在中国,改革开放的政治进程,各级人民代表大会(简称“人大”)地位和作用的不断提升,逐渐摆脱了“橡皮图章”的形象。表现之一就是其监督职能的大幅增强,不但将许多原来仅停留在纸面上的职能付诸实施,而且大量尝试新的监督方式。

个案监督就是在这样的背景下出现的。个案监督是地方人大创造性地行使职权的产物,其本意是向遭受司法不公正的公民提供一种法律救济,但由于宪法和法律并无相关的明文规定,围绕是否应当实施个案监督就产生了激烈的争论。

个案监督作为一种创新性的司法和政治实践,突出反映了现阶段宪政架构下立法机关与司法机关、中国共产党之间的微妙关系。深入剖析个案监督,见微知著,有助于认识人大进行大量制度创新的深层次原因,也有助于理解人民代表大会制度在政治生活中的实际运转机制。

1人大个案监督的是与非

所谓个案监督,指各级人民代表大会及其常委会就同级司法机关(本文特指法院)审理的具体案件是否符合法定程序、是否存在法律适用错误及办案人员是否存在违法行为等各方面实施监督,其目的是维护司法公正[1]。

个案监督始于20世纪80年代中后期,特别是在20世纪90年代以来,个案监督已大量应用于人大对司法机关的监督中,从偶尔用之逐渐变成一种日常化的监督方式。以山西和安徽2省为例。从1998年到2001年山西省人大共受理群众对司法案件的投诉3 361件,其中转法院要求办理并报告结果的达到259件。1998年到2002年,安徽省人大共受理群众对司法案件的投诉1 671件,其中转法院要求办理并报告结果的就达308件[2]。个案监督为维护司法公正做出了很大贡献,收到了较好的社会效果,但也有一些干扰司法、损害司法公正的恶劣例子,如2003年发生在河南洛阳的李慧娟案等[3]。

自个案监督产生之日起,关于它的激烈争论就在理论和实践中随之出现了,赞成者有之[4],反对者有之[5],争论的原因在于个案监督没有明确的法律规定,其合法性因是否破坏司法公正而颇遭质疑,其实施程序也有待详细规定。正因为这些争论,尽管地方各级人大及其常委会出台了很多个案监督的相关规定,但全国人大迄今尚未出台规范个案监督的法律,只是在1989年七届全国人大二次会议上提出了很笼统的指导意见。包含个案监督内容的《监督法》(草案)历尽曲折,几易其稿,仍在2002年8月九届人大常委会第二十九次会议的表决中被否决。个案监督相关立法如此艰难,也从一个侧面反映了在个案监督问题上各方争论之激烈。

当前,学术界对人大的研究还有许多不足之处,国内学者或偏重于社会主义法理基础的逻辑推导,或囿于实践经验,难以上升到理论高度,总体上理论与现实脱节的现象比较严重。而国外研究中国人大的学者,如奥布赖恩(Kevin J.O`Brien)[6]和泰纳(Murray Scot Tanner)[7]等,只重视党的领导与控制作用,却忽视其它的政治、社会因素的影响,这就使他们的研究视野受到很大局限。诸多研究者失之偏颇的地方在于,他们对规约和推动人大行动的各方面因素往往缺乏系统的认识,对人大拥有的政治资源及由此决定的行动策略缺乏必要的考察。要想深入探究人大制度创新背后潜藏的逻辑,就必须辨别人大在当代中国政治生活中的优势和劣势,理解人大为此而采取的精明策略。

人大的行动主要受3方面因素的规约:党的领导,社会舆论,宪法和法律对人大职能的相关规定。党的领导、社会舆论及宪法和法律对人大职权的规定共同构成了人大行动的环境结构,它们限定了各级人大及其常委会的职权范围,使其必须服从党的领导,对社会舆论做出反应,必须在宪法和法律规定的范围内活动;也为各级人大及其常委会提供了赖以生存和发展的基础,党的放权使其权力扩张成为可能,社会舆论使其合法性基础增强,宪法和法律为其行使职权留下了巨大的伸缩空间。当然必须指出,这3大因素的影响各有特点且并不均匀,党的领导更多地限定了各级人大及其常委会的职权范围,社会舆论、宪法和法律规定则为其留下了更多的自主活动空间。

