人大代表资格是指对经选举产生的人大代表合法身份的确认,使当选人具有依法从事国家权力机关组成人员的工作和活动的法定条件。根据全国人大组织法、地方组织法、选举法、代表法等的有关规定,各级人大代表的选举产生要依法进行,并进行代表资格审查、确认,代表资格的其他变动也要符合法律规定的程序。应当说,人大代表资格审查工作是一项法律性、政策性、敏感性、程序性、时间性很强的工作。现在这项工作涉及的问题越来越多,有法理上的,也有实践方面的,引起社会各方面关注,需要认真加以研究。

一、代表资格审查委员会的地位问题

代表资格审查委员会是人大常委会设立的专门负责代表资格审查的常设机构。按照全国人大组织法第二十六条、地方组织法第五十条的规定,各级人大常委会设立代表资格审查委员会,委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选,由常委会委员长会议或主任会议在常委会组成人员中提名,常委会会议通过。从实际情况看,地方人大常委会代表资格审查委员会的主任委员,基本上都是由人大常委会的副主任甚至是常务副主任兼任。

在人大发展的历史上,依据1954年全国人大组织法的规定,全国人大设立代表资格审查委员会,在每届全国人大一次会议举行的时候,根据代表当选证书审查代表的资格并向大会提出报告。依据1954年地方组织法的规定,地方各级人大举行会议的时候,可以设立代表资格审查委员会,在主席团领导下进行工作。应当说,当时的代表资格审查委员会还属于临时性机构,只是在开会期间活动,不能及时对补选的本级人大代表资格和新选出的下一届的代表资格进行审查。因此,1982年通过的全国人大组织法,将全国人大的代表资格审查委员会改变为常委会的代表资格审查委员会;1986年修改地方组织法时,也将县级以上的地方人大代表资格审查委员会改变为常委会的代表资格审查委员会。

根据法律规定,人大根据工作需要可以设立专门委员会,委员会的成员从代表中产生;人大常委会根据工作需要,设立办事机构和其他工作机构。代表资格审查委员会是依法必须设立的机构,虽然是常委会的机构,但其成员是常委会组成人员而不是一般的代表,更不是一般国家机关工作人员。从某种意义上来说,代表资格审查委员会的工作是人大各项工作开展的基础性、前提性工作。因为只有代表的资格经过审查确认了,人大的各项工作才可以展开。从工作性质上来说,代表资格审查委员会至少是介于人大专门委员会与常委会工作机构、办事机构之间的对人大及其常委会负责的一个重要机构。有的地方,把代表资格审查委员会等同于常委会的一般工作机构甚至办事机构,是不合适的。一些地方的代表资格审查委员会形同虚设,更是不合适的。

代表资格审查工作是人大常委会的一项重要工作。人大常委会向代表大会作的工作报告,应当有代表资格审查这块工作的内容。

二、代表资格审查的内容问题

根据全国人大组织法第三条、地方组织法第五十一条的规定,各级人大常委会设立的代表资格审查委员会,审查代表的选举是否符合法律规定。这实际上规定了代表资格审查委员会的职权、职责。具体来说,代表资格审查委员会的职责就是审查新选出的下一届本级人大代表和补选的本届本级人大代表的资格是否有效。选区或选举单位选举或补选后公布的代表名单,必须经过代表资格审查委员会对所列代表的资格进行审查。根据选举法、代表法的有关规定,代表资格审查委员会还要对代表资格终止的法律程序向本级人大常委会提出报告。这些审查以及报告的结果,都要由人大常委会予以确认和公告。

代表资格审查的具体内容,在现实工作中一般包括:代表候选人的提出、确定是否符合法定程序,代表候选人名额是否符合法定的差额比例,参加投票的人数是否符合法定人数,当选代表是否具有选民资格、获得法定当选票数,整个选举程序是否符合选举法的有关规定等。代表资格审查委员会在人大常委会会议上提出代表资格审查结果的报告,提出确认或不确认代表资格的建议,常委会根据代表资格审查委员会审查结果的报告,确认代表资格是否有效,由常委会公告。根据《地方组织法释义及问题解答》一书的解释,至于当选代表本身有无缺点错误或违法行为,不属于代表资格审查委员会的审查范围。如果当选的代表确有错误或违法行为,不适宜当代表的,可以由原选区或原选举单位依照法律规定予以罢免。从实际的做法来看,代表资格审查委员会都是对代表的选举程序是否合法进行审查,审查的是原选区或原选举单位选举代表的程序是否符合法律规定,选区或下级人大常委会报来的代表选举材料是否符合规范。

