自中共十一届三中全会启动我国以市场化为导向的
经济体制改革以来,我国社会政治生活也发生了深刻的变
化,民众的政治参与也由被动式的参与变得越来越具有自
主参与的色彩,由此带来国家决策模式与民众政治参与欲
望间的矛盾渐趋明显,如果任其发展,必然会给我国社会
政治发展带来巨大的挑战。

一、在经济市场化条件下民众政治参与欲望与国家决策模式间出现了不均衡性和矛盾

　　当代中国的决策模式,用一位著名学者的话来说是一
种典型的精英决策模式,“决策过程基本取决于权力精英
的作用,……在中国决策过程中,权力精英起着决定性作
用,社会力量对决策的影响很小。这样决策过程就基本不
是一种社会互动过程,而只表现为在共产党的决策层内不
同权力精英及其群体的政治互动。”[1]254-255应该说这种决策模式带有明显的计划经济时代的特征,它与当时民众的政治参与行为之间具有内在的一致性和均衡性。在计划经济时代,我国民众对自己在政治生活中的作用的看法总体来说是持顺从者的观念,即:“他们受政府行动的影响而不是积极地去影响政府的行动。”[2]41“他们对于政治参与则始终抱着被动的态度”[2]42,他们缺乏自主参与政治、影响政府决策的内在动力。因为当时我们社会的政治生活和经济生活高度地重合,国家政治系统的权力渗透到经济生活的每一个角落,几乎每一个经济部门和经济组织都只是政治系统的附庸,国家事实上成了一般民众的唯一雇主和社会全部生产资料的控制者,任何一个民众如果不愿意服从国家政治系统的安排,那么他将意味着失去工作的机会,在未来的日子里将会遭受饥饿的折磨,即便不如此,他在未来生活中的状况也必将是大不如前。可以说当时事实上存在着一种不服从者不得食的潜规则[3]406。与此同时,社会中的一般民众只要服从国家系统的安排,那么他将获得从生到死的一切环节基本的利益保障,并且这种保障在同一群体的民众之间大体均衡。显然当时民众生存和发展的时代背景决定了他们在国家政治生活中的角色只能是顺从者,也即是说他们的政治参与是以服从国家的安排、认可国家权力精英的决策和权力精英们在制定国家决策过程中的决定作用作为前提的。否则,他们将必然会遭受“不服从者不得食”这一潜规则的惩罚。因此,当时民众的政治参与与国家的精英决策模式具有内在的均衡性和一致性。

改革开放以来,我国社会发生了深刻的变化:社会政治生活逐步与经济生活相脱离;社会政治系统逐步淡出微
观经济领域;社会经济组织逐步成为“自主经营,自负盈
亏”的独立主体;社会结构也逐步由单一的、同质的封闭
性的状况,发展成为具有多元的开放性的特征;与此同时
社会群体之间利益的多样性、异质性程度也随之日趋增
强。在这种时代背景下,民众受自身利益的驱动和外面世
界示范效应的影响,自主参与政治的欲望渐趋强烈。从利
益驱动的角度看:首先在经济市场化进程中由于民众之间
利益边界日益清晰,利益的多样性和异质性日渐显现,政
治系统任何一项决策和决定由于民众之间利益的多样性
和异质性都不可能满足所有社会群体的利益要求,政府的
决策和决定可能使有的群体和个人受益多些;有的群体和
个人受益少些;有的群体和个人不受益甚至他们的既得利
益还受到一定的损失。这样不同的群体或个人不管他们
是受益者还是遭受损失者都从自身的经历中明确地感受
到政治系统的决策对自身利益的重大影响,随着这种经历
反复多次的体验,社会中的不同群体和个人出于维护和扩
大自身利益的需要也就自然而然地萌发了自主参与政治
决策的欲望和冲动,而且这种欲望和冲动随着经济市场化
进程的不断深入,必将更加强烈。其次,随着经济市场化
进程的不断推进和深入,社会利益关系也随之不断发生变
化,在利益关系的变化中,新的利益群体的出现,使现存
群体受到某种威胁,不同群体之间产生某种利益关系的紧
张,这种紧张关系又使各群体内部产生群体意识,从而导
致各群体产生强烈的参与政治决策的欲望以求助于政治
权力,采取集体行为与其他群体竞争来扩大和维护自身的
权益[4]221。从外部效应的角度来看,十一届三中全会以后我国改变了此前对外封闭的状况,打开了国门,实行了对外开放的政策,由此也使部分民众萌发了自主参与政治,影响政府决策的冲动。