通常来讲,满足下列条件时,各级人大就会不失时机地扩大自身的行动范围,创造出新的职权行使方式:(1)宪法和法律赋予人大崇高而笼统的权力,使人大或其常委会能在必要时引申出特定的权力行使方式。(2)存在制度空隙,能够实现增量的制度创新。即能够不损害原有的权力结构,而是在其基础之上创造出行使职权的新方式。(3)事件的触发,比如人大对社会舆论所关注的问题的体察,或者党对人大的政治输入。

个案监督就是人大诸多职权行使的新方式之一,集中体现了当前中国人大的行为模式和行为特点。

2司法监督机制的缺失与补救

司法公正是社会公正的最后一道防线,是人们寻求权利救济的最重要的途径。然而,当前司法机关却存在一些突出的问题,其表现为有法不依、执法不严、执法不公、吃拿卡要、索贿受贿、贪赃枉法、欺压百姓等,并严重影响到了司法的公正[8]。当前中国司法工作出现的问题,既有司法机关自身的原因,更与外部监督机制失效密切相关。司法机关还有许多需要完善的地方。(1)司法工作人员的素质有待提高。当前中国基层法官队伍大致有3个来源,一是正规院校的法律或非法律专业毕业生,这一类人员通常不到总体的10%;二是当地招考或调入的人员,约占30%;三是复转军人,超过50%[9]。(2)司法审判制度存在很多问题,当今世界各国都采用法官个人负责制,权责非常清晰,而我国法院采用的是集体责任制,法院作为一个机关对人民负责,法院内部实行行政化管理,审判委员会制度、合议庭制度以及名存实亡的陪审员制度等,都导致审判权力和职责混淆不清[10]。案件审理程序也不够完善,针对特定案件,是否受理、受理后由谁审理、如何审理、判决还是调解、判决后如何执行等,并无一定之规,这就使审判工作随意性很大,留下了暗箱操作的空间。法官也面临着诸如升职、工资奖金、子女教育和工作等各方面很现实的问题,往往受制于法院领导及其他党政机关。司法机关人事管理采用地方主管、上级法院协管的传统干部制度,办公经费都来自地方,这也使审判工作受到太多的干扰“,婆婆”太多也是法院面临的重大困扰[11]。

从根本上讲,司法腐败和司法不公正是由监督机制的缺陷造成的。除了人大之外,各级检察院、党及党的政法委都可以监督法院的工作,但这两种途径都还存在一定的滞障。

检察院是国家的法定监督机关,依照《宪法》、《刑事诉讼法》和《民事诉讼法》的相关规定,有权对司法机关实施监督,途径有2:(1)认为司法机关判决或裁定错误,可以提起抗诉;(2)对违法乱纪的司法机关工作人员实施监督。但从检察院的角度来看,检察院主要负责对刑事案件提起公诉和对腐败官员的侦查、抓捕、起诉等工作,抗诉并不是检察院的主要业务。刑事案件是由检察院起诉的,由于检察机关已参与了审判过程,因此抗诉的可能性较小;而对民事和行政审判案件的监督仅由其内部一个极小的民事行政检察部门专门从事。对案件的监督抗诉并不是检察机关的主要业务,本身就不受重视,检察机关也没有动力为了当事人的利益而损害本机关与法院的关系,而这种关系可以在刑事案件起诉中发挥很大作用[12]。另外,检察机关固然可以在党的领导下将贪污腐败的法官绳之以法,但对介于守法与违法之间的大量灰色行为和不正之风如大吃大喝、接收馈赠等却往往无能为力。总之,检察机关对司法机关的监督,存在的最根本问题就是缺乏必要的动力机制和组织机制。必须指出的是,前述检察机关提起抗诉的案件数量虽然令人印象深刻,但也只是冰山之一角罢了。

