任务，党的领导方式和执政方式、领导体制和工作机制还不完善”，“必须坚持以改革的精神加强党的建设”，“以改革和完善党的领导体制和工作机制为重点”，“不断完善党的领导方式和执政方式”。由此可见，地方执政党组织的自身改革涵盖领导体制、执政方式和工作机制改革。鉴于中国共产党是执政党，是社会主义根本的领导力量，处于领导的中心地位，地方政治体制改革若要继续推向前进，取得更大的进展，归根到底必须聚焦于执政党的自身改革，并切实把重点放在执政党的制度改革和建设上。

三、地方政治体制改革的紧迫性

　　起步于1978年的政治体制改革，已走过30年的历程。对30年来的政治体制改革作总体上的分析，可以得出如下判断：政治体制改革主要是为了经济社会的发展，特别是为了市场经济体制的建立扫清政治上的障碍；换言之，在市场经济发展、市场经济体制建立的过程中，需要政治体制改什么，政治体制就改什么。由此可知，我国30年的政治体制改革已初步满足了市场经济发展和市场经济体制建立的需要。当然这种初步满足，只是针对那些当下的、直接的、急迫的需要而言，因此，政治体制改革更多地表现为对制约经济社会的发展的“松绑”、“解困”和“扶持”等。应该说这样的政治体制改革，还是初级的、浅层次的。随着市场经济的发展和市场经济体制内在要求的日益强烈，政治体制必然需要进一步满足和实现人的自由、民主、平等权利的全面发展，并以健全完善的法治精神和法制秩序保障之，最终要确立起科学、民主、文明、法治、充满活力、能持续发展的政治体制。然而，近期以来，我们却看不到政治体制改革面临的这种转换和发展，导致累积起来的问题逐渐增多，这从地方政治体制的实际情况来看特别明显。

　　1．地方政权机构设置过多。以地方上的市、县两级政权来看，其政治、行政系统均有五套领导班子，党委、政府、人大、政协、纪检，与省级和中央上层的设置完全相同。在政权机构设置上，本来不应该犯帕金森上下对口对等的“机构病”，而反过来应该是采用“倒金字塔”的结构。目前，在市、县两级的五套领导班子中，主要是党委、政府在忙，其它机构事务不多，清闲度日，或者做一些并不怎样发挥作用和本来可以不必要做的事情。

　　2．权力来源错位。由于现在地方政务官员事实上没有实行民主选举制度，导致地方干部产生政治权力来源上的错位，各级干部感到权力不是来源于人民，而主要是来自以下四种途径：一是来自领导，职务是由上级决定的和某个领导个人给的，因此，他们只对领导负责，不为人民负责；二是来自“兄弟”，靠民主测评或者推选中讲哥们意气和感情，形成人情圈子，他们自然把哥们情意看的重于泰山；三是来自金钱，靠请客送礼联络感情或暗里活动通过买官卖官得来，掌权后自然想尽办法要捞回来；四是来自暴力，依靠家族势力甚至利用黑恶势力排挤打压竞争对手，“拼杀”出来的，这使政权机关染上黑社会的色彩。由于地方政务官员没有经过民主选举，这使人民群众感到最大的不公。群众形象地说，由自己选举的干部好像“亲生儿”，有“血缘关系”，疼爱得起；不是自己选举的干部好像“抱养儿”，没有“血缘关系”，想疼爱也疼爱不起。

　　3．官僚主义猖獗。现在一些地方的主要官员，公务繁多，整天随秘书安排的日程转，公务活动全部为日程塞满，完全泡在程式中，过着日程化、程式性的行政生活。在一些政府部门，官僚主义、形式主义、奢侈浪费等政风不正的问题十分突出，主要表现为“五多”，即“文件多、会议多、讲话多、评比多，接待多”。 由于官员过着日程化、程式性的行政生活，使他们完全陷入事务繁忙的泥沼，导致官员的理性思维和创新活力逐渐萎缩，甚至丧失了自我，丧失了个性，最终成为一个空壳子、一种摆设、一种道具、一种为程式所操控的作秀式公共表现。

　　4．权力缺乏制约监督。一些地方官员尤其是一把手，权力不受制约、监督，有的人违法乱纪、为所欲为。由于公务繁忙，工资收入不高，而经他办事，手中的权力又能给私营企业家带来丰厚利润，因此，心里普遍失衡，贪污受贿极易发生。有的官员，罔顾法律规定，参与经商，投资入股；官商勾结，称霸一方。地方官员有的已无理想、无抱负，甚至无道德底线，形成侵害老百姓利益的既得利益集团。