首先,大批民众走出国门,他们或出国考察,或出国经商、或出国留学等等;这使得他们有机会零距离地接触到西方发达国家政治生活中的多元决策模式,在这种模式的影响下,这些人回国以后,出于模仿,部分人员在思想上也因此萌发了自主参与政治决策的欲望。其次,打开国门以后,大批的西方人士涌入我国,他们或经商贸易,或工作学习等等,由于中西文化的差异,他们在经商办厂或工作学习过程中按照他们原有的文化模式来进行,由此,他们中的部分人员同样也可能萌发在体制内影响我国政府决策的欲望。再次,由于打开了国门,中西文化交流日益频繁,大量的西方文化产品比如说影视作品,尤其是政治理论著作被大批地介绍、引进到我国,在这些理论的影响下,一些人也产生了模糊的参与政治决策的欲望。这样,随着我国经济市场化进程的不断深入和发展,一方面民众自主参与政治决策的欲望渐趋强烈;另一方面按照前面那位著名学者的观点,在我国现实的决策过程中,起决定作用的仍然是权力精英,社会力量对决策影响很小,决策过程基本不是一种社会互动的过程。这样,民众政治参与的欲望与国家决策模式之间的不均衡性和矛盾也就产生了。如果任其发展,必将有越来越多的社会成员从他们的亲身经历中不断地感受到无力影响当局的决策,并由此来谋求自己的利益或达到自己的目的,当这种感觉发展到一定的程度,那么社会“就不可能阻止这些人发展自己深刻的不满情绪,这种不满首先是针对当局的。只要有可能,不满还会变化的。

特别是这些不满一而再,再而三地产生,输出方面却依然没有什么改进,那么不满就不可能不转向典则甚至政治共同体”。到那时“他们就很可能感到有必要转而诉诸严厉手段,努力从根本上改变现存典则,甚至摧毁现存的政治共同体”[5]278。这样,经济市场化过程中民众日趋强烈的政治参与欲望与现行的国家决策模式之间的矛盾和不均衡性实际上也就给我国的政治发展带来了潜在的政治风险。

二、克服民众参与欲望与国家决策模式之间矛盾的根本措施在于健全人大制度

　　在经济市场化过程中,民众政治参与欲望与国家决策
模式之间出现了矛盾和不均衡性。对于这种矛盾或不均
衡性,如果任其发展,正如前文所指出的它将给我国社会
政治发展带来潜在的政治风险,因此,必须克服这种矛盾
或不均衡性。要克服这种矛盾和不均衡性,根本的措施在
于健全人民代表大会制度,因为人民代表大会制度是我国
民众最基本最主要的政治参与制度。在经济市场化过程
中之所以出现民众的政治参与欲望和国家决策模式之间
出现了不均衡性和矛盾,根本原因就在于包括人民代表大
会制度在内的我国民众政治参与体制“在担负着某些政治参与功能的同时,又受到党政机构强有力的支配”。因而“具有了二元性质,它们既是政治参与体制,同时又是政治控制和社会调控体制,并且往往是后一种性质压倒前一种性质,……其结果就是使中国政治参与体制对‘输出
性’、‘动员性’功能较为敏感,而对‘输入性’,‘自主性’功能则反应迟钝”[6]261。因此进一步说,要克服民众参与欲望与国家决策模式之间的矛盾和不均衡性及其所带来的潜在政治风险,就必须增强我国现有的政治参与机制尤其是最主要最基本的参与体制———人民代表大会制度对“输入性”、“自主性”的功能的敏感性。

