监督权是人大及其常委会的重要职权,保证监督的正义性是人大及其常委会监督工作的基本要求。正义的人大监督,必须建立在正义的监督程序之上,程序正义不仅是司法领域的重要问题,也是人大监督的重要问题。近年来,司法领域关于程序正义的问题讨论非常热烈,但是在人大及其常委会监督权的行使上,这个问题却鲜有涉及。在推进依法治国的进程中,加强人大及其常委会对“一府两院”的监督显得十分迫切。为了保证监督的正确和有效,有必要考察一下人大监督中的程序正义问题。

一、程序正义的含义和渊源

“程序”一词,《辞海》的解释为“按时间先后和依次安排的工作步骤”。[1](2 116)从这个解释来看,“程序”
是由人按照主观意愿安排的过程和次序。在《辞海》中,“正义”有三条解释,一是指公正的道理;二是指语言文字上恰当、正确的含义;三是指符合一定政治和道德准则的行为。在亚里士多德那里,正义主要用于人的行为。[1]( 1 646)亚里士多德说,具有一种正义感是人的一个特征,他们对正义的共同理解造就了一个城邦。[2]到了近现代的西方,正义的概念越来越被专门用作评价社会制度的一种道德标准,被看作社会制度的首要价值。将“程序”和“正义”结合为一个词使用,是英国人的创举。

1.英国的程序正义论。在英国,程序正义被称为“自然正义”(natural justice),这一词汇渊源于英国的司法领域。“自然正义”原则有两层含义:第一,任何人不得自己审理自己或与自己有利害关系的人的案件;第二,任何一方的诉词都要被听取。自然正义原则是司法审判活动中的最低条件,任何人违反这一原则则该司法审判活动无效。这一原则现在是英国法院采取的最基本的宪法原则。不仅在英国的司法程序中,就是一些非司法程序如行政程序中,它也是一条最基本的准则。

2.美国的程序正义论。在美国,程序正义体现在“正当程序”(due process)原则中。1791年的美国宪法修正案中,正当程序原则被确立为一项基本的原则。美国宪法第五条修正案规定:“非经正当的法律程序,不得剥夺任何人的生命、自由或财产。”1867年的第十四条修正案中对各州也提出了相同的要求。《牛津法律大辞典》说:“正当程序被认为是要求向当事人提供律师,律师不在场时不受审问,不采用非法获得的证据。在与民事自由权相关联时,正当程序条款被赋予广泛的解释,尤其在于使《权力法案》中的对自由的保证适用于各州。”显然,程序正义的渊源来自英美法系国家的自然正义观念,其基本适用于司法领域。

3.罗尔斯的程序正义论。1971年,约翰·罗尔斯出版了著名的《正义论》一书,在该书中提出并分析了程序正义的三种形态:纯粹的程序正义、完善的程序正义以及不完善的程序正义,并着重对纯粹的程序正义进行了论述。在罗尔斯看来,如何设计一个社会的基本结构,从而对基本权利和义务作出合理的分配,对社会和经济的不平等以及以此为基础的合法期望进行合理的调节,这是正义的主要问题。要解决这些问题,可以按照纯粹的程序正义观念来设计社会系统,“以便它无论是什么结果都是正义的”。[3](81)这种纯粹的程序正义的特征是:不存在对正当结果的独立标准,而是存在一种正确的或公平的程序,这种程序若被人们恰当地遵守,其结果也会是正确的或公平的,无论它们可能会是一些什么样的结果。[3](82)纯粹的程序正义的巨大实践优点是:在满足正义的要求时,它不再需要追溯无数的特殊环境和个人不断变化着的相对地位,避免了这类细节引起的非常复杂的原则问题。[3](83)

罗尔斯的理论对人们的深刻启示在于,在对一种至少会使一部分人的权益受到有利或者不利影响和活动或决定作出评价时,不能仅仅关注其结果的正当性,而且要看这种结果的形成过程或者结果据以形成的程序本身是否符合一些客观的正当性、合理性标准。

