一、专项工作审议的操作重点

监督法第八条第一款规定“，各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告。”根据这个规定，所谓专项工作审议，就是指各级人民代表大会常务委员会依照宪法和法律赋予的权力，为促进依法行政和公正司法，选择关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，对本级“一府两院”专项工作所开展的审议活动。开展对“一府两院”专项工作的监督，是人大常委会加强监督工作和实施经常性监督的主要的、基本的形式之一，掌握专项工作审议的操作重点，对于规范、有序地开展专项工作监督十分重要。

（一）年度议题选择

“一府两院”的工作繁重，涉及面广，人大常委会的监督不能事无巨细，什么都管，否则，势必什么也管不好、管不了，而且不利于充分发挥“一府两院”的积极性、主动性、创造性，甚至客观上可能对“一府两院”的工作造成干扰，影响工作效率。所以，人大常委会行使监督权，必须“抓大放小”，必须紧紧围绕党和国家工作大局，抓住关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重点问题，开展专项工作监督，并且一抓到底。这样，人大常委会的监督工作才能具有针对性和实效性。如“三农”问题、义务教育、环境保护、安全生产、拆迁补偿等，这些问题通常发生在常委会组成人员的身边，常委会组成人员比较熟悉并能及时获得相关的资讯，从而能提出不少中肯的意见和建议，审议才有深度，监督工作才能具有很强的针对性和实效性。

议题选择关键是要根据六个途径反映的问题来确定。为此，常委会机关相关工作机构要明确分工，各负其责，广泛听取和综合分析来自各个途径的反映，提出专项工作审议的议题建议，确保议题符合法律规定的要求。具体来说，常委会在执法检查中发现的突出问题，各专门（工作）委员会要负责收集整理；人大代表对“一府两院”工作提出的建议、批评和意见集中反映的问题，代表工作机构要负责收集整理；常委会组成人员提出的比较集中的问题，常委会研究机构要负责汇总整理；专门（工作）委员会在调查研究中发现的突出问题，由专门（工作）委员会办公室负责汇总整理；人民来信来访集中反映的问题，由信访工作机构负责汇总整理；社会普遍关注的其他问题，常委会宣传部门负责根据媒体报道分析归纳、汇总整理。常委会机关相关工作机构在对上述六个途径反映的问题汇总整理后，及时向常委会提出专项工作审议的议题建议。议题建议既要有情况反映，又要有综合分析，还要阐述提出议题建议的理由。议题建议提出后，常委会有关工作机构与有关专门（工作）委员会沟通协调、综合平衡，提出下一年度专项工作审议的计划草案报请审议。

（二）会前视察调研

监督法第十条规定，常委会在听取和审议专项工作报告前，委员长会议或者主任会议可以组织本级人大常委会组成人员和人大代表，对有关工作进行视察或者专题调查研究。这条规定，明显区别于以往常委会组织的视察和专题调研与听取和审议专项工作报告“两张皮”难以形成工作合力的做法，它将常委会组织的视察和专题调研与听取和审议专项工作报告有机结合起来，可以使常委会充分了解“一府两院”关于该专项工作的实际情况、存在的问题和主要原因，有助于常委会在听取和审议该专项工作报告时，更有针对性地提出批评和改进的建议措施，提高审议质量。同时，由于邀请代表参加，也把常委会监督与代表履职结合起来了。

