一、宪政与宪政体制

宪政是文明社会的标志。现代政治制度之所以要以宪法为基础，就是要通过制定宪法的形式，为公共权力设定根本的规则，为公共权力提供合法性来源，规定行使的依据、标准和程序，确定界限，明确责任。宪法表述着国家的目标和形成政府的结构，是产生政府各机构的法律依据。它书面描述了谁在政府里做什么，并规定了每个部门的职权及其限制，提供了解决冲突的正规渠道。它还确立了政府的合法性，宪法是持久和责任的标志。[1]但什么是宪政？针对这个问题，中外学者给出了各种各样的解释与回答。

（一）宪政的定义

首先，宪政是一种状态，这种状态又是有着特殊要求的状态。宪政是以法治为条件或环境，以宪法为依据的民主政治形态及其运行过程。毛泽东说“，宪政是什么？宪政就是民主的政治。”[2]而民主的政治本身就是一种特殊的状态。法学家张友渔先生认为：“所谓宪政就是拿宪法规定国家体制，政权组织以及政府和人民相互之间权利义务关系而使政府和人民都在这些规定之下，享受应享受的权利，负担应负担的义务，无论谁都不许违反和超越这些规定而自由行动的这样一种政治形态。”[3]

而国外有些学者的宪政定义意识形态色彩要浓一些。比如，麦科埃尔文认为“，从定义上看，一切立宪政府都是有限政府……宪政具有一个根本的性质：宪政乃是对政府施加的一种法律限制；宪政乃是专横统治的反命题；宪政的对立面是专制政府，即恣意妄为的政府”。

而在赖伊看来，有两点对宪政而言是根本性的：第一，以一种对一系列的不仅涵盖公民权利而且覆盖政治与经济权利的人权的尊重的形式，来限制与约束国家对社会的侵犯。这一条原则是从外部来对国家权力进行限制，从市民社会的角度来限制国家权力。第二，在政府内部实施权力分立。这一条原则是内部原则，其目的是要确保任何国家机构或任何个人都不能凌驾于国家权力之上。他认为这两条原则是宪政的核心原则。美国学术团体联合会主席凯茨博士把宪政的含义概括为三点：第一，宪政是由一组用于制定规则的自足或自觉的规则构成的；第二，宪政是由意识形态和文化决定的一系列特殊道德观点，比如尊重人的尊严，承认人人生而平等；第三，任何有意义的宪政概念必须考虑到“合法性”。[4]

综上所述，总的看来，在宪法学和政治学界普遍认为宪政由以下六大因素构成：第一，被统治者的同意，建立了代议制度；第二，有限政府，防止权力过于集中；第三，开放的社会，思想与信仰的自由；第四，人的尊严与个人的独立地位的神圣不可侵犯；第五，通过法治来实现平等；第六，对人的权利的宪法保障的落实。

（二）西方国家的宪政体制

在西方国家的宪政体制中，英、美两国的宪政体制是自由主义宪政体制的典型，但这两个国家的体制又存在着重大的差别。

宪政体制的最初体现是英国于1215年颁布的《大宪章》，此后经过不断发展，演变成了以国王、贵族院和下院三个阶级的权力分立为核心的均衡政体。但是，由于议会力量的壮大，以至达到议会至上的状态，英国的宪政体制最终也没能发展成为三权分立、互相制衡的宪政体制。所以从权力分立的角度来说，英国的宪政体制是一种纯粹建立在普通法传统的力量基础上的不完全的宪政体制。

作为限制政府权力、保障公民权利的宪政体制，在美国得到了最充分的发展。1787年以华盛顿、麦迪逊、汉密尔顿等人为首的美国制宪者们天才地设计出了以三权分立、互相制衡为核心的宪政体制。为了保护公民权利，他们设计出了两道防线，即中央层次上的横向分权和中央与地方的纵向分权制度。在中央权力层次的划分与制衡上，把立法权力授予国会，而总统又可以否决国会的立法；把行政权授予总统，但国会又可以对总统进行弹劾，总统任命的官员必须获得国会的批准；把司法权授予法院，联邦最高法院有权对国会立法与总统行为进行审查。为了保障法官的独立性，实行法官任职终身制度。但是联邦最高法院法官的任命必须获得国会的批准。这样，通过这种在中央层次上权力的横向分立与制衡，就保证了任何一种权力都是有限的，但又能独立行使。而在权力的纵向分配上，实行中央权力列举制度，明确地把只能由中央行使的权力列举出来，而把没有明确列举的权力都划归联邦各州行使。因此，通过这种纵向分权与制衡，公民的权利与自由有了可靠的双重保障。[5]