中国共产党的组织和纪律是监督司法工作的另一重要途径。如同我们在论述党对人大的领导时提到的,党对国家工作的领导遵循“总揽全局、协调各方”的原则,行政机关、法院、检察院、人大都是党的意志的执行机关。党对其它机关的监督行为,更多地是通过其在各国家机关中的组织网络,对党的组织及成员实施的一种自律行为,或者是党从自身角度出发,出于协调各国家机关工作的目的而作出的行为。前者主要由纪检委负责,后者主要由政法委负责(就政法方面的工作而言)。纪检委掌握了检察、监察等部门的部分职权,主要负责监督党员尤其是领导干部的日常行为是否符合党纪国法,对司法机关的工作人员没有特别要求,谈不上对司法机关的专门监督。政法委相当于公安、国家安全、司法行政、检察、司法等各政法部门的联席会议,主要作用是保证党的领导,并负责协调各部门之间的工作。在实现党的意图方面,政法委的确发挥着一定的作用,但由于设置政法委的原初目的并非司法监督,所以它在这方面存在着一些不足,往往会出现2种错误倾向,(1)干扰司法公正,(2)无所作为。政法委权力的强弱与政法委书记在党内的地位密切相关,该职务一般由党委副书记或公安机关首脑担任,两者通常都是党委常委。强势的政法委书记一旦介入司法,会以行政命令的办法迫使后者服从命令,这往往会干扰司法公正。弱势的政法委书记比较罕见,他们通常在党内地位不高或即将退休,对各项工作不闻不问,或仅做一些无关痛痒的工作,这就使政法委形同虚设[13]。

总之,司法不公正和司法腐败的形势非常严峻,而与此同时司法机关的自律机制和外部监督机制却难以起到有效的作用。这就亟需一种有效的监督形式,既能使大众对司法工作的不满情绪得到宣泄,又能进一步约束司法机关及其工作人员的行为,保证司法公正和法官的廉洁。正是在这一情势下,各级人大及其常委会所推行的个案监察实践开始充当了这一角色。

3应运而生的人大个案监督

人大及其常委会之所以积极地行使对司法机关的监督权,既是因为党对人大工作的要求,也是出于对自身地位和职权的考虑。

目前党的中心任务是发展经济,推动改革开放事业的持续前进。发展经济没有安定的社会环境不行,没有健全的法制不行。从另一个方面来讲,司法机关是在党的领导之下开展工作,告状难、执行难等司法问题如长期不解决,最终必然影响党的威信,腐蚀党的合法性基础,更何况中国共产党是一个非常注重党群关系的政党,一贯坚持群众路线。

在司法机关自律机制和相关监督机制不能解决问题的情况下,由党领导下的人民代议机关出面监督司法工作,是比较合理的选择。邓小平曾指出,打击犯罪活动是坚持社会主义道路和实现四个现代化的保证,必须要有两手,一手抓改革开放,一手打击各种犯罪活动[14]。江泽民、胡锦涛等党和国家领导人都认为,当前很多地方和部门都存在有法不依、执法不严、违法不究等严重问题,一些公职人员滥用职权、贪赃枉法、执法犯法,严重损害了党和国家的形象,严重损害了国家和人民的利益。非常有必要大力完善各项民主监督制度,建立和健全依法行使权力的有效制约机制[15]。不但中央领导很重视,而且各级地方党委也注意到人大在司法监督方面的积极作用,纷纷以开会或下发文件的形式予以鼓励,例如甘肃省委在批转人大常委会党组报告时曾指出,无论是投资环境、建设环境还是干事创业的环境,归根到底都要靠良好的法制环境来保障,为此必须把人大法律监督与其他形式的监督结合起来,对司法机关和司法人员、行政执法机关和行政执法人员形成有效的监督和制约,认真解决司法不公、执法不力的问题[16]。

就人大自身来讲,关注和处理人民群众反映的热点问题,不但能够加强其作为人民代议机关的地位,也能够充分行使和扩充职权,因为权力只有在行使中才能得到体现并不断增强。在司法腐败和司法不公正如此严重的情况下,人大监督旗帜鲜明地支持了普通大众的呼声,表现出为民请命的一面。