毫无疑问,当选代表确实有个代表本人的资格问题,代表法关于代表的义务以及有关文件关于代表素质的要求,都涉及这个问题。如代表法中,要求代表模范地遵守宪法和法律,保守国家秘密,在自己参加的生产、工作和社会活动中协助宪法和法律的实施,认真听取和反映人民的意见和要求,努力为人民服务。如有关文件提出,要把模范遵守宪法和法律、密切联系人民群众、努力为人民服务、受到群众信赖的优秀分子选为各级人大代表。这就是说,代表应当具备代表的素质和条件,能够认真履行代表的职责。对代表的先进性、广泛性进行审查,不仅符合法律的有关规定,也符合中央有关文件的精神。但这种审查,权力却不在代表资格审查委员会。根据现有我国人大代表的选举体制,只有原选区选民或原选举单位才有权对代表说“不”,这也是因为代表候选人的推荐和确定不完全在本级人大,除非在推荐和确定代表候选人时就介入,否则也难以做到实质性审查。有的同志指出,现在代表资格审查的对象主体错位,不是审查代表具备不具备当代表的资格和条件,而是在审查负责或进行代表选举工作部门的选举工作是否合法。现实生活中确实存在个别代表“带病上岗”的情况,但并没有在资格审查中“落马”。特别是已经发现有的代表违法违纪、正在被限制人身自由或已经调离等情况,还要通过审查让他当上代表,之后再通过罢免或接受辞职等程序终止其代表资格,这不仅不严肃,也带来不必要的工作麻烦,包括再补选其他代表所带来的工作成本。有的地方建议,代表选举产生后,如果代表资格审查委员会在审查其代表资格时发现其确实有问题的,应当有权取消其代表资格,这当然要经过一定的程序,包括与原选区或原选举单位沟通等。有的地方提出,代表资格审查要包括形式上的、实体上的两种,实体上的包括对选举和补选的代表先公示再进行审查,形式上的包括确认和公告,主要是针对代表资格终止的六种情形。现在要说的,就是无论对代表资格采取什么方式审查、审查什么内容,最终都是要把好代表的“入口关”,防止不具备代表条件的人混入代表队伍。

还有一个问题,就是遇到代表被罢免、辞职被接受、逝世等代表资格终止的情况,原选区或原选举单位要向上级人大常委会报告以为备案。对这些情况,不是审查的问题,而是履行法律程序的问题,不同于对代表选举是否符合法律规定的审查。

需要指出的,确认代表的资格或确定个别代表的当选无效,是常委会的权力,不是代表资格审查委员会的权力,当然后者可以提出相应的报告,而前者正是根据后者的报告来行使这种确认或确定的权力的。

人们对代表资格审查内容的理解不同,可以进一步研究。关键是,法律上有明确规定的,应当严格按照法律规定的执行,维护法律的权威;对法律上只有原则规定的,要对法律作正确的理解或给予正确的解释,并从实际出发来做好相关的工作。

三、代表的补选问题

根据全国人大组织法第四十六条、地方组织法第三十九条、选举法第五十一条的规定,代表在任期内因故出缺,由原选区或原选举单位补选。在人大闭会期间,可以由本级人大常委会补选个别出缺的上一级人大代表。补选的具体办法,由省级人大常委会规定。

代表出缺有以下几种情况:代表辞职被接受的,代表被罢免的,代表死亡的,地方各级人大代表在任期内迁出或调离本行政区域的,代表未经批准两次不出席本级人大会议的,代表被人民法院判决剥夺政治权利的,代表丧失中国国籍的。其中,前两种情况需要专门通过终止其代表资格的决定或决议,第三种情况其代表资格自然终止,后四种情况其代表资格相应或自行终止。

代表出缺的补选,原则上应当是缺什么补什么。如果过多的补选干部代表,可能会破坏代表的合理结构,影响代表的广泛性。需要注意的是,如果选区或选举单位在换届选举时没有选足应选代表名额,所余名额不属于出缺,不能按补选程序选举,只能按另行选举程序选举。

为了工作的需要,一般各级人大的代表都一次性没有选满,而是留一定比例的空额。这种空缺不是出缺,也不同于另行选举需要补的空缺。根据工作需要,人大常委会可以调剂代表名额,一般是增加名额,将预留的代表名额调剂给指定的选区或选举单位的指定人员,这就产生了一个增选的问题。增选,不是个法律上的术语,但是个现实的问题。增选,应当掌握什么标准,在什么情况下进行,是在代表大会会议上选举还是在常委会会议上个别补选?人们对此有不同看法,实践中有不同做法。理论上,应当是在代表大会上进行选举,而且要进行差额,有的省也是这样规定的。但在实际操作上,大都用于在常委会会议上个别补选,补选可以差额或等额。这个问题需要认真加以研究,这项工作有待于进一步规范。为了避免出现不必要的法律问题和实际工作中的混乱,是否可以考虑无论是补选还是增选,一般都安排在人大常委会会议上进行,当然也不排除根据具体情况在人大会议上进行。