罗尔斯所分析的正义问题显然不限于法律程序问题,而是涵盖了社会政治和经济结构的各个方面。作为社会政治领域重要组成部门的人大及其常委会,在行使监督权力的时候,不可避免地要涉及到监督的程序正义问题。

二、人大监督中的程序与程序缺陷

在宪法和法律中,并没有关于人大监督权抽象的描述,只是在宪法和有关法律中具体地列举了全国人民代表大会及其常委会、地方各级人民代表大会及其常委会的职权。这些职权可以粗略地分成立法权、监督权、人事任免权和重大事项决定权。在这四项职权中,立法权居于基础和核心地位,其他三项权力由立法权衍生出来。监督权是一项涵盖面最广、内容最丰富、形式最多样的一项职权,在部分方面与人事任命权和重大事项决定权重合。根据监督的内容不同,人大的监督权可以分成四个方面:一是全面的工作监督,主要是对“一府两院”的工作监督;二是对计划和财政的监督;三是对法律执行的监督;四是人事监督。根据监督的手段不同,人大监督大致可分为八种:听取及审议工作报告;审查和批准计划、预算;审查法规等规范性文件;对法律的施行进行调查、视察或检查;受理申诉、控告和检举;询问和质询;特定问题的调查;罢免和撤职。[4]在这个分类中,实际上包含了部分立法权、人事任免权和重大事项决定权的内容,是一个广义的定义。狭义的监督权仅包括对法律的施行进行调查、视察或检查,询问和质询,特定问题的调查等几个方面的具体职权,这样的定义很难将人大及其常委会行使监督权的实际情况反映出来,在理论上也是不完善的。因此本文采取广义的定义,适当覆盖其他几项职责。

人大监督的程序正义问题,实际上涉及两个问题:一是监督程序之正义;二是正义程序之监督。所谓监督程序之正义是指人大及其常委会的监督应当建立在正义的监督程序上。所谓正义程序之监督是指人大及其常委会的监督必须严格依据程序进行。简而言之,前一个问题是要解决“有法可依”,后一个问题是解决“有法必依”。

在当前这个阶段,各地人大结合各自实际,积极探索,形成了许多具有创新意义的监督形式。不可否认,在这些监督形式中,程序的合法性、合理性和公平性仍然有所欠缺,在此列举的三个实际案例表明,人大的监督程序还需要进一步的完善。

案例一:1989年5月,在湖南省第七届人大二次会议上,长沙市代表团周霞生等31名代表就清理整顿公司不力等问题向省政府提出质询,副省长杨汇泉在回答代表质询时,对涉及省政府负责人子女、亲戚在公司任职等相关情况支支吾吾,甚至一问三不知。代表对他的态度很不满意,伍先勇等117名代表联名提出对负有领导责任的副省长杨汇泉的罢免案。与此同时,也有代表提出成立特定问题调查委员会。经过请示全国人大后,大会先表决是否成立特定问题调查委员会,未被通过。随后对罢免案进行投票表决。在表决之前,杨汇泉要求发言,但大会主席团因为会议时间比较紧张,没有同意其发言请求。表决结果,大会以506票的赞成票将其职务罢免。

案例二:2001年2月14日,参加沈阳市第十二届人大四次会议的人大代表中,只有218名代表对市中级法院报告投了赞成票,投反对票的162人,弃权82人。报告因赞成票未过半数而未获通过。当日,大会主席团紧急召开会议,作出了责成“市人大常委会对市中级法院报告继续审议,并将审议结果向下次人民代表大会报告”的决定。2001年4月,沈阳市人大常委会上作出决定:市中级法院2000年工作报告未获通过已成为历史,无需重新审议。决定召开沈阳市第十二届人大五次会议,听取审议中院的整改情况和2001年的工作安排。2001年8月9日,沈阳市第十二届人民代表大会第五次会议召开, 439名代表参加会议。重新提请审议的《关于沈阳市中级人民法院整改情况和2001年工作安排的报告》获得395票赞成,赞成票比例为89. 9%。

