官僚政治学：理论、价值与启示

陈剩勇

2009年09月18日08:55 来源：《中国社会科学院院报》

　　官僚政治学的基本观点

　　官僚政治学是以官僚及其机构的行为为研究对象，试图缓解官僚及其机构的效率与民主政治之间的张力，并由此而形成的理论体系。在行为主义研究方法的基础上，官僚政治学主张从政治学、社会学、人类学、管理学、组织行为学、统计学的角度，运用博弈论、公共选择理论、有限理性论、组织行为理论、代议制理论等对政府、官僚及其机构的行为进行考察。官僚政治学的基本观点包括：（1）认为传统公共行政学者刻意在政治与行政之间划定的界限是虚构的，公共行政理论首先必须是民主政治理论，在理想社会图景中民主与效率同样重要。（2）认为官僚及其机构是多元的。传统公共行政理论认为，为确保官僚机构的效率，官僚机构应该是一个统一的整体。但是经验研究发现，官僚机构并不是一个统一整体，而是由多个行为者组成的多元分散治理的体系。（3）认为官僚及其机构的价值不是中立的，其利益是多元和冲突的。价值中立是传统公共行政理论和行为主义政治学的核心假设之一。与公共选择学派的观点相似，官僚政治学理论认为官僚及其机构有自己的独立意识和价值或者代表不同社会群体的价值，即其价值不是中立的。（4）强调官僚及其机构之间的相互监控和权力平衡。针对官僚及其机构的价值不中立，可能对社会公共利益和民主政体构成威胁，官僚政治学认为官僚及其机构的理性是有限的，其掌握的信息具有本地优势，这给立法机构监控官僚及其机构带来了极大的困难，尤其是一线官僚，其行为几乎不可能被监控，但是官僚及其机构之间内部相互监控而形成的权力平衡在一定程度上可以解决这个矛盾。

　　官僚政治学的理论特征

　　从官僚政治学的理论假设、基本范式和研究方法看，它们具有以下理论特征：（1）经验主义与多元主义知识论。官僚政治学建立在对官僚及其机构行为长期观察的基础上，观察表明：处于法治框架中的官僚及其机构并不是一个统一的整体，而是包含着复杂多样矛盾的行为体，而且它们之间进行着持久的博弈。（2）个人主义的方法论与“结构—过程”和“事件—过程”的研究方法。官僚政治学的方法论是基于个人/官僚机构有限理性的个人主义，这样的官僚及其机构除了受到制度与规则结构的约束外，“事件—过程”展示了官僚及其机构的行为逻辑和决策的过程以及“意图—行为—结果”的多样性。（3）在利益与价值上，它强调官僚机构之间利益的多元性和非兼容性以及利益分配中的妥协精神，因此它们的价值也不是中立的，它们代表着自我的、组织的、国家的或特定群体的价值。（4）在政治和权力上，它把官僚及其机构的行为视为政治过程的一部分，把政治看做一个“市场”，官僚及其机构是政治市场的参与者之一，政策是政治市场上交换的暂时结果，这一结果不可避免地涉及妥协、调适和相互调整，因此其决策也是渐进的。总之，官僚政治学不是在继续追求理论的简约化，而是试图寻求为简约的理论所忽略的重要事实本身，这些事实是只有处于某一职位上的官僚才能理解的本地知识，这些知识是官僚机构运作所必需的。

　　官僚政治学的理论价值

　　从公共行政学科发展方向看，官僚政治学的理论价值包括：（1）它否认传统公共行政学的政治与行政二分法，突破了其理论的限度，为公共行政学的发展奠定了新的基础。沃尔多、高斯等学者揭露了政治—行政二分法的不稳固的基础并作出令人信服的概括：公共行政理论与政治理论一定有共同的根基，官僚政治学将公共行政理论置于政治理论之中，从政治学理论的一般原理和理论基础去研究公共行政，从而使官僚政治学成为公共行政学研究的新方向。（2）官僚政治学强调官僚及其机构自身内部多元主体间的分权、互动与博弈，以及其对民主政体维系的功能。首先，官僚及其机构之间多元、分权互动的状态，它们之间的互动与博弈维系着官僚机构之间政治权力的平衡，使其达到分权制衡的目的，同时也超越了简单的立法、司法与行政之间分权的要求。其次，官僚及其机构之间围绕特定问题进行的讨价还价，一定程度上防止了独裁的可能性，实现了公共决策的渐进性和民主化。再次，官僚机构还行使着代表性功能，即它除了服从立法机构的命令外，还强调直接接受公民的诉求和直接承担社会责任，直接代表多元化的社会利益，尤其是代表部分社会弱势群体的利益。（3）官僚政治学为改革政府提供了新的思路。首先，官僚政治学认为组织的类型决定了组织的效能和改革的策略。如行动和结果都容易衡量的政府机构最容易改革，改革取得成功的可能性也最大；行动和结果都不容易衡量的政府机构最不容易改革，改革成功的可能性比较小等。其次，政府机构改革成败与否还取决于获得政治上的支持者以及组织的主管人员是否赋予组织新的价值。（4）官僚政治学为协调官僚机构的效率与民主政体的理想进行了有益的尝试。首先，官僚政治学认为能否高效地实现组织的目标并不是衡量官僚机构绩效的唯一指标，政治性、代表性、象征性也是衡量官僚机构绩效的重要指标，而且效率与平等民主价值应该达成某种一致，即官僚机构本身应该是在一定范围内执行和制定政策的统一整体，而且官僚机构内部的博弈是政治权力分立与均衡过程的一部分。其次，官僚政治学并没有忽视效率，也没有忽视民主。它认为具有明确目标和高水平自主权的官僚机构对于组织成败至关重要，在特定问题上的政治性和代表性是官僚组织平等与民主价值的体现。