“没有调查就没有发言权”。深入细致的调查是开展视察和专题调研活动的关键，必须多层次、多角度对有关问题进行全面系统的调查，切忌“蜻蜓点水，走马观花”“、上车打呼噜，下车打哈哈”、“座谈讲困难，报告唱赞歌”。这就要求，一是调研力量的组织上必须有代表性。参加调研的人员应当是本级人大常委会组成人员和人大代表中对被调研的工作比较了解的专家、学者，必要时还应要求政府相关职能部门派人协助调查，提供有关数据和资料。二是调研方法的选择上要体现出灵活性。可以采用点面结合、好差结合、明察暗访、上下联动的调研方式，把听取汇报、实地察看、走访群众、召开座谈会等形式有机结合起来，既听取相关部门的汇报，又听取人大代表和人民群众的意见和建议；既跑“重点”，又看“弱点”；既注重整体情况的了解，又注重深入基层解剖典型。三是调研对象的确定上体现出自主性。常委会作为调研主体，要避免被相关部门“牵着鼻子走”，要自行选“点”，自找调查对象，既要“定点采访”，还要“微服私访”，做到心中有数。被调查对象不限身份，既有干部又有群众，既有党员也有人大代表，既有先进的也有落后的，要体现调研对象的广泛性、普遍性。要坚持调研工作贴近实际、贴近基层、贴近群众，确保调研时能了解真实情况。

（三）审议意见形成

审议意见是常委会组成人员在常委会会议上发言的综合，是对专项工作报告的总体评价和对被监督单位工作的建议、批评和意见。整理审议意见，要努力做到“真实、全面、准确、鲜明”。整理审议意见的工作政治性、政策性都很强，文字要求也很高，必须严肃认真、一丝不苟。而要形成高质量的审议意见，提高常委会分组审议的质量是前提。否则，审议意见就成了无源之水、无本之木。

按照全国人大常委会的有关规定，常委会分组审议的发言，由常委会办事机构负责如实记录，力求准确无误，经发言人审核后编发简报，印发常委会组成人员。常委会办事机构在常委会会议结束后的五日内，将会议对专题工作报告的审议意见汇总整理成《人大常委会组成人员审议意见》或《人大常委会会议审议意见》。审议意见力求完整、准确、鲜明地综合反映出席、列席人员的审议意见，经有关专门委员会核阅后，由秘书长签发，印送有关机关。这个程序实际上是全国人大常委会形成审议意见的工作程序，供各地人大常委会在工作中参考并在实践中进一步加以完善。

（四）会后跟踪督办

监督法规定，常委会对专项工作报告进行审议后，常委会组成人员的审议意见要交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理。而人民政府、人民法院或者人民检察院要将研究处理情况的书面报告由其办事机构送交常委会有关专门委员会或者常委会有关工作机构征求意见后，向常委会提出书面报告。有学者指出，为了督促报告机关认真研究处理审议意见，监督法设计了反馈机制。一是报告机关应当将研究处理情况的报告送交专门委员会或工作机构征求意见，专门委员会或工作机构应当对照审议意见，审核报告机关为研究落实审议意见是否提供了切实可行的办法和措施；对没有吸收的意见，是否给予了合理的说明和解释。二是报告机关最后形成的审议意见研究处理情况的报告，还应向常委会书面报告。研究处理情况的书面报告要印发常委会组成人员，直接向常委会组成人员反馈。通过以上两次反馈，使报告机关与人大常委会之间进行充分沟通，推动审议意见的处理。这种处理机制，既不是硬性约束，要求报告机关必须执行；也不是毫无效力，任由报告机关自行处理。而是一种相互沟通协商，尽量吸收审议意见的合理成分，充分体现了中国政治制度的特点。

在“一府两院”对审议意见研究处理的过程中，要使常委会组成人员的审议意见落到实处，促进“一府两院”改进工作中存在的不足，除“一府两院”及其组成部门自身要依法行政、公正司法和严格按照监督法的要求来办外，人大有关专门委员会或常委会有关工作机构还要进行跟踪检查，要就审议意见的研究处理情况听取有关部门的汇报，保持与有关部门的沟通和协调，发现问题及时督促其进行整改，并及时向常委会汇报整改的进展情况，务必做到监督检查和督促整改“两手抓”。各级人大常委会还应当在监督法的框架下，逐步探索建立监督绩效的评估机制，将被监督单位整改工作的情况始终置于常委会监督之下，形成强有力的压力，从而切实将监督工作落到实处。