案例三:2003年1月1日下午6时30分,被提名连任的唯一市长候选人罗碧升在岳阳市第五届人民代表大会第一次会议第三次全体会议上得票未过半数而落选。1月2日上午12时大会主席团收到重选提议书。1月2日下午,岳阳市市委和大会主席团向湖南省委和省人大作了紧急请示,得到答复是:可以另行选举,省委同意再度推荐罗碧升为候选人。1月3日下午,主席团会议作出决议:另行选举市长,并根据省委推荐,重新提名罗碧升为市长候选人,在下午5时30分之前,代表联名20人以上可以另行提名市长候选人。下午5时40分,各代表团对是否确定罗碧升为正式候选人进行了现场举手表决,结果是: 1票反对, 2票弃权,并且代表们没有提出新的候选人,因此决定在1月3日晚进行重选。1月3日晚上8时30分,罗碧升以335票当选市长。

这三个案例分别涉及到人大监督中的三个具体权项:案例一涉及质询与罢免,案例二涉及听取及审议工作报告,案例三尽管是一个选举权和人事任免权的问题,但同样与人事监督有关,因此也将它列在此。这三个案例的一个共同特点是,人大在审议、监督和选举的过程中,发生在“意料之外”的事情,而这些事情,在原先的议程中是没有安排的。事情发生以后,对这些事情的处置方法在宪法和法律中找不到现成的规定。对于处置的过程和结果,学术界的争论从来就没有停止过。

通过对三个案例的描述,我们可以作出如下的评述:

案例一中,最大的争议在于,当罢免案提出以后,杨汇泉要求在会上发言,为自己辩护,大会主席团以会议时间紧张为由不予批准。这在程序上是否违法。地方人大组织法第十条规定:地方各级人民代表大会有权罢免本级人民政府的组成人员。县级以上的地方各级人民代表大会有权罢免本级人民代表大会常务委员会的组成人员和由它选出的人民法院院长、人民检察院检察长。罢免人民检察院检察长,须报经上一级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。根据这个条款,湖南省人大当然有权罢免作为省政府组成人员的杨汇泉。但是地方组织法并没有对罢免中的具体程序作出规定,从这个意义上说,湖南省人大七届二次会议大会主席团以时间紧张为由不批准杨的发言请求并没有违反相关的法律。但是,罢免程序不违法并不等于罢免程序就是正义的。全国人大议事规则第三十九条第三款规定:罢免案提请大会全体会议表决前,被提出罢免的人员有权在主席团会议和大会全体会议上提出申辩意见,或者书面提出申辩意见,由主席团印发会议。根据这个规定,如果杨的罢免案是发生在全国人大的会议上,杨当然有权进行申辩。但是,全国人大议事规则对地方各级人大不具有强制的约束力,我们不能据此断定湖南人大的罢免违法。不过,这个议事规则也从一个侧面表明湖南省人大七届二次会议大会主席团的做法是缺乏公平的,由于公平性上的欠缺,必然会影响罢免的合法性。

案例二中,对人民法院的工作报告在人代会上未获半数的情形,法律没有明确的规定,接下来的问题是,沈阳市中级人民法院的院长是否应当自动下台?法院的报告是否必要在下一次人代会上作整改?由此引发的其他问题是:人大在审议政府工作报告、审查计划和财政报告、审议人大常委会、人民检察院的工作报告后,未批准这些报告时,其法律后果是怎样的?在程序上又当如何处理?这些在法律上没有明确的程序安排,使人大的审议活动缺乏严肃性和有效性。

案例三中,地方组织法中并没有对等额选举候选人落选后该怎么办作出明确规定,地方组织法第二十条规定,政府正职领导人员等职位“一般应多一人,进行差额选举;如果提名的候选人只有一人,也可以等额选举。”但在实践中,大多数都是等额选举。而对于等额选举,如果唯一的候选人落选,就意味着他已被否决。如果再被提名参选,既不符合常理,也不符合法理和民主精神。