虽然英国和美国的宪政体制在实践中存在着很大不同，但是这两个国家的宪政体制都在一定程度上体现了宪政的三个首要原则，即：保障公民基本权利，有限政府，实行法治。

第一，保障人权是立宪的出发点和目标。宪政形成伊始，就将对人权的保护作为其基本目标。在英国，《人身保护令》《、权利法案》《、王位继承法》三个宪法性法律文件的颁布与实施，标志着英国宪政制度的最终确立。这三个文件的基本意旨就是限制王权，保障公民的基本权利。

第二，有限政府的理念。要保障公民的基本权利，实现宪法的目标，就需要借助有限政府这一理念和手段。有限政府机制是宪政本质的内在要求，从1215年英国《大宪章》到1787年美国联邦宪法，有限政府理念一直贯穿其中。

第三，实行法治。宪政社会的最基本的宗旨是，在法律面前应该人人平等，在一个这样的宪政国家当中，法律从来不会被任意专断地适用，政府实施的强制必须受到正当程序的保障和限制。

宪政是法治发展的最高形式。法治是宪政的制度框架与结构，是约束一切权力的手段。宪政是法治社会的重要组成部分。法治社会的基本特征是，社会秩序主要表现为法律秩序，社会生活的基本方面和主要的社会关系都纳入到法律规范的调整范围之内，法律具有普遍的约束力和最高的权威性。而实现这一目标的关键在于，能否将公共权力置于以宪法为核心的法律体系的约束之下。综上所述，宪政就是人权、限权与法治这三大原则的三位一体。

二、马克思主义关于人民代议制

1871年法国巴黎工人起义，推翻梯也尔市政府，建立了巴黎公社。马克思、恩格斯怀着极大的兴趣总结了巴黎公社的经验，提出了新型无产阶级政权建设的理论。他们指出：“公社必须由各区全民投票选出的城市代表组成，这些城市代表对选民负责，随时可以撤换。其中大多数自然是工人，或者是公认的工人阶级的代表。它不应当是议会式的，而应当是同时兼管行政权和立法的工作机关。

警察不再是中央政府的工具，而应当成为公社的勤务员，像所有其他行政部门的公职人员一样由公社任命，而且随时可以撤换；一切公职人员像公社委员一样，都应当只领取相当于工人工资的薪金。法官也应当由选举产生，随时可以撤换，并且对选民负责。一切有关社会生活事务的创议权都留归公社。总之，一切社会公职，甚至原应属于中央政府的为数不多的几项职能，都要由公社的官吏执行，从而也就处在公社的监督之下。”[6]这是马克思、恩格斯关于无产阶级政权建设思想最集中的表述。连同在其他场合的有关论述，他们的基本观点有：1.人民代议机构——公社不应当是议会式的，而应当是同时兼管行政和立法的工作机关；2.人民代议机构的代表——公社委员由选民直接选举产生，接受选民监督，并随时可以撤换；3.人民代议机构—公社任命官吏、法官、警察和一切公职人员，监督他们的工作，也随时可以撤换；4.人民代议机构——公社掌握一切社会活动的创议权和决定权；5.人民代议机构的代表——公社委员和一切公职人员只能领取相当于工人工资的薪水，建立“廉价政府”；6.人民代议机构的社会公仆有可能变为社会主宰，必须强调对他们的选举和监督，取消他们的一切特权。这几点，特别是政权组织的“议行合一”原则，后来被社会主义国家奉为经典，它是前苏联的苏维埃制度和中国的人民代表大会制度建设的直接理论基础与指导原则。

马克思、恩格斯关于人民代议制的思想，除了议行合一原则和选举、撤换、监督等思想之外，首先，还对资产阶级议会制和选举制进行了深刻的揭露，认为它是虚伪的、清谈的，本质是为有产者服务的。其次，他们认为资产阶级议会不是虚无的，它在历史上是进步的，具有民主性的一面，无产阶级可以利用它来为自己的斗争目标服务。再次，马克思、恩格斯认为，无产阶级的政权形式应该是民主共和制。最后，恩格斯在1891年指出：“有一点在我看来应该而且能够写到纲要里去，就是把一切政治权力集中于人民代议机关之手的要求。”[7]这里不仅提出了“人民代议机关”的概念，而且强调了集权的思想。这些思想特别是人民代议机关必须集权的思想，是列宁后来提出“一切权力归苏维埃”的理论基础，也是中国人民代表大会为最高权力机关的理论渊源。