人大发挥职能作用的一个重要方面,就是充分利用自己的优势,把人民群众的力量凝聚起来,把人民群众参与改革开放和现代化建设的积极性充分调动起来[17]。广东省人大内务司法委员会在总结历年来司法监督实践时明确指出,只有依靠党的领导,着眼于从广大人民群众的利益出发,抓住人民群众关注的热点和难点问题,人大司法监督才能取得实效,才能发挥人大的作用,提高群众的威信[18]。法院的力量相对于人大而言很薄弱,这也是人大敢于监督法院的原因之一。在监督的时候,考虑到各国家机关的权力强弱方面的差异,人大往往会采取不同的策略。比如“一府两院”中行政机关的权力比较大,工作涉及面广,而且党直接过问的情况比较多,人大发挥作用的余地不大,而法院的地位则比较弱,法院领导的党内地位在很多情况下还不如公安局长,人、财、物等很多方面都受制于其他国家机关。人大真正发挥作用的时间毕竟较短,在实践中易受到各方面掣肘,挑选比较弱小、缺乏反制力量的法院作为着力点,不但自主活动余地较大,而且容易成功。这是一个顺理成章的选择。

出于党的推动及自身利益等方面考虑,各级人大当然希望在司法监督方面发挥作用,但为什么它们在各种监督方式中比较热衷个案监督这种形式呢?这就又回到了本文的核心观点,即由于宪法和法律规定的正式监督方式或与党的领导相冲突,或不具有可操作性,因而人大需要创造许多新的监督方式,个案监督只是其中之一。最高人民检察院一位研究人员反对个案监督,他从宪法“、两院”组织法等法律文件中总结出人大监督司法的7种途径:一是一般监督权,即司法机关对人大负责,人大审议司法机关的工作报告;二是人事任免权;三是宪法实施监督权;四是询问和质询权;五是特定问题调查和决定权;六是特赦权;七是逮捕或审判人大代表的许可权,他认为其中四、五、六、七等4项与个案监督相似,因此,个案监督完全没有必要,超越这4项权力的有关个案监督的立法就没有宪法根据,甚至可能违宪[19]。且不说该文所指的相似性很牵强,这7项途径在实践中本身就很难真正实施,分析如下:

(1)关于一般监督权。年度工作报告是司法机关对人大负责的重要途径,听取和审议工作报告的确能在一定程度上促进司法工作,比如在九届全国人大一次会议和二次会议上,人大代表们纷纷就陈希同贪污腐败案的调查方式和司法机关的腐败与不公正等表示不满“,两高”工作报告都是勉强过半,这极大地刺激了最高人民法院司法改革的进程[20]。另外辽宁省沈阳市、青海省共和县等地都出现了司法机关工作报告未获通过的情况,显示了人大作用的增强[21]。但凭心而论,工作报告主要表明司法机关必须对人大负责,报告内容多是对以往工作情况的总结和对未来工作的全面规划,仅仅因为某些因素就否决整个报告未免有失偏颇,也并无太大的实际意义,更重要的是对司法机关具体案件的审理并无明显督促作用。

(2)关于人事任免权。从理论上讲,人大完全可以罢免不称职的司法人员,但如前所述,人事任免权作为一项重要权力牢牢控制在同级党委或党的组织部门手里,人大必须服从党的领导。

(3)关于质询权。发挥质询权的效果有2个前提:一是拥有人事任免权,对质询中表现恶劣的官员有震慑力;二是强调被质询者权责相当。而这2个条件中国都不具备,人事权主要由党掌握;中国司法机关实行集体责任制,法官责任不清晰,案件是由法官审理的,应由法官负责,为某些案件而质询法院领导人是不合理的。还有些案件是审判人员迫于法院领导人的压力而判决的,由审判人员完全承担责任显然不恰当。