显然,在上述三个案例中,争论的焦点在于“人大监督的程序是否具有合法性?”也就是说:人大监督是否具有程序正义。在这些案例里,由于出现的情形在宪法和其他法律中没有明确的程序规定,因此,建立完善的监督程序是实现人大监督正义的基础。

到目前为止,各地人大及其常委会在监督实践中制定了一批地方单项性的监督条例,比如《宁波市人大常委会述职评议工作办法》就是专门关于人大常委会任命干部向人大常委会述职的规定。2002年5月1日《安徽省各级人民代表大会常务委员会监督条例》颁布实施,这是全国第一个综合性的监督条例,在全国引起巨大反响。从全国情况看,制定监督法的想法自提出以来已将近20年了,全国人大常委会已经二次审议。就目前情况看,这部法律的出台尚需时日。

三、对完善人大监督程序的思考

人大监督程序的完善是一个渐进的过程,不仅取决于政治体制改革进程,也离不开经济和社会、文化领域的发展;不仅取决于人大制度理论的发展,更有赖于全国人大和地方各级人大的实践。在此试就完善人大监督程序提几点想法。

1.人大监督的价值观。对于人大监督程序的完善问题,最根本的是树立一个什么样的价值观。程序本身没有价值判断,进一步完善的程序可以是一个良法,也可以是一个恶法。但是人大监督程序不能没有价值判断。要实现人大监督程序的正义,必须建立在民主的价值观下,如果没有这个价值观,那么进一步完善的监督程序完全可能走向另外一个极端。

民主的问题,在五四时期的《新青年》上就已经成为一个旗帜。1945年8月初,在抗日战争胜利的前夜,当毛泽东同志询问黄炎培先生对延安政权有何感想时,黄炎培对毛泽东坦诚进言,提出了著名的“历史周期率”。即“一人、一家、一团体、一地方乃至一国,其兴也勃焉,其亡也忽焉。大凡初时,聚精会神,没有一事不用心,没有一人不卖力,但最终政怠宦成的也有,人亡政息的也有,求荣取辱的也有。总之,没有能跳出这个周期率的支配。”并企盼即将取得全国政权的中国共产党能够找到一条避免重蹈历史覆辙,最终跨越“历史周期率”的新道路。面对民主人士的诤言,毛泽东满怀信心地答道:“我们已经找到了这条新路,我们能够跳出‘历史周期率’的支配。这条新路,就是民主。只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈;只有人人起来负责,才不会人亡政息。”

应当说,新中国的缔造者对于如何跳出历史周期律、巩固新的政权是有着清醒的认识的。在人大监督制度的完善过程中,也必须高举民主的旗帜,按照民主的要求来完善监督程序。只有建立在民主的价值观下,才能保证进一步完善的程序符合大多数人的利益,得到大多数人的拥护,才能具有强大的生命力。这不仅是人大监督程序正义的要求,也是人民代表大会制度的本质要求。

2.完善人大监督程序的方法论。目前,人大监督程序散见于宪法、全国人大组织法、地方各级人大组织法、全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则等法律法规之中。进一步完善人大的监督程序,采取何种方法是非常重要的。

第一,实施方法所应遵循的原则。在罗尔斯阐述的三种程序正义中,我们已经把纯粹的程序正义进行了简要的叙述,再看一下完善的程序正义和不完善的程序正义。完善的程序正义有两个特征:首先,对什么是公平的分配有一个独立的标准,一个脱离随后要进行的程序来确定并先于它的独立的标准。其次,设计一种保证达到预期结果的程序是有可能的。[3](81)不完善的程序正义的基本标志是:当有一种判断正确结果的独立标准时,却没有可以保证达到它的程序。[3](83)在人大监督权的现实运行中,诸如人大对政府报告的是否批准,对杨的罢免是否合理正确等问题,矛盾双方很难有一个统一的判别标准。在不能预设一个无疑的判别标准之前,完善的程序和不完善的程序正义都是不成立的。所以我们在完善人大监督程序的原则方面,应当遵循纯粹的程序正义。