总体来看，人大常委会为了做好监督工作，要在监督法设置的各种监督形式的基本框架内实施和考量专项工作审议，力图把工作监督与法律监督结合起来，既对“一府两院”贯彻实施法律和法规的情况、贯彻落实党和国家重要任务与方针政策的情况进行监督，促进依法行政、公正司法，推动有关方面切实解决突出问题；又通过工作监督和法律监督，对相关法律和法规提出修改完善的建议。把专项监督与综合监督结合起来，既在分别进行专项监督的基础上把互有内在联系的若干问题集中起来，再进行全面的综合监督；又在综合监督的基础上，抓住几个突出问题，深入进行专项监督，使监督工作更深入，总结经验更全面，提出建议更有针对性。把初次监督与跟踪监督结合起来，对年度计划中安排的初次监督事项，在监督检查、提出整改建议以后，为促使整改措施得到落实，必要时应当再进行跟踪监督检查，务求一抓到底，见到实效。把听取专项工作报告与执法检查结合起来，对各个途径反映的关系经济社会发展和群众切身利益的带有普遍性的重要问题，综合运用听取专项工作报告、组织执法检查等手段，既听取“一府两院”专项工作报告，又按照工作监督与法律监督相结合的要求进行执法检查，两者互融互补，使监督工作在广度和深度上取得最佳效果。

二、审议意见法律效力问题探讨

所谓审议意见，一般是指各级人大常委会对“一府两院”的工作实施监督后，在人大常委会会议审议“一府两院”专项工作报告时，用于表达常委会组成人员的意志，评价并督促“一府两院”改进工作，促进其依法行政、公正司法的一种书面建议、批评和意见。它是人大常委会履行监督职能的基本载体；是反映人大常委会组成人员建议、批评和意见的重要公文。本文对审议意见法律效力问题的探讨，既不在“破”，也不在“立”，而是重在追问如何在监督法的框架下规范各级人大常委会审议意见形成、交办、督办的程序，切实保障人大监督职权得到落实。如果能够从法律上规范审议意见的操作程序，定分止争，将使各级人大常委会更好地开展监督工作。

审议意见作为近年来地方各级人大常委会所采取的一种比较常见的监督形式，在使人大常委会对“一府两院”的监督经常化、制度化方面起到了积极的作用。它至少具有六个功能：（1）是“一府两院”改进工作的重要依据或参考；（2）是党委了解社情民意的重要依据或参考；（3）是党委组织部门考核任用干部的重要依据或参考；（4）是人大常委会向人大报告行使监督职权情况的重要依据；（5）是人大常委会向人大代表通报行使监督职权的重要依据；（6）是人大常委会向社会公开行使监督职权情况的重要依据。在前三种功能中，用了“依据”和“参考”两个词。笔者认为，凡经人大常委会会议或主任会议通过而确定的审议意见应作为“依据”，否则作为“参考”。

关于审议意见的法律效力问题，全国人大常委会法工委参加监督法调研、起草、工作的同志公开表示“，审议意见从性质上看，不是人大常委会正式通过的文件，不具有法律约束力”。对此，许多地方从事人大工作的同志表示异议。如2007年8月在武汉召开的湖北省人大常委会研究室系统主任座谈会上，与会的17个市州人大常委会研究室负责同志就审议意见的法律效力问题曾有过激烈的争论。有的同志认为，全国人大常委会法工委同志的上述表示，虽然从法律解释的角度看，不能说是根据法定权限由特定的有权主体作出的具有普遍约束力的法定解释，只是由部分专家、学者，从自己参与监督法的调研、起草而能够比较准确地了解其内情、掌握其实质的角度，作出的不具有法定普遍约束力的学理解释。