(4)关于宪法实施监督权、特赦权、逮捕或审判4项权力只能在特定情况下适用,不能作为经常使用的监督手段。

既然正式手段不能奏效,各级人大就依照宪法和法律赋予的广泛权力,推论出人大制度创新的合理性。支持个案监督者也从宪法和法律中寻找依据,宪法第3条规定“:国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。”宪法第67条规定人大“监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作”。

《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第44条规定县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使的职权中包括“监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作,联系本级人民代表大会代表,受理人民群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见。”他们认为,这都对人大监督司法工作作了“明确规定”,宪法和地方组织法规定的监督,当然包括对个案的监督。各级人大正是依据上述几条法律对监督权的模糊规定“,理直气壮地”不断摸索新的监督方式,如执法检查、工作评议、述职评议、个案监督、法律监督书、执法责任制和错案追究制(简称“两制”)等。

在实践中,各种新监督方式都受到了普遍欢迎,其中个案监督更是被频繁使用,得到了各级人大的大力提倡。之所以如此,主要是因为与各种新监督形式相比,个案监督具有明显的优势。

(1)个案监督便于操作,易于实施。个案监督是对法院审判的具体案件进行监督,该案件事实是否清楚、适用法律是否恰当等法律问题都有明确的标准,法院是否误判或错判很容易就能看出来。人大一旦认定某一案件的判决有问题,一般都能言之有据,持之有度。反观其他如执法检查“、两评”“、两制”等,都属于比较抽象层次的监督[22],它们为避免流于形式,最后也往往会把工作落实到个案监督上来,抓几个案件来显示成果[23]。有学者以人大成员欠缺司法专业知识为由,反对实施个案监督,这种顾虑不无道理,但却有些小题大做。司法专业知识只在精微之处方能显示出来,而现实中绝大多数案件案情都非常简单,应适用的法律也容易分辨,关键在于司法人员过失或故意错判。人大往往会挑选那些明显错判的案件实施监督,而且人大也可以向法律专家咨询[24]。

(2)个案监督能够把群众的要求直接融入人大行动之中,使普通大众易于感知,也能造成较大的舆论影响。无论所监督的个案是如何发现的,都体现了当事人对司法不公正的不满,体现了人民群众对人大的期望。一旦把错案纠正过来,就能给相关当事人伸张正义,带来切实的看得见的利益。个案监督通常都能够起到立竿见影的效果,会引起群众和媒体的极大关注。其他各种监督形式固然能起到一定的作用,但对人民群众的影响大多是间接的,不能使人民群众切身体会[25]。

(3)个案监督程序便于日常化。个案监督的案件或是来自人大领导对某些案件的关注,或是来自普通大众的申诉,持续不断,随时会有,而且个案监督的程序一旦启动,过程通常比较快,这就使错案能够随时发现,随时解决,变成人大的一项日常性工作。其他各种监督形式更类似于“运动”,集中在某个时期对相关工作突击检查监督,期间固然热闹非凡,显得雷厉风行,过后往往就偃旗息鼓、悄无声息了,不能变成日常工作的一部分[26]。

4个案监督出现问题的原因

当然,个案监督在现实中还存在很多问题,出现这些问题并不是偶然的。只要结合本文的分析框架去分析,便可看出问题的根源:

(1)党的领导与“治标不治本”。西方发达国家对司法机关的监督主要体现在对法官的监督上,如果法官徇私舞弊、贪赃枉法,可由代议机关弹劾或罢免之。著名法学家江平、贺卫方等就希望我国能够效法西方,采用质询、任免、弹劾等办法监督法官。但现实问题并非一腔热血或一个理想就能解决,正是因为人大不能动摇党极其重要的人事权,才会有个案监督的出现,个案监督本就以“对事不对人”为目的,即重在纠正错案,而非人事监督。从这个意义上来讲,的确是“治标不治本”。事实上,“治标不治本”是个案监督的特点,也是它存在的理由。我们可以从这个角度评判甚至批判它,但却不能因此而否定它的现实意义[27]。