列宁根据1917年十月社会主义革命和世界上第一个社会主义国家的实践经验，继承和发展了马克思、恩格斯人民代议制的思想。归纳列宁在许多著作中的思想，其基本观点有：第一，人民代表机构必须是按照普遍、平等、直接、无记名投票，并充分保障竞选自由条件下选举产生的，建立一个真正的民意机关。第二，人民代议机关要掌握国家的全部权力，这种权力是完整的、统一的、不可分割的，由人民代表来行使，以“真正体现人民专制”。第三，人民代表必须接受人民的监督，人民可以随时撤换他们，罢免他们。[8]列宁关于人民代议制的思想，为前苏联的苏维埃制度提供了理论指南和行动纲领，也为中国的人民代表大会制度树立了榜样，指明了方向。

马克思、恩格斯、列宁关于人民代议制的思想，归纳起来约有以下几条：

第一，揭露和批判了资产阶级议会的虚伪性和空谈性，同时肯定它的历史进步作用。第二，人民代议机关同时行使立法权和行政权，实现议行合一原则。第三，人民代议机关掌握国家最高和全部权力，这种权力是完整的、统一的和不可分割的。第四，人民代表由普遍的、平等的、直接的、竞争的、无记名投票选举产生。

第五，人民代表必须接受人民的监督，人民可以随时撤换他们，罢免他们，防止他们由社会公仆变成社会主宰。第六，实行民主共和制和单一议院制。马克思列宁主义关于人民代议制的思想，在前苏联、中国及其他社会主义国家，仅仅贯彻执行了两条，即议行合一原则和单一议院制，其他几条基本上没有实行。

三、中国人民代表大会制度建设的发展

在1949年之前，中国共产党曾在革命根据地实行“苏维埃”制度和参议会制度，1948年开始实行人民代表会议制度。“这样的人民代表会议一经建立，就应当成为当地的权力机关，一切应有的权力必须归于代表会议及其选出的政府委员会。”[9]人民代表大会制度就是在人民代表会议的基础上发展起来的。

1954年9月，在全国普选的基础上，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京召开。这标志着人民代表大会制度在全国范围内的确立。全国人大一届会议，通过了中国第一部宪法及几个重要的国家机构的法律，选举产生了国家主席、人大委员长、国务院总理以及最高人民法院院长、最高人民检察院检察长等国家领导人，为人民民主专政的国家政权确定了基本的政治框架。

1954年之后的两三年，人民代表大会制度运转正常，并且得到了巩固和加强。1957年以后，由于中国共产党作为执政党的“左”的指导思想的抬头，人民代表大会制度受到影响，地位和作用开始下降。1966年“，文化大革命”爆发，人民代表大会制度受到了严重冲击，陷入瘫痪和半瘫痪状态，成为名符其实的“橡皮图章”。这种状况一直持续了十年之久。

1976年一举粉碎“四人帮”集团之后，人民代表大会制度的地位和作用逐步得到恢复，使人民代表大会制度在国家政治生活中起决定性作用，在国家政权机构中居于主导地位。这是第一阶段。

第二阶段自1978年中共十一届三中全会以后，加强地方人大的建设，发挥地方人大在地方和基层政治生活领域中的作用，县和县以上地方各级人民代表大会设立常务委员会；省级人大及常委会可以制定和颁布地方性法规；县、乡人大代表实行直接选举，扩大直选范围，改革选举制度；以及扩大地方人大代表的权利和义务，健全法律监督机构等。第三阶段自1982年新宪法制定以后，人大制度建设得到了丰富和发展，扩大了全国人大常委会的职权，由13项增加到了21项；健全了全国人大及其常委会的组织机构；基本完善了全国人大及其常委会、专门委员会的工作程序；恢复国家元首制度，设立国家主席；建立国家军事领导机构，设立国家中央军事委员会；确立国家行政机构的行政首长负责制；规定省级政府驻地的市以及国务院批准的较大的市的人大常委会有权制定地方性法规；改变农村人民公社的政社合一体制，恢复设立乡政权；以及规定国家领导人连续任职不得超过两届，从法律上取消了国家领导人的职务终身制等。第四阶段自1986年开始，完善选举制度，完善中央和地方人大机构的具体工作程序，从微观方面落实新宪法所提供的宏观内容，在微观工作中取得了进展。[10]

90年代以后，中国的经济体制改革步步深入，经济发展特别是民营经济的发展突飞猛进，取得了世人瞩目的成就。为适应经济发展的需要，人民代表大会及其常委会加快了立法的步伐《，刑事诉讼法》《、消费者权益保护法》《、国家赔偿法》《、行政处罚法》以及大量的地方性法规相继出台；依法治国、依法行政的口号的提出；国家公务员暂行条例的颁行；以及几次政府机构改革方案的通过和执行，在法制建设方面取得了显著的成绩。