然而，问题的关键在于，这些专家、学者作出学理解释的背景是———就职于全国人大常委会并参加了监督法的调研、起草等工作。这就导致一旦需要有权主体———全国人大常委会作出法定解释，其文本的起草者依然会是这部分专家、学者。也就是说，他们现在所作出的学理解释，在条件许可的情况下，经过一定的法律程序，完全可能直接转变为具有普遍约束力的法定解释。而事实上，在监督法出台至其应用于实际工作中的这段时间，这部分专家、学者所编写的学习问答、讲座等专著，指导甚至规范了地方各级人大常委会的监督工作。因此，关于审议意见的效力问题，应当按照全国人大常委会法工委同志认为的“不具有法律约束力”的观点来看待。另一部分同志认为，审议意见不具有法律效力的看法是不准确的。理由有三：一是监督法条文中明确规定了审议意见，是对其法律效力的正式确认；二是监督法规定“一府两院”对审议意见必须研究处理，说明审议意见具有法律效力，而不是“议过就了”；三是常委会必要时可以对审议意见的处理情况组织跟踪检查，也说明了审议意见的法律效力。

我们从实证研究的角度出发，通过分析目前各地人大常委会审议意见形成和确定的不同生成过程（程序）来判断审议意见的法律效力。监督法对审议意见的生成过程（程序）没有明确规定，地方各级人大常委会实践中共同的做法是先由工作人员对常委会组成人员在常委会会议上的审议发言记录进行归纳整理，形成审议意见初稿。后续确定审议意见的做法大致有四种情形：

1.人大常委会会议表决通过。湖北省的黄石市、襄樊市、黄冈市、咸宁市、仙桃市、潜江市是这种做法。由人大常委会会议表决通过的审议意见，其性质和效力应等同于决议和决定，本级“一府两院”对这种审议意见应该是“遵守执行”，而不能仅仅是“研究处理”。笔者认为，规范性文件的效力取决于性质（法律属性），性质取决于程序（生成过程）。效力、性质和程序应当是平衡的、对称的。决议和决定之所以具有必须得到“遵守执行”的效力，是因为它的性质是决议和决定；而决议和决定之所以具有决议和决定的性质，是因为它的程序（生成过程）是由人大常委会会议表决通过的。从监督法的规定看，既然审议意见只具有必须得到“研究处理”的效力，那么它就不具有决议和决定的性质（而只具有代表建议、批评和意见的性质），也就不需要人大常委会会议表决通过。

否则小题大做，就会导致审议意见的效力、性质与程序的失衡或者说不对称。其实，关于这个问题的法律制度的设计是缜密的。如监督法第十四条规定：“常务委员会认为必要时，可以对专项工作报告作出决议。”第二十条规定“：常务委员会认为必要时，可以对审计工作报告作出决议。”（根据法律精神和实践经验，常务委员会认为必要时，也可以对计划执行情况报告、预算执行情况报告、执法检查报告作出决议）这表明人大常委会对本级“一府两院”的监督意见有两个载体，一个是必须“遵守执行”的决议或决定；一个是必须“研究处理”的审议意见。两者的效力、性质不尽相同。如果监督意见确实必须“遵守执行”，那就直接选择作出决议或决定，而不应该也不必要让审议意见承载不能承载之重。监督法第十四条第二款和第二十条第二款中“审议意见研究处理情况或者执行决议情况”的措辞暗示，对一个报告的监督意见，使用一个载体或两个载体均可。在程序上，既可以只确定审议意见，不作出决议或决定，也可以先确定审议意见，再作出决议或决定，还可以只作出决议或决定，不确定审议意见。

2.人大常委会主任会议表决通过。湖北省及其所辖的武汉市、宜昌市、荆州市、荆门市、孝感市、鄂州市是这种做法。因为主任会议不是国家权力机关，只能处理人大常委会的重要日常工作，为人大常委会行使职权服务，履行程序性的职责，而不能代替人大常委会行使任何职权，不能作出实体性的决议或决定。由人大常委会主任会议表决通过的审议意见，可以在一定程度上增强审议意见的公信力和规范性、严肃性、权威性、可行性，但就性质而言，这种审议意见还是人大常委会组成人员的意见。