(2)舆论影响的限度。反映民意和应对舆论能给人大带来巨大的利益,但在司法监督方面存在着2个问题,不可忽视:首先,社会舆论并不总是支持人大的行为,社会舆论有自己的逻辑,在河南省人大针对李慧娟案的个案监督中就可以很明显地看出来。其次,于缺乏规范化的利益表达和利益综合渠道,民意和社会舆论并不是直接输入政治系统,而是经由政治精英体察才能转化为政治输入。具体到人大而言,人大在个案监督上有很大的自由度,可以自由选择自己认为应当监督的案件来监督,可以自由选择自己认为恰当的方式进行监督。就此而言,人大个案监督的民意基础是有一定限度的。

(3)西方法学理论的约束。仅从宪法和法律文本来看,人大的确拥有巨大的权力,并可衍生出许多新的职权行使方式,但宪法和法律并非产生于真空当中,它们需要法学理论的支撑。人民代表大会制度的基础是议行合一理论,但当前法学界的研究却大多与西方三权分立理论相关,主张三权分立和司法独立的法学家占据着强势的话语霸权。他们不是从现实需要的角度出发而是从抽象理论的角度出发,强烈反对个案监督,认为个案监督过分干涉审判权,侵犯了司法独立。人大包含个案监督内容的监督法之所以迟迟不能出台,就与此有关。用三权分立学说来解释议行合一的人民代表大会制度是荒谬的,但在现实中却常常发生。倘若议行合一理论长期不能夺回话语权,那么个案监督就只能长期处于“名不正,言不顺”的地位。当然,各级人大如何进行正确解释也是实践中经常出现的问题之一。

(4)自由度过大造成的问题。个案监督是人大制度创新机制的产物,人大受到党的领导、社会舆论以及宪法和法律规定的相应约束。但在这些约束因素之外,人大几乎可以任意而行,能够约束人大行为的只能是其自身。任何权力都需要约束,人大也不例外,人大自主程度过高带来很多问题,第一,监督案件数量猛增。一位法官举了一个极端的例子,他所在的执行庭1992年仅受理了几件,到1997年已达到100多件。第二,监督形式过多,有的把法官叫去当面交办,有口头交办的,有电话交办的,有写纸条交办的,有批示交办的等等。第三,要求各不相同,有的要求当面报告结果,有的要求电话报告结果,有的要求书面报告,甚至同一个案件,有的领导要求这样办,有的领导又要求那样办。第四,不深入研究,偏听偏信,匆忙交办。第五,偏重本部门、本地区的利益,有的案件明明没有错误,偏偏有领导要求纠正[28]。这些虽体现了人大所拥有的权威,但长此以往必将损害个案监督的效果,损害人大监督职能的正常发挥。

5结语

本文认为,党的领导、社会舆论以及宪法和法律对人大职权的规定等3大因素决定性地塑造着各级人大的行为,人大作为理性的政治行为主体,在政治活动中力图有效地运用政治资源,实施恰当的政治策略,以实现自身的政治目标。只有从这样的角度,我们才能真正人大个案监督的产生、发展和特点。个案监督是人大的诸多创新性行为之一,个案监督因其固有特点而极大地方便了人大及其常委会对司法机关的监督,在实践中被频繁使用。当然,也正是因为3大因素的先天约束及其留给人大的巨大的自主空间,才导致个案监督在实践中出现了许多负面问题。

个案监督能否长期维持下去的疑问其实是一个伪命题。诚如北京大学徐湘林教授所指出的,政治领域内的正当性、影响力和权威性等政治资源并非均衡分布,政治行为者必须慎重衡量自身的政治资源,恰当选择合乎需要的政治策略,借以实现特定政策目标并达到最佳的政治效果[29]。只要人大仍然受到3大因素的约束性影响,那么人大及其常委会就会不断创造出行使职权的新方式。另一方面,检验这些新职权的标准即能否适应实践是外在于其产生过程的。个案监督的存废时间受到很多偶然因素的影响,或长或短,只要人大掌握的政治资源保持不变,那么即使不采用个案监督,仍然会有新的监督司法的方式不断产生。用马克思主义哲学的话说,个案监督是从人大特定的行为模式这个“必然”中所产生的“偶然”现象。