人民代表大会制度要具有这种敏感性,关键在于两点:(1)必须保证各级人民代表大会及其代表能实实在在地代表民众的意见;(2)必须保证各级人民代表大会及其代表能够代表民意对国家的决策施加实质性的影响。关于第一个方面,笔者很赞同蔡定剑先生的观点,他认为要做到这一点“关键的问题是把代表推到人民代表大会制度,选举制度和代表制度建设的中心位置,真正建立起一种代表与选民和选举单位的利益关系,让代表承担更大的责任、当然也享受更大的政治和经济利益。代表的政治命运必须让它真正掌握在选民手里,让政治责任,利益和命运三者驱动代表积极活动、联系群众、服从民意”[7]474。但是现实中我国人大制度并未完全在民众和代表之间建立起这种责任机制。因此,我们必须要健全人大制度尤其是人大选举制度。因为人大选举是人民和代表之间建立联系的桥梁,是人民影响代表最主要、最基本的手段,也是各级人民代表大会是否能切切实实代表人民意愿的关键之所在。关于选举制度,长期以来我们党和国家从未否认过,甚至相当重视,但“长期以来,我们的选举是体现不出选择权的选举”[8]99。因此,更确切地说健全和完善人大选举制度实际上就是通过改革和完善现行的人大选举制度,使我们的人大选举能真正体现民众的选择权。

具体说,通过对人大选举制度以下四个方面的改革和发展,使人大选举过程真正体现人民的选择权,使人大制度
切切实实地代表民众的意愿。

1.健全和完善代表候选人提名和确定机制

目前我国的人大选举制度在代表候选人提名和确定机制两方面不利于民众在人大选举中体现其选择权。其一,在每一届人大代表选举之前,选举组织事先都根据政治的需要近乎硬性地规定人大代表中的结构比例,比如说工农代表比例,党政干部代表比例,妇女代表比例,归国华侨代表比例,民主党派和非党人士代表比例等等。关于这种现象复旦大学教授孙哲这样描述:“至1998年召开的九届人大为止,中国始终存在着倾向妇女、少数民族、工人、农民、知识分子、解放军以及民主党派成员的代表名额分配模式。虽然这一模式自1980年代起就受到了各方面的强烈批评,但每一届新成立的人大依旧由劳动模范、爱国人士、归国华侨、党政干部、知名知识分子以及解放军代表组成”[9]253。

由于对代表这种结构比例的强调,在人大代表实际选举中由此还衍生出两种特殊的制度安排,它们分别是戴帽子选举和预留代表名额现象。所谓戴帽子选举是指:“在人大代表间接选举中,为保证领导机关和有些需要安排当代表的候选人当选,采取上级人大预留一些代表名额分派到下级人大去选举的做法。戴帽选举的代表如果落选该名额由上级收回”[10]55。据有关专家统计:“第六届、第七届全国人大各有“戴帽”代表222人,八届和九届全国人大代表各有220名戴帽代表”[11]26。所谓预留代表名额是指在选举时当重要领导缺位时,为了保证未来领导干部成为人大代表特留代表名额,待领导到位时,把名额下达给某选举单位补选该领导为代表的现象[10]55。其二,在人大代表候选人提名过程中,过于偏重政党团体提名方式,强调组织安排、组织领导,有意无意忽略对选民或代表联名提名的候选人。根据选举法的规定,推荐人大代表候选人有两种合法的提名方式,即政党团体提名方式和选民或代表联名提名方式。从法理上来说这两种方式之间地位是平等的,但在实际上,选举组织在确定正式候选人时总是有意无意地强调组织意图和组织安排,忽视选民或代表联名提名的候选人。在人大代表直接选举层次,这种现象明显地表现在确定被提名的候选人谁将成为正式候选人的过程中。目前在人大代表直接选举层次由于提名权基本放开,提名的候选人往往大大超过应选代表人数,因此选举法规定被选民和各政党、人民团体提名的众多候选人谁将成为正式的候选人,须经选民小组反复酝酿、讨论、协商、再根据较多数选民的意见来决定,本来这一规定是为了充分体现民主,但是“在实际中、这个酝酿、讨论、协商过程往往是走形式,正式候选人是选举委员会在操纵确定”[10]55。对此,另一位学者说得更尖刻,他指出这种过程实际上是“以组织手段将选民10人联名的代表候选人‘酝酿’下去,以保证政党和人民团体提名候选人当选”[12]422。在人大代表间接选举层次,这种现象更为突出,一位专家指出:“选举人大代表的级别越高,党委推荐的代表候选人的比例越高,如全国人大代表的候选人中有220多人是中组部直接考虑安排的,其他的各省的全国人大代表由各省组织部门提出,虽然也允许代表联合提名,实际上是很少量的”[10]37。