第二,监督程序完善的主体与实施方法的选择。就目前人大监督工作实施的情况看,地方各级人大及其常委会对监督内容、监督方式、监督力度等方面进行了多方面的探索和创新,积累了一定的经验。目前监督领域发生的新的进展也大多出现在地方人大,因此,地方人大及其常委会在完善监督程序方面可以发挥独特的作用。但是各地的情况差异很大,单纯由地方人大是很难统一地完成监督程序的完善工作的,需要全国人大及时吸收地方人大的经验,并加以统一,以法律的形式确定下来。在具体实施中,可以考虑在大陆法系的框架内,吸收英美法系的长处,主要应采取具体问题具体分析的实证方法。全国人大、全国人大常委会和有关的地方人大及其常委会可以对具体事例中的程序进行逐一研究,并通过一定的程序固定下来。通俗地讲,就是“成熟一个,发展一个”。

第三,在体例上,可以有三种方式:一是制定专门的监督程序法;二是继续保持现有办法,根据监督的层次、类别,在宪法和不同的法律法规中体现;三是吸收上述两种方法的长处。从目前的情况看,制定人大监督法是必要的,在这个监督法里,监督程序应当是必要和重要的组成部分。制订监督程序的统一法律,有利于提高对监督程序重要性的认识,有利于各级人大在监督中正确地行使监督权。但是,当前人大监督正处于一个发展和变革的时期,各地人大在监督的形式、种类、方法上做了很多的探索,形成了多种多样的监督模式。许多监督的形式也在不断地探索、演进之中,在这个时候,制定监督程序法,有可能限制人大监督形式的发展和丰富,对促进监督是不利的,在起草中也很难将具体多样的监督形式全部归结到一部法律中。考虑到这一对矛盾,应当在宪法的大框架下,以统一的监督法为基本形式,以其他的法律、地方性法规、各级人大及其常委会的决定、决议为补充,共同构成法定的程序。

此外,从现实情况看,短时期内建立起完善的法律程序是困难的。特别在监督形式、监督内容不断丰富的情况下,单纯依靠人大及其常委会的立法机制来完善监督程序,需要一个比较漫长的过程。在这样的背景下,可以考虑部分以惯例代替法定的程序,来完善监督的程序。政治惯例的形成在英美法系国家是有传统的,英国的判例法系统本身来源于惯例。政治惯例在美国政治中的作用是非常巨大的,在美国政治惯例中,总统任期不超过两届的惯例就来源于乔治·华盛顿总统。我国尽管基本取法大陆法系,但是在现实政治中政治惯例不仅是存在的,而且同样发挥着巨大的作用。

比如政协每年一次的大会与人大会议同时召开,政协委员列席人大会议听取政府工作报告,在法律上没有明确的规定,但自从1954年第一届人大以来就形成了这样的政治惯例,并对中国政治制度的形成产生了重要的影响。从现实情况看,大陆法系和英美法系互相吸收对方的长处正在成为一种趋势。人大监督的形式非常丰富,除了监督法对监督程序进一步完善和其他相关法律、决定、决议的完善外,对一些监督程序采取政治惯例的形式,更加适合于发展中的人大监督制度。

在宪法、监督法和其他有关法律、决定、决议和地方性法规之外,采取政治惯例的形式增强人大监督程序的正义性,不仅是可能的,也是必要的。


参考文献：
[1]夏征农主编.辞海(缩印本)[Z].上海:上海辞书出版社, 1999.
[2]亚里士多德.政治学[M].北京:商务印书馆, 1996.
[3]约翰·罗尔斯著.何怀宏,何包钢,廖申白译.正义论[M].北京:中国社会科学出版社, 1988.
[4]程湘清.人大监督制度和监督工作[A].刘政等编.人民代表大会制度讲话[C].北京:中国民主法制出版社, 1992. 108-116.