　　5．现行地方决策体制弊端甚多。首先是权力过分集中的问题，不少主管领导仍然是集政策制定权、资源分配权、行政管理权、行业监管权于一身，搞“长官意志”、“独断专行”。其次是决策受部门利益影响较为严重。近年来，部门利益和地方利益有强化发展的趋势。一些政府部门的决策表现出不同程度的部门利益倾向，同公共管理和社会利益的要求不符。这些政府部门的决策论证常带有某种指向性，看似公正公允，实际上隐含着“部门利益优先”的原则，倾向于强化各自的利益。第三，决策尚欠缺专家客观公正的咨询论证，一些地方或部门决策过程中的专家咨询论证，只是为了符合制度规定和程序要求，而在具体操作过程中往往存在着“领导先下结论、然后专家论证”的情况。第四，决策的民主化公开性还存在不少漏洞。以听证制度为例，这一制度的实行还存在不少的问题。一是听证制度的内容与程序还不够规范，二是听证代表择选机制不健全，三是听证信息不对称。第五，决策的信息情报收集还很不系统成熟。第六，决策的监督和责任追究制尚未完全到位。一方面表现为决策、执行与监督既相协调又相互制约的运行机制没有真正建立；另一方面表现在决策反馈纠偏机制和决策后评价机制还是一个空白。决策者的权责不对等，导致其责任心不强。对于决策失误的责任人，更多的把决策失误当作工作上的缺点，难于依法追究决策者的法律责任。

　　6．地方政治体制潜藏严重危机。现在，表面上一些官场运作如常，甚至贯彻执行上级部署的任务雷厉风行，有板有眼，但行政管理已经官僚主义化了。做好行政工作，无非就是发文、开会、讲话、评比，以及视察检查和接待来往宾客。反过来说，如果工作还没做好，也表明自己尽了最大的力气，无可挑剔了，经得起领导的检查了。这是极不负责的、陈腐的衙门作风。由于官场人治为主、法制淡薄，百姓疾苦，无人关心，官民矛盾日显尖锐，常常一触即发，酿成突发事件。

　　以上对现行地方政治体制存在问题的分析，凸显了地方政治体制改革的紧迫性。我们惟有通过地方政治体制改革的方式手段，才能革除地方政治体制现存的弊端危害。

四、地方政治体制改革的重要性

　　地方政治体制改革作为中国政治体制改革的一个部分，具有重要的战略地位。今日放眼世界，各国竞争加速；21世纪中国崛起，不在竞争中领先，便在竞争中败落。科技创新、资源控制、经济发展、民生改善、保障国家安全、维持社会稳定……，种种竞争，目不暇接。然在诸多竞争中，以制度体系改革或曰体制改革最为重要。体制改革，涉猎众多，含经济、政治、文化、社会、科技、卫生、教育等方面。在众多体制改革中，政治体制改革扼其要冲。但目前，我国有着明显的忽视、淡化或刻意回避政治体制改革的倾向，这是非常愚蠢的。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展。经济、文化、社会、科技、卫生、教育等体制改革遇到深层次问题，依靠本身难以解决，欲寻求根本出路，最终都要归结为政治体制改革。

　　改革开放30年，我国已成功地从苏联模式社会主义转向中国特色社会主义，但由于经济文化欠发达，还处于初级阶段，中国的转型尚未结束。尤其是政治体制，从高度集权专断转向高度民主政治仍在进行之中。不要脱离转型期的现实和转型的基本任务，奢谈中国的政治体制改革。执政党和执政者一定要认识到，治国只有两种根本政治制度，一为专制制度，一为民主制度，尚找不出第三种来。彻底告别斯大林搞的高度集权专制模式，走向高度民主政治，乃势所必然，国之大幸，否则后患无穷。不要满足于眼前取得的经济成就，也不要害怕改革会遇到严重的阻力。执政者要有宏大政治抱负和科学价值判断的视域，坚定不移地推进政治体制改革。如果把改革开放30年来的政治体制改革作为一个阶段，那么30年后进行的政治体制改革将进入一个新阶段。和过去30年的政治体制改革相比，今后一般性的政治体制改革已不再有效、也不可能奏效。新一轮的政治体制改革将要在更深的层次展开，并且将首先致力于建立科学、民主、文明、法治、和谐发展的崭新的地方政治体制。

　　当前，把地方政治体制改革提到议事日程，推向前台，先行一步，具有重要的策略意义。毫无疑义，新一轮政治体制改革必须坚持正确的政治导向，要始终坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三项原则，三项原则绝不动摇。政治体制改革的一切成果，都必须有利于坚持党的领导、人民当家作主和依法治国。新一轮政治体制改革是一个系统工程，涉及到理念变革、体制再造、机制创新、职能转变、方式优化、行为改进等方方面面，要有整体性思维，切忌东一榔头、西一棒子，零敲碎打，毫无章法。新一轮的政治体制改革要有缜密的思考和安排，要从政治制度变迁、政治文化普及、政治社会动员三个层面展开，不能热衷于找一两个突破口，满足于一些短期效应。这就要求我们，深化政治体制改革一定要采取循序渐进、逐步深入的策略，一定要保持国家和社会的稳定，避免动荡，这样才是最佳的路径选择。新一轮的政治体制改革总体上应继续采取这样的策略，但要有一些新的变化和发展，即实施“由易到难、从下至上、规模适度、允许试验”的方针。因此，根据这样的策略方针，就要首先选择进行地方政治体制改革。