我国人大代表选举中在代表的提名和确定过程中出现上述两种现象,显然不利于民众在选举中体现他们的选择权,按照一位学者的观点,它使“选举成为变相指定,选民或代表没有选择余地,类似于‘霍布森选择’”[11]27。即可以选择而实质上又别无选择。尽管这种观点不见得客观,但也并非没有道理。因此,要使人大选举真正体现民众的选择权,必须健全和完善人大代表候选人提名和确定机制,改变现行的选举组织事先硬性规定代表结构比例的做法,取消戴帽选举和预留代表名额现象,消除在现实中重组织安排,重政党和人民团体提名候选人而忽视选民或代表联名提名的候选人的状况,同时鉴于当前在选举中尤其是间接选举中选民或代表联名提名的候选人严重不足的现象,可以考虑适当限制各政党、团体提名,充分发动选民或代表联名提名。

2.扩大人大代表直选范围

在现今世界180多个有议会的国家中,大约只有6个国家的议会不是直接选举产生的。目前我国人大代表直接选举只局限于县及县以下的乡镇人大代表选举。与世界上大多数国家相比我国直选的范围和层次过低。人大代表直选的层次过低同样不利于在选举中体现民众的选择权。关于这一点一位学者从民法委托代理的角度对其作了一番精辟的论述,该学者指出政治代表的产生原理在某种程度上与民事委托代理的原理相似,在民事委托代理关系中总是会出现所谓的“代理成本”问题,即由于委托代理关系中存在激励不相容的缘故,委托代理人有可能凭借信息优势,超越代理权限,牟取个人利益,损害被代理人的利益,如果再出现转委托现象,那么转委托层次越多,这种风险就越大。以此观察代表制度,从标准的政治理论看来,间接选举意味着作为国家权力所有者的人民,对国家权力的行使者所实施的控制是通过某种中间环节来进行的,而这种中间环节本身是需要去控制的,是需要付出控制成本的,而且实施控制的中间环节越多,控制成本就越多,控制的效果就越差。因此,间接选举的层面越多,代表身上来自人民的压力就越小,与人民的意志和利益的联系就越淡薄,人民对代表的制约也越加困难,要指望人民代表为人民奔走呼号和把人民的意见和意志真实地传到政治管理者那里同样也更加困难[11]39-40。

因此从理论上讲,要使人大选举能充分地体现民众的选择权,扩大直选范围和层次显然是必须的,就目前而言,可以采取先把直选推广到设区的市一级,待条件成熟以后,再把其推广到省、直辖市和自治区一级,然后待条件进一步成熟,再把它推广到全国人大代表的选举过程中,解决在我国人大选举中民众选择权体现不充分的弊端。

3.引进竞争机制

人大选举中是否可以采用竞争机制,我国《选举法》曾有过不同的说法。1979年颁布的《选举法》中明确规定各
党派、团体和选民均可用任何形式宣传代表候选人,换一
句话说,1979年的《选举法》在某种程度上认可了竞争机
制。但1982年、1986年对《选举法》的两次修订过程中
上述规定被删除,只是规定推荐候选人的政党、人民团
体、选民和代表可以在选民小组或代表小组会议上介绍所推荐的代表候选人,此后人大通过的选举法修正案在这方面有所松动,修正后的选举法规定选举委员会可以组织代表候选人与选民选举单位代表见面,回答他们提出的问
题。但在实际过程中这种规定还远远不够,因为在选民小
组或代表小组上介绍候选人的情况只能使选民或代表粗
略地了解该候选人的个人经历及作为,选民或选举单位的
代表难以了解该候选人的主张和见解;而由选举委员会组
织候选人与选民或选举单位代表见面,又会使选民或者代
表难以了解该候选人的品行、作风和能力;即使这两种方
式结合在一起也只是使选民或代表对该候选人有一个静
态的单向度的了解,在选举中选民或选举单位成员的选举
行为也就难以体现他们的选择权。因此,要使在人大选举
中选民或者选举单位成员的选举行为不至于流于形式,在
人大选举中应恢复1979年选举法中所认可的指导精神,
把现行的以提名人介绍候选人为主的选举方式转变为在
法律范围内由候选人自我宣传介绍为主的选举方式。这
样做,其一,它有利于选民或选举单位代表更加全面、更
加多元地了解和认识一个真实的候选人,使他们的选举行
为真正地反映出他们的理性选择。其二,重复博弈即竞争
的结果可以优化当选代表的行为模式,使他们在各级人大
代表大会上更能充分地代表民众的意愿,因为在这种情况
下,“选举权会以反馈的方式让当选者留心其选民的权
力”[3]171。