四、代表的罢免问题

代表法第五条规定,代表受原选区选民或原选举单位的监督。选民或选举单位有权依法罢免自己选出的代表。被罢免的代表有权出席罢免该代表的会议申诉意见或书面申诉意见。全国人大组织法第四十五条、地方组织法第三十八条、选举法第四十三条和第四十七条等也有类似的规定,并且有的还规定,人大闭会期间罢免个别代表,可以在常委会会议上进行;罢免代表的决议,须报送上一级人大常委会备案。

罢免是选区选民或选举单位监督代表的最重要、最严厉的一种形式,罢免代表涉及代表的政治生命。在何种情况下罢免代表,法律并没有规定。一般来说,只要代表失去了选区选民或选举单位的信任,就可以被罢免。因此,罢免代表可以包括各种情况,既可以是代表有违法犯罪行为、违反纪律和道德行为或本职工作严重失误、不称职,也可以是代表未能很好地履行代表职责,或是其他原因不再适合当代表职务的,应当辞去代表职务而没有辞去的等。

从实际情况看,对代表的罢免一般都是在常委会会议上进行的。这主要是由于这样比较好操作。需要在实践中继续完善罢免代表的提出程序和罢免代表案的受理、审议与表决以及罢免代表的决议备案等工作。

直接选举的代表的罢免问题比较复杂。媒体曾有篇报道的题目是“谁可以让人大代表‘下课’”,讲近几年一些地方选民罢免代表的案例逐渐增多,如要求罢免县区人大代表,但尚无成功的,因为县区人大常委会调查后的态度是不同意。必须承认,罢免的权力是在选区选民手里,但法定人数的罢免提起与选举代表时参加投票的过半数选民意愿的关系,也应当有个把握的问题。

五、代表的辞职问题

选举法第四十九条规定,间接选举的人大代表,可以向选举他的人大常委会书面提出辞职,县级的人大代表可以向本级人大常委会书面提出辞职,乡级的人大代表可以向本级人民代表大会书面提出辞职。这就是说,代表可以向选举他的人大提出辞职,也可以向选举他的人大常委会提出辞职,后者是一般的常态,操作起来比较方便。大会或常委会决定接受辞职的,主席团或主任会议应当予以公告,并报上级人大常委会备案。

代表辞职是代表在其任期内主动请求终止自己代表职务的行为。接受辞职的原因很多,包括违法违纪、工作变动、健康等原因,在类型上又包括因公辞职、自愿辞职或引咎辞职、责令辞职等。这方面存在的问题,有的属于辞职的提出、接受、备案的问题,但比较突出的问题是届中代表调整问题,是否应当建立代表辞职制度问题。代表都有五年的法律规定的任期,一经确认代表资格,就要在任期内依法执行代表职务,发挥作用。如果因为种种原因,特别是由于工作岗位的变动不能履行代表职责或已不适合再担任代表职务,是否应当对其代表职务作出调整,就成为在法理上、实践中不容规避的问题。

从实际情况看,不少代表的当选,是由于他担任某个职务,是工作上的需要,这在一些干部代表的身上体现得明显。赞成对由于工作变动调整代表职务的认为,当不当代表都是工作需要。根据工作需要提名并当选的代表,也应当在调离原工作岗位后,根据工作需要辞职,以补选另外的接替人选当代表。可由组织部门通知本人和选举单位,再由本人向选举单位提出书面辞呈,依法履行程序。他们认为,建立代表辞职制度,有法律依据,更是实际工作需要,否则将影响代表结构、代表分布和代表工作。这有助于完善选举制度、代表制度,更好地发挥代表作用,是中国特色社会主义民主政治要求的。关键要取得党委支持,要依法、按程序办理此事,本人也要自愿。一些地方还以地方性法规或其他规范性文件的形式对这种做法作出了明确规定,并已实行多年。但也有人和地方对此做法质疑,认为如果这作为一种制度来建立和推行,要慎之又慎。其中有一种意见,说代表辞职制度是代表职务行政化的表现,代表应当负责的是选民或选举单位,而不是其他任何机关。一方面要维护代表的合法权益,另一方面要使执行代表职务与工作需要结合起来,这个问题确实需要依法认真研究。全国人大常委会一位领导同志在一篇文章中已经谈到,要正确执行代表辞职的有关规定,党政领导干部因工作变动确需辞去代表职务的,可以建议其辞去代表职务,但须经本人同意后按照法定程序办理。