官僚政治学的理论限度

　　充分认识官僚政治学自身的理论限度对于发展官僚政治学具有重要价值。官僚政治学的理论限度主要体现在方法论、理论框架和解释力上。（1）在方法论上，它受到实证主义学者的批评和指责。在实证主义者看来，官僚政治学的一系列概念和理论框架都是有问题的，韦尔奇指出，虽然这一框架提供了研究个别决策的方法或者解释国家行为的一个分析框架，但它对于科学知识的积累并没有作出显著的贡献。而且，它也没有按有效的解释与预测的演绎推理模型所要求的方法为我们提供普遍的法则。（2）官僚政治学的理论框架受到建构主义学者的批判。贾特·韦尔兹认为，利益不是官僚政治学假设的多元和非兼容的，而是通过行为者之间分散化的实践进行的生产、再生产和转换被建构出来的。官僚政治学认为权力在多元化的权力主体之间以公开或隐蔽冲突的方式运行。但是现实中政治权力比官僚政治想象的更为分散，尤其是政策制定已经暗含了围绕议程设定和利益而进行的公开冲突的权力关系，这就决定了官僚政治理论不可能代表所有群体的利益，尤其是弱势群体的利益。（3）德梅尔在充分肯定官僚政治学在其理论限度内的解释力的基础上，进一步指出其解释的限度：首先，它是在对官僚的外部控制失败后，实现民主控制的形式之一；如果外部控制是充分的，代表性官僚也将消失。其次，在积极代表和消极代表上，虽然多数理论家选择消极代表而不是积极代表，但是他们的观点并不一致。再次，是什么社会经济特征决定了官僚机构与民众的价值保持一致并未取得一定的共识。最后，官僚不能代表整体人民的利益，因为官僚机构不是一个整体，只有个别机构和官僚以及它们的联盟是主导因素。

　　官僚政治学的现实意义

　　在对官僚政治学的理论、价值及其限度审视的基础上，我们应该思考它对于公共行政学科、政治学学科和中国政治及现时代问题研究的意义。

　　第一，它迫使公共行政学和政治学不得不回归到对现时代主题的重新审视与思考。政治—行政二分法使公共行政学与政治学渐去渐远，也使它们的发展付出了代价。官僚政治学迫使我们必须严肃地重新思考：理想社会的图景应该是什么？如何去实现这样的图景？迄今，在理想社会的图景上基本达成这样的共识：现代的、工业的、民主的、自由的社会，或富强、民主、文明的社会，但这些目标之间有着内在的冲突。现时代，公共行政学和政治学应该对这个问题进行重新思考，官僚政治学试图回到二分法以前政治与行政还是天然一体、而未被人为分开的逻辑起点上，重新思考我们现时代的主题，将公共行政理论置于民主政治理论之中。因此，官僚政治学的这一深刻认识与思考，应该成为现时代两个学科发展的方向。

第二，它为思考和研究中国现时代的主题提供了一个新的视角。“富强、民主、文明的社会主义国家”是对百年中国社会理想的概括，但在如何建设这样的国家上，并无先例可循。官僚政治学的基本理论对于回答这一问题提供了一个基本的思路：对官僚和官僚机构的改革必须在民主政治的框架内进行，官僚机构的高效命令不能以牺牲平等民主为代价。这些思路对于中国行政组织改革，建立法治政府、责任政府、服务型政府，以及提高官僚和管理机构的效率，促进其执行和决策的民主化有重要意义。

　　第三，以提高行政效率的政府机构改革必须同以促进平等民主的行政管理体制改革、政治权力关系的调整相结合，建立现代法治下健全的官僚制度和民主政体。政府机构重组与改革是官僚政治学研究的重要内容，官僚和官僚机构在政治方面是重要的，不仅对于行政领导者，而且对于社会利益群体也是如此。这一理论认为政府机构的重组绝不单单是以提高效率为最终目标，它必须与行政管理体制改革和政治权力关系的调整相结合，必须建立法治社会、法治政府，健全我国的官僚机构及其运作程序，建立法治下的官僚政治体制和一个全心全意为人民服务的、负责任的、法治的和为国民提供均等化公共服务的政府。

　　第四，提高行政组织的效率和效能。提高组织效率和效能，是官僚政治理论的重要内容之一。官僚政治理论认为阻碍官僚机构效率和效能的根源来自组织和政治两方面，而提高组织效能的途径也来自两个方面：在政治上，获得政治上的支持，政府行政主管人员的真正工作就是争取好感和安抚批评者。在组织上，组织的目标清晰明确和组织的自主权充分与否至关重要，但是不同组织类型也很重要。可见，官僚政治学为提高组织效率提出了新的途径，为改革政府、提高政府效能提供了更多的选择。

　　第五，提高行政决策的科学化与民主化。与提高行政组织效能、知识化、科学化相一致，行政组织的决策也必须民主化。官僚政治学理论认为，官僚和官僚机构对于社会知识占有优势是决策科学化的前提。在行政组织决策民主化上，官僚政治理论从两个方面为我们提供了新的思路：一是行政组织内部分权和下放权力；二是提高官僚机构对多元社会利益要求的响应，使官僚机构对社会弱势群体利益的代表由“消极代表”转向“积极代表”，实现和代表其利益诉求。（作者单位：浙江大学公共管理学院）