4.健全和完善对人大代表的监督机制

严格地说健全和完善对人大代表的监督机制不属于
完善人大选举制度的内容,但是它与人大选举制度是否更
能体现民众的选择权关系极为紧密,对人大代表的监督机
制是选举以后对选民或选举单位代表在选举中的选择权
最基本的制度保障,因此,要使人大选举过程中体现选民
或选举单位的代表的选择权,我们就必须健全和完善对人
大代表的监督机制。从这一角度看,我国现行的对人大代
表的监督机制存在两方面的内在制度缺陷:(1)法律规定
的对人大代表的监督制度过于笼统。在人大选举法中关
于对代表的监督只是原则性地规定全国和地方各级人民
代表大会的代表受选民和原选举单位的监督。至于由谁
来组织监督,选举法再也没有作进一步的规定。这样导致
现实中在人大代表直选层次根本上没有对人大代表进行
监督的机构,在间接选举层面各级人大代表的原选单位尽
管存在代表资格审查委员会,但这只是临时机构,根本不
是对代表进行专门监督的机构。这样,对人大代表进行监
督只能靠选民的觉悟或原选单位成员的责任心。个人的
觉悟或者责任心在多大程度上可靠,这还是一个值得思考
的问题。且不说我们的社会现在正处于经济市场化不断
深入的过程中,个体的行为与计划经济时代相比,更具有
务实性和功利主义色彩。即使不考虑这个因素,靠单个人
的觉悟和责任心来对当选的代表或者当选的上一级的代
表进行监督也是困难重重,因为一般来说,这些当选的代
表往往是本选区、本选举单位所在的地方有头有脸的人
物,他们比一般的民众拥有更多的社会资源,一般的选民
或选举单位的成员单个人对他们进行监督成本太大,且不
易操作。(2)法律没有规定当选代表履行职责可以衡量
的客观标准。这种情况的存在使选民或原选单位的成员
对当选代表的监督更是难上加难。

因为即使某个选民或原选举单位的某个成员不惧怕各种困难,决心要把对当选代表的监督坚持到底,一直到把他所认为不称职的代表罢免为止,那么在他们面前又出现了难题,即他凭什么认为别人不称职,因为法律并没有对当选代表的职责作出一个客观的定量化的标准,称职与否凭个人的好恶难以说清。显然我国现行选举法对人大代表的监督机制不利于对人大代表进行有效监督,自然也就不利于在选举中确保民众的选择权。因此要确保民众选举行为能体现他们的选择权,必须要进一步地健全和完善现有的对人大代表的监督机制。在各级选举单位中建立起足以监督各级人大代表的专门机构,并根据人大工作的多年实践制定一套完善的便于操作的人大代表履行职责的客观标准,能量化的尽可能加以量化,以利于在现实中的操作。

关于第二个方面,即要保证各级人民代表大会代表民众的意愿可以对国家的决策过程施加实质性的影响。首先必须处理好人大与党政机关之间的关系。长期以来,在我国政治生活中党和政府被称之为“一线”工作,而人大工作往往被看作为“二线”工作,甚至有些人把人大工作戏称为是党和政府工作的橡皮图章。因此要处理好人大与党政机关之间的关系。尤其要处理好人大与党的关系,因为中国共产党在我国政治生活中处于核心领导地位,这是当前我国政治生活中的一大特色,也是我国政治生活中最基本的现实,确保人大能够代表民意对政府决策过程施加实质性的影响,没有中国共产党的支持、推动、认可至少是默许显然是难以想象的;至于说人大和政府之间的关系,尽管目前在许多地方行政机关的权力往往超越于人民
代表大会之上,人民代表大会的工作往往受政府的支配,
或者人民代表大会仅仅作为政府“履行法律手续”的工
具。有的地方甚至是“政府领导人大,而不是人大领导政
府”;但是造成这种状况的原因,并不是政府真正有权力,
而是因为政府直接受党委领导,形成“党委决定,政府执
行”的局面。因而有的政府就不太顾及人大的地位和权
力[7]37。