实践中,还有一个如何把握代表的罢免和辞职的界限问题。从法理角度来说,对代表是罢免还是接受辞职,都是代表原选区或选举单位的事。但从具体工作实际来看,地方人大在对代表采取罢免或接受辞职措施时,都是充分考虑到党的组织部门、纪检机关或司法机关的意见,一些时候也征求上级人大的意见,或参照上级人大常委会代表资格报告中提到的一些做法,或参照其他地方的做法。一般来说,罢免作为对代表最为严厉的制约手段,多数情况涉及严重违法违纪问题。对代表而言,罢免是强制的、被动的,提出辞职则是自愿的、主动的。对代表罢免、辞职的界限把握,关键是看代表违法违纪的程度以及影响程度。针对现在不同选区或选举单位对代表采取的罢免或接受辞职的把握尺度不一致出现的偏重偏轻的问题,应当做好加强与各选区或选举单位和党委组织部门、纪检机关等沟通的有关工作,在认真研究和多方协调的基础上,形成一个比较客观和容易掌握的标准或尺度。

六、限制代表人身自由措施的许可、暂停执行代表职务和代表资格终止的有关问题

按照代表法第三十条第一款的规定,对县级以上各级人大代表,如果采取逮捕、刑事审判或法律规定的其他限制人身自由的措施,需要经该级人大主席团或人大常委会许可;如果因为是现行犯被拘留,执行机关应当立即向该级人大主席团或人大常委会报告。全国人大组织法第四十四条、地方组织法第三十五条,也有类似的规定。这是因为,人大代表有人身特别保护权,未经许可不受逮捕或被刑事审判,而且也不能对其采取劳动教养、监视居住、行政拘留、司法拘留等其他限制人身自由的措施(见代表法第三十条第二款),为的是维护国家权力机关的威信和工作,使代表履行职责不受阻挠、不因执行代表职务而受到打击报复。这当然不表明代表违法有不受法律追究的特权。需要研究的问题是,限制代表人身自由,如要许可,由谁来提起,标准如何掌握,程序如何操作。从法理和实际需要来看,代表涉嫌违法犯罪,有关司法机关应当向本级人大或其常委会提请要求对人大代表采取执行逮捕、刑事审判或法律规定的其他限制人身自由的强制措施的正式报告,包括代表基本情况、案情调查情况、违法犯罪事实以及性质认定和要采取的限制代表人身自由的措施等,由人大有关代表机构或工作部门初步受理,再由其通知该人大代表提交辩护意见及相关资料,再由其审查后提出意见,再向委员长会议或主任会议报告,交由人大会议主席团或常委会决定。人大许可的一个重要标准,是看其是否有故意阻挠代表履行职责或对代表打击报复。人大有关机构或工作部门有义务将人大或其常委会相应决定或下达的批复文件告知报告机关。从实际情况看,法律规定的许可主体与现实要求有差别,多与一般两个月一次的常委会会议有矛盾。解决的办法目前有两个:一是临时增开一次常委会会议;二是对有关法律规定适当修改和完善,增加在常委会闭会期间,可由委员长会议或主任会议先行许可,向常委会备案。这后一种情况一般应当是出现在司法执行机关要求急迫时。但无论如何,都要先许可、后限制,否则不仅程序违法,也是对代表职务及代表合法权益的侵犯。

代表法第四十条规定了暂停执行代表职务的情形,分别包括下述两种之一:一是因刑事案件被羁押正在受侦查、起诉、审判的;二是被依法判处管制、拘役或有期徒刑而没有附加剥夺政治权利,正在服刑的。这两种情形之一在代表任期内消失的,恢复其执行代表职务,但代表资格终止者除外。代表执行职务受法律保障,非经法定事由、法定程序不受限制。在实际生活中,极少数代表可能遇到有上述人身自由受限的情形同时又要执行代表职务的矛盾。为维护法律和代表职务的严肃性,就要暂停其执行代表职务。对法律的理解,应当是许可在先,暂停代表职务在后。有的地方性法规规定的是“同时”,即在许可对人大代表采取限制人身自由措施的同时,就暂停代表执行代表职务。人大代表被暂停执行代表职务,必须是已经批准的,而且要尊重原选区选民或原选举单位的意见。暂停执行代表职务、恢复执行代表职务,是自行还是要有个书面的文书?全国人大常委会法工委1994年有个法律问题的答复,讲暂停可不办理法律手续。但这不等于不履行工作上的手续,包括公告或通知,让原选区或原选举单位和本人知晓。现在需要研究的,是由谁来提起暂停代表职务,选区或选举单位如何确认暂停代表职务并如何向上级人大常委会报告,上级人大常委会如何履行必要的工作上的手续等。