3.人大常委会主任或副主任审定签发。湖北省的十堰市、随州市、天门市、恩施自治州、神农架林区是这种做法。

4.人大常委会秘书长或办公室主任审定签发。这样生成的审议意见当属人大常委会工作机构的公文，有的就是人大常委会组成人员的个人发言汇编，相当于会议简报，里面很可能有不同甚至截然相反的意见。对这样的审议意见，“一府两院”无所适从，人大常委会也无法衡量研究处理情况的正确与否。

后三种情形确定的审议意见，其法律属性都是人大常委会组成人员的个人意见，等于人大代表的建议、批评和意见（如后所述）。“一府两院”可根据法律政策和实际情况研究处理，该执行而又能执行的就执行，不该执行或不能执行的就不执行，但要认真负责地说明原因。就地方人大常委会采取的上述四种审议意见确定方式而言，人大常委会会议表决通过的审议意见等于决议或决定，其效力高于主任会议表决通过、主任或副主任审定签发、秘书长或办公室主任审定签发的审议意见。

从本文上述的语境看，法律效力是指法律规范的约束力和强制力。也就是说，审议意见是否具有法律效力，是指审议意见是否具有法律规范的约束力和强制力。回答这个问题，首先要弄清楚审议意见是不是法律。不言而喻，是法律就具有法律效力，不是法律则不具有法律效力。笔者认为，拥有完整立法权的国家权力机关（全国人大常委会、省级人大常委会）表决通过的审议意见=决议或决定≈法律（广义），具有法律效力。拥有部分立法权的国家权力机关（较大的市的人大常委会）表决通过的审议意见（不需要省级人大常委会批准）=决议或决定≠法律（广义），不具有法律效力。其他没有立法权的国家权力机关（包括自治州、自治县两级民族自治地方人大常委会）表决通过的审议意见=决议或决定≠法律（广义），不具有法律效力。

从人大监督工作的实践看，诸多同志论及审议意见时习惯在两个意义上使用法律效力的概念。一个是“法律一样的效力”，这是严格意义上的法律效力。如上所述，区别不同情况，审议意见如果等于或约等于法律就具有法律一样的效力，否则就不具有法律一样的效力。另一个是“法律赋予的效力”，这不是严格意义上的法律效力，特指审议意见是监督法明确规定的一种公文，既然如此，就应视为法律赋予了审议意见某种效力（但不是法律规范的约束力和强制力），例如，作为监督对象的“一府两院”对审议意见必须研究处理并报告结果。如果说监督法没有赋予审议意见某种效力，那么监督法关于审议意见的规定有什么意义？岂不是法律规定和审议意见可有可无？正如没有立法权或拥有部分立法权的国家权力机关所作出的决议或决定，虽然不是法律（广义），但人们通常说它具有法律效力。之所以说它具有法律效力，是因为决议或决定是地方组织法明确规定的一种公文，必须得到执行，它的效力是法律赋予的。

此外，笔者注意到，有的学者回避审议意见的法律效力这个命题，只谈审议意见的效力（类似“法律赋予的效力”），以实体内容是否必须执行作为标准，将审议意见的效力分为两种。一是实体性约束力和强制力，即要求必须执行审议意见的实体内容；二是程序性约束力和强制力，即要求必须按照程序研究处理审议意见并报告结果。据此，由人大常委会会议表决通过的审议意见，等于人大常委会的决议和决定，既具有程序性约束力和强制力，也具有实体性约束力和强制力。而人大常委会主任会议表决通过、主任或副主任审定签发、秘书长或办公室主任审定签发的审议意见，等于人大代表的建议、批评和意见，只具有程序性约束力和强制力，不具有实体性约束力和强制力。这个观点独辟语境，从一个特殊的视角分析了审议意见的效力，颇有新意，值得研究和探讨。