归根到底人大与政府的关系取决于人大与党的领导之间的关系。如何处理好党和人大二者之间的关系,当前主要是明确二者之间的权力界限、落实宪法和党章中对二者关系所作的原则规定:一方面在政治上坚决保证党对人大的政治领导,即要保证在政治原则、政治方向、重大决策和推荐重要干部等宏观方面党对人大的政治领导权。

另一方面党必须遵守宪法和法律,党领导人民通过人大制
定宪法和法律,但是本身还必须在人大审议通过的宪法和
法律范围内活动,并受人大监督,党的主张只能通过人大
组织的法定程序才能变成国家的意志,党的路线、方针、
政策只能通过党组织的活动和党的模范作用带动人民去
贯彻和执行。

其次,必须改革人大组织内部机制,使人大组织具有
对国家和政府的决策施加实质性影响的能力。具体来说
应从以下三个方面入手。其一,减少各级人大代表的数
量,目前我国各类人大代表总数已达350-360万人,全
国人大代表近3000人,是世界各国议会中人数最多的;
省级人大代表1998年平均规模651人[11]66,比美国参众
两院议员的总数还多。我国人大代表数目众多大大地弱
化了人大组织整合民意的功能,以全国人大为例,目前由
于我国人大代表数目众多,每年全国人大例会,迄今为止
审议大会议案,基本上没有采取全体会议的形式,一般只
采取代表团和小组成员会议的形式来审议议案。这种蜂
窝式民主集会方式抑制了我国人大组织整合民意的功能。

按照西方政治理论的观点,“代议制的贡献并不仅仅是改
进了政治人才选拔的模式或控制的手段。它还使那些团
体的会员们有机会在公共论坛上结识,以便进行谈判来寻
找他们之间分歧的实质,了解相互间立场的灵活度,并发
现使他们的观点和需求易于和谐的界限范围”[5]303。但是在我国人大每年例会期间按区域划分的蜂窝式审议议案的结构方式使跨小组接触变得相当困难,从而大大地弱化了作为代议机构的我国人大组织在这方面的功能。因此减少人大组织代表数目有助于增强人大组织更好地对国家决策过程施加有效影响的能力。至于说人大组织代表数目多少为宜,目前理论界尚未有统一的说法,但不管人大数目减少到什么程度,有一个原则必须坚持,那就是代表的数目必须便于开会、讨论和决定问题。

其二,适当延长会期。当前我国各级人大代表大会会
期普遍较短,全国人大代表大会每年一次的例会,每次会
期15天左右,地方各级人大代表大会一般为5-7天,人
大开会会期过短不利于人大组织对国家的决策施加实质
性的影响,(1)它往往使人大对国家行政机关的监督流于
形式。比如说每年召开的全国人大年会都要对上一年国
家预决算执行情况和本年度预算草案进行审议和表决,而
审议和评估国家上一年预决算执行情况和本年度预算草
案是涉及多学科综合的一项技术规范要求很强的复杂工
作。在人大开会期间由于会期过短,对于上一年度预算执
行情况和本年度国家的预算草案中相关数据是怎样得来
的?如何确定的?是否合理?往往在会上审议时专家说
不清楚,代表们搞不明白,但有记录以来在人大会议上似
乎没有出现过相关政府部门提出的议案被否决的情况。
这样人大对政府的监督权实际上也就流于形式。(2)会
期过短不利于人大组织制定高质量的法律,制定法律是一
项神圣的活动,制定一项高质量的法律涉及对过去曾出现
的现象进行科学的概括和总结,对现实中出现的问题进行
精确的评估和认定,以及对未来社会发展的趋势进行前瞻
性的预测。一般来说它需要一个相对比较长的时间来分
析和研究,而我国人大代表大会会期过短显然满足不了这
一要求,其结果必然是损害人大组织自身的立法权威及其
对国家和政府的决策过程施加影响的能力。因此延长人
大会期同样有助于增强人大组织对政府决策过程的影响
力。