代表资格的终止也就是代表资格的丧失。代表法第四十一条规定了代表资格终止的情形,分别包括下述六种之一,即地方各级人大代表迁出或调离本行政区域的、辞职被接受的、未经批准两次不出席本级人大会议的、被罢免的、丧失中国国籍的、依法被剥夺政治权利的。以上六种情况,涉及代表资格是自动丧失还是由相关机关决定的问题。除了辞职被接受的、被罢免的情况处理程序明确外,其他四种情况的代表资格终止需不需要经过什么程序,法律并没有规定。有一种解释是不需要专门通过终止其代表资格的决定或履行什么手续。现在一些地方的做法,是由有关机关出具证明,或发个通知。从法律和需要的角度来说,提起代表资格终止的应当是选区或选举单位(或其常委会),至少要正式履行必要的工作上的手续。这也应当包括代表死亡其代表资格自然终止的情况。代表任期届满,其代表资格则可以相应或自行终止。

根据选举法第四十八条和第五十条的规定,代表职务被罢免或代表辞职被接受的,其担任的人大常委会组成人员、专门委员会成员的职务要及时相应撤销或相应终止。现实中遇到的问题是,代表被罢免、辞职被接受与在常委会正式公告前这一段时间,可否对其采取某些司法措施,其相应的常委会委员、专门委员会委员是否还有效?这涉及代表资格终止的生效时间和程序问题。从法理角度说,代表资格的终止,只有在常委会正式公告后才完成全部法定程序。但从实际情况看,代表被罢免、辞职被接受,其已不可能再执行代表职务或做与之相关的工作、从事相关的活动。一种解释是,常委会公告只是个“周知”的方式,并不是其代表资格终止的生效时间。

严格来说,限制代表人身自由的许可、暂停代表执行职务,不属于代表资格审查工作的范围(有的地方性法规把这两个方面也纳入这个范围),但又与代表资格审查工作密切相关,因为这往往导致代表资格终止的情形出现。代表出了问题,需要限制其人身自由,应当采取代表法第三十条规定许可的措施。如果出现了代表法第四十条的情形,则是暂停代表执行职务的问题。最后,才是代表法第四十一条规定的代表资格终止的情形,表明该代表确实已不再适合当代表了。这是几个步骤,我们的有关工作要符合法律程序,要注意维护代表的合法权益。需要依法处理好代表的人身自由受限的许可与暂停执行代表职务以及与代表资格终止的关系问题。

七、代表资格变动的提前报告或及时报告问题

根据全国人大组织法、地方组织法和选举法的有关规定,代表出缺后的补选情况要提出报告。根据代表法第四十二条的规定,县级以上的各级人大代表资格终止,由代表资格审查委员会报本级人大常委会,由本级人大常委会予以公告。代表是由各选区或选举单位选举出来的,各选区或选举单位有权罢免自己选出的代表、接受代表的辞职,当代表出缺时补选代表。当发生代表资格这些变动或发生其他代表资格终止情况时,各选区或选举单位肯定要报告,问题是是否需要向上一级有关机构提前报告或及时报告?回答应当是肯定的,就是说应当建立一种代表资格变动的提前报告或及时报告制度。

根据法律规定,各选区或选举单位选举出来的分别是同级或上一级的人大代表。上一级人大代表的资格变动,不能不涉及上一级国家权力机关的组成以及具体工作的开展。从实际需要讲,人大上下级有工作上的联系关系,也有一定的法律监督关系和工作指导关系。代表资格变动提前报告或及时报告,可使这种关系紧密,便于发现或解决问题,更好地开展相关工作。人大常委会代表资格审查部门要与相关的选区或选举单位以及有关方面加强沟通,了解和掌握代表职务变动的最新情况,认真答复相关的选区或选举单位关于代表资格变动的报告,为人大常委会提供工作上的主动。一些地方人大罢免代表、接受代表辞职或补选代表,往往“先斩后奏”,或往往一年甚至更长时间将有关情况凑在一起才报告或公告,是不够严肃的。这当然也不便于即时解除或赋予某些代表因担任代表职务享有的各项权利,也不便于重新确定该级人大的实有人数、会议的法定人数和半数要求以及开展代表活动等。

乡镇人大没有常设机构,乡镇人大的代表资格审查,需要单独加以研究。