各地人大还就如何形成审议意见并让审议意见真正落到实处作了进一步的探索，除遵照监督法的有关规定外，有的对审议意见的交办和处理提出了时间要求，有的明确规定了法律责任。如《安徽省各级人民代表大会常务委员会监督条例》规定“，常务委员会会议审议专项工作报告时，有关机关的负责人应当到会听取审议意见。“”受监督的国家机关或者工作人员有下列行为之一的，常务委员会应当追究其责任……（二）拒不研究处理常务委员会审议意见或者未在规定期限内报告决议执行情况的……”“有前条所列行为之一的，常务委员会应当根据不同情况作下列处理：（一）对有关机关或者工作人员进行通报批评；（二）责成有关机关或者工作人员向常务委员会作出书面检查；（三）责成有关机关、单位对责任人员给予行政处分；（四）对常务委员会任命的国家机关工作人员依法决定免职、撤职；（五）对人民代表大会选举的国家机关工作人员向本级人民代表大会提出罢免案。有关机关、单位对责任人员的处理，应于交办之日起三十日内向常务委员会报告处理情况”。《黑龙江省各级人民代表大会常务委员会监督条例》规定“，人大常委会会议结束后，人大常委会办事机构应当在五个工作日内将人大常委会组成人员的审议意见反馈给报告机关及其他有关单位；报告机关应当在收到审议意见后四个月内向人大常委会提出对审议意见研究处理情况的书面报告”，“人大常委会的决议或者组成人员的审议意见需要跟踪监督落实的，主任会议可以责成有关专门委员会或者人大常委会有关工作机构进行”，“人大常委会组成人员对本级人民政府、人民法院或者人民检察院关于审议意见的研究处理情况报告不满意的，主任会议可以责成有关专门委员会或者人大常委会有关工作机构进行专项检查，或者依法提出质询案”。《辽宁省各级人民代表大会常务委员会监督条例》规定“，……审议意见可以由常务委员会主任、副主任或者秘书长签发，也可以由主任会议讨论决定或者常务委员会会议通过。审议意见在常务委员会会议闭会后的五个工作日内，由常务委员会办事机构交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理；人民政府、人民法院或者人民检察院一般应在两个月内，将审议意见研究处理情况由其办事机构送交有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见后，书面报告常务委员会。”

笔者认为，常务委员会组成人员对专项工作报告的审议意见，应当由有关专门委员会或者常委会工作机构、办事机构汇总整理，经主任会议决定，以书面形式交报告机关研究处理。报告机关应当在60日内、重大事项在90日内向常务委员会提出研究处理情况的书面报告。对专项工作报告审议意见研究处理情况的报告，应当由有关专门委员会或者常务委员会工作机构提出意见，一并经主任会议决定印发常务委员会会议。主任会议根据常务委员会组成人员多数人的意见，对专项工作报告审议意见研究处理情况的报告，可以决定按下列方式处理：（一）交由报告机关进一步研究后，就有关事项提出研究处理的补充报告；（二）退由报告机关重新向常务委员会提出研究处理情况的报告；（三）提请常务委员会对专项工作报告作出决议，交报告机关执行，并在决议规定期限内，报告执行情况。这样做，有利于确保审议意见得到落实。而对于不依法研究处理常务委员会提出的审议意见的，或者不认真执行常委会有关决议、决定的，主任会议根据常委会组成人员多数人的意见，可以责成有关机关负责人向常务委员会会议作出说明；情节严重的，可以决定责成有关机关作出书面检查，或者依法启动质询、特定问题调查、撤职案等其他监督手段来对审议意见的落空实施救济监督。

总之，关于审议意见的法律效力问题，要根据不同的语境来分析，不宜一概论之。否则，盲人摸象，各执一词，难以畅通学术上的交流和互动，更遑论形成正确的共识。