其三,增加人大代表的物质福利,逐步实行代表专职化。据有关学者统计,我国各级人大代表专职化程度大约为5%左右,非职业化的代表占整个代表的95%左右[11]58。可以说我国人大基本上采取的是兼职代表制。

在经济市场化进程不断深入的过程中,兼职代表制已不能
满足其对现实政治生活和国家决策的影响力。(1)兼职
代表制设计的理念与经济市场化过程中主流社会意识形
态所认可的利益观互不相容。经济市场化进程启动以后,
我国社会主流意识形态中一个最重要的观念变化就是承
认人们对物质利益追求的正当性、合理性和合法性,而兼
职代表制设计的理念是以代表们在履行其代表职责时不
计较他们利益的损失为假设前提的。因为在现行的兼职
代表制的模式下,代表们行使职权时除了少量的开会或活
动补助以外,没有行使职权的报酬,他们的个人利益往往
在其行使职权时要遭受一定的损失,尽管相关的法律规定
代表在履行职权时,其所在单位按正常出勤对待,享受所
在单位的工资和其他待遇。即使这样,他们受损失的现象
还是存在。比如说如果一位代表是大学教授,他的收入由
基本工资加奖金加讲课费构成,如果他参加代表活动而不
能上课,虽然工资不会少,但讲课费就要减少,课时少也
会影响单位对他工作成绩的认可[11]71。

再比如说,在人大闭会期间一位代表要尽职尽责地履行其人大代表的职责,他就必须走访群众,了解情况,就群众反映的问题或他自己认为重要的问题进行调查取证工作,这一来势必要支出交通费用、通讯费用、收集和打印资料的费用,以及其它许多难以说清楚的各个环节的费用。从目前来看这些费用往往要靠代表们自己掏腰包。这样在兼职代表制度设计模式中,代表们越尽心尽力地履行职责,他们就越要不计较个人利益的得失。须知代表们也是人,他们不是神,不是生活在真空中,在经济市场化进程中,他们也有自身的利益需求,这样,一些同志批评指责的“部分代表缺乏政治热情,代表意识薄弱,认为当代表既无报酬又耗费精力,还会遇到困难和阻力,是吃力不讨好的事,对代表工作采取敷衍了事的态度,议题提不出意见,表决随声附和,代表活动能推就推,起不到应有的作用”[13]247的现象也就出现了,这种现象的出现与其说是部分代表们缺乏政治热情,代表意识薄弱,更不如说是兼职代表制度本身制度安排的缺陷造成的。显然,我国人大代表制度在这方面的缺陷严重地损害了人大制度对现实政治生活和国家决策过程影响的能力。(2)兼职代表制不利于提升代表个人和人大组织审议、评估和提出议案的能力,因为在兼职代表制的模式下,一方面代表们履行职责的时间往往十分有限,活动的机会太少、缺乏相应的连续性,代表们在任职期间很难锻炼成长和有所作为,也就是说他们难以通过任职期间的锻炼积累和形成全面、科学和客观的审议,评估议案和提出高质量议案的能力;另一方面,即使他们具有一些与重大议案相关的知识,但由于不可能长时间离开本职工作而专事议案的提出和分析论证,因而也很难有效、准确地提出问题,分析问题,解决问题[14]57。单个的代表是人大组织的细胞,他们的能力得不到提高,人大组织的整体影响国家决策的能力也就难以得到实质性的提升。因此,要提升人大组织对政府和国家政策的影响能力,提高人大代表的福利,逐步实行代表专职化也是我国现实政治生活的必然要求。

这样,通过对人民代表大会制度从两方面的改革和发展,民众基本上可以通过各级人民代表大会及其代表的活动对国家和政府的决策过程施加实质性的影响,在国家决策过程体现权力精英与社会民众之间的互动,现实政治生活中出现的民众政治参与欲望与国家决策模式之间的不均衡性和矛盾及其所带来潜在的政治风险也必然随之被克服、被化解。



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