　　从世界范围考察，推进政治改革和发展民主政治，各个国家必须从本国的实际情况出发，走不同的改革道路。欧美国家走的是自上而下的进路。无论是英国的资产阶级革命，还是法国的资产阶级革命，资产阶级推翻封建统治后，都立即展开政治改革，通过议会民主掌握国家政权。全国确立了普选的民主制度，然后再推及地方。美国取得独立战争胜利后，也立即召开全国制宪会议，总统及参、众议员都由普选产生。此外，从日本现代政治发展的情况看，其国家专制政治的打破，与“二战”结束后外国势力的主导有关，实行政治改革和民主政治发展经历的也是由国家层面向地方层面推进。我国则不同，更适合于走从下至上的进路。因为中国现在初级阶段的社会主义脱胎于半殖民地、半封建社会，经济文化落后，没有民主政治传统，从时机和条件来看均不成熟，不可能马上实行全国性的民主。在我国，只能把地方基层层级的政治体制改革做好了，待今后时机和条件成熟了再推进至中、高层。因此，我国应该走从下至上的改革进路，在有了地方基层层级政治体制改革成功的牢固基础后，然后一步步地逐渐发展，达到覆盖全国的范围。

五、地方政治体制改革的基本思路

　　在肯定了我国新一轮政治体制改革必须选择地方政治体制改革后，还要明晰地方政治体制改革的基本思路。应该怎样推进我国地方政治体制改革呢？换言之，我国地方政治体制改革的行进路径是什么呢？笔者的回答是，推进地方政治体制改革，不应该在地方省、市、县、乡四级同时全面展开，而是应首先启动地方县、乡两级政治体制改革。那么，为什么要首先启动地方县、乡两级政治体制改革呢？这是因为：

　　第一，启动地方县、乡两级政治体制改革，是为了贯彻改革的渐进主义策略，走渐进发展的道路。政治体制改革需要强有力的推进动力，因此，推进我国的政治体制改革首先必须考量改革的动力问题。从本来的意义上说，凡是赞成改革的力量都是动力，推进政治体制改革的动力是多方面的、多层次的。但是，作为核心动力来讲，中国政治体制改革的动力在于中央，主要依靠中央来发动。除此之外，没有别的什么力量可以胜任。要发挥中央推动政治体制改革的首位作用，就必须保持中央的稳定、统一和权威性，以中央的核心动力带动地方各级的力量，形成改革的合力机制。当年苏共搞改革，由于奉行激进主义路线导致改革失败，与先从中央改起，中央上层矛盾公开化、中央先乱了、丧失了改革的根本动力，有很大的关系。中国的政治体制改革应从地方开始，而且应首先选择县（市）、乡（镇）这样的行政层级区间。

　　第二，启动地方县、乡两级政治体制改革，能够保证中央和省、市级政权组织对县、乡两级政治体制改革能够进行有力的领导。本文第一部分已经分析指出，中央和地方上级领导部门具有这样的特点，即对于整个地方政改以及下一级地方的政改，占有支配、起着决定性作用的优势。在启动地方县、乡两级政治体制改革后，中央和省、市级领导机构可以供给强劲的、有效的领导。中国政治体制改革的推动力来自中央领导上层，主要依靠中央发动，省、市级领导部门对县、乡情况熟悉，因此，由中央和省、市级上级领导部门，联手对县、乡两级政治体制改革进行指导，可以确保县、乡两级政治体制改革的成功。

　　第三，县级政治体制改革是地方政治体制改革的重点。本文在第一部分中已经分析指出，县域治理是保持我国大一统局面的重要保证，是国家治理的根本。县级政治体制改革，无疑是地方乃至全国政治体制改革的重点。迄今为止，我国县（市）域面积仍占全国面积的94%左右，县（市）域人口占全国的70%以上，县（市）域GDP总量占全国的30%左右，因而它在我国的经济社会发展中起着不可替代的基础性作用。把县级政治体制改革搞好了，对于这之后的市级和省级的政治体制改革就有借鉴意义和辐射作用。可以说，县级政治体制改革对于整个的地方政治体制改革和中央政治体制改革，都具有基础性的和标本性的意义。

　　第四，搞好乡级政治体制改革，对于衔接已经进行了20多年村民委员会的民主政治实践是十分必要的，不推进乡级政治体制改革，村民委员会民主政治实践的成果就难以得到巩固并继续得以扩大。20世纪80年代中后期，我国在农村的村庄开展了直接选举。农村村委会选举的民主活动，往往受到乡镇党委、政府的干涉，有的村民选举委员会成员、村委会候选人不是由村民依法推选和直接选举产生，而是由乡镇党委、政府指定。这说明，如果不进行乡级政治体制改革，解决乡镇领导班子的民主选举问题，农村基层自治组织的民主选举将难以为继。乡镇和村庄同属基层，从现在开始都要逐步实行基层群众自治，建立和完善基层群众自治制度和基层群众自治机制。

　　为了推进地方政治体制改革和首先推进县乡两级政治体制改革，中央应积极作出相关的决策部署。在作出地方政治体制改革的决策部署后，中央和省、市级领导部门还应加强对县乡两级政治体制改革的领导。

　　（作者为国家行政学院科研部主任、北京大学教授、博导）

　　原载《理论探讨》2009年第5期