2002年开始，中共“十六大”召开。在“十六大”政治报告中，政治体制改革的内容大为增加，列出了九个方面的改革计划，亮点是加强权力的制约和监督、执政党执政方式的转变。这两个亮点与人民代表大会制度的改革与建设均有密切关系。可以预见，人民代表大会制度的改革和建设，在今后数年内将进入一个新的发展时期。

中国人民代表大会制度已建立五十周年。五十年来，人民代表大会制度建设虽历经风雨和挫折，但还是逐步健全和完善，有了很大的发展。反思人民代表大会制度的发展历程，人们不难发现，人大制度建设一直被以下几个问题所困扰：第一，执政党和人大的关系问题。是党大还是法大，还是人大大？是党领导人大，还是党通过人大发挥领导作用、执政功能？是党直接指挥、命令人大，还是通过法定程序将党的意志转化为国家意志？人大党组的作用和地位，是领导核心还是监督保证？这个问题对人们的思想和行为困扰最多，也是中国人民代表大会制度建设所面临的最大的难题。

第二，人大的职权长期不能到位。根据宪法规定，全国人大是最高国家权力机关，全国人大拥有16项职权，全国人大常委会拥有21项职权。根据地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的规定，县和县以上地方各级人大行使15项职权，乡镇人大行使13项职权。人大拥有这么高地位，拥有这么多的职权，为什么迟迟不能到位呢？这里除了人大自身的能力和素质等原因之外，主要是国家的体制问题，是权力结构问题。

第三，人大和“一府两院”的关系问题，主要是人大和政府的关系。根据宪法规定，人大选举和组织政府，决定政府领导人，监督政府的工作；政府必须对人大负责并定期报告工作，接受人大的监督。宪法对人大与政府关系的规定是很明确的，但是缺乏制约的具体途径和监督的具体措施。

这些问题如何解决，理论和实际工作者各有各的见解。但我认为，枝节的修补是不能奏效的，只有在宪政体制下逐步改革中国的政治和权力结构，改革和完善人民代表大会制度，进行理论创新和制度创新，把中国人民代表大会制度真正建设成为最高国家权力机构。

四、中国人民代表大会制度与宪政体制的接轨

依据中国的国情与现状，中国人民代表大会制度要和宪政接轨，首先需要认真处理好党的领导和人大权力的关系、确立宪法至上观念和培养宪政意识、完善选举制度和实行竞选。

（一）理顺党的领导和人大权力的关系

现行宪法规定，全国人民代表大会是最高国家权力机关，全国人大及其常委会有权修改宪法和监督宪法的实施，有权制定基本法律和其他法律，有权决定国家重大事项，有权任免国家领导人，有权监督政府、法院、检察院的工作，以及其他重要职权。现行宪法还规定，中国共产党领导中国各族人民坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放，不断完善社会主义各项制度，发展社会主义民主和法制，发展社会主义市场经济，进行社会主义现代化建设。现行宪法没有直接规定中国共产党领导各级国家机关。现行中国共产党党章规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家的立法、司法、行政机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。”

从现行宪法、党章的规定中可以得出如下两点结论：第一，宪法具有至高无上的地位，全国人大及其常委会决定国家的一切重大事项，监督政党、政府等一切政治主体；第二，中国共产党是领导中国人民的核心力量，坚持社会主义方向和人民民主专政，并领导现代化建设。宪法和党章的规定没有冲突，都承认宪法的地位，都承诺在宪法的范围内活动；但宪法和党章的规定与实际做法却有不一致和不便协调的地方，即由谁来主导制定宪法，谁真正决定国家的重大事项，谁领导谁，谁监督谁。这就产生了党的领导和人大权力的关系问题。

这种关系在50年前人大制度产生之时就出现了。人大制度产生前，由中国共产党起草宪法草案，领导全国人民制定宪法，并筹备全国人大的召开，这是完全可以理解的，也是完全必要的。第一届全国人大召开之后，中国共产党作为执政党可以提出和修改宪法的建议，交由全国人大根据人大代表的意见，制定和修改宪法，这是法理的要求，也能代表民众的意愿。因为人大代表在基层是直接选举产生的，然后层层间接选举，能够代表民众的利益。在人大代表中层层酝酿，根据中国共产党的建议制定和修改宪法，符合中国的实际，也便于操作。

全国人大作为最高国家权力机关，拥有15项国家权力，全国人大常委会拥有21项国家权力，两部分加在一起共有36项职权，几乎囊括了国家的所有权力，并且实行议行合一制和单一议院制，符合马克思主义的人民代议制思想。这种最高国家权力机关掌握了国家几乎所有的权力，如何处理与执政党的领导的关系，一直是共产党执政的社会主义国家的难题。第一个社会主义国家苏联的缔造者列宁只是提出了“总的领导”的思想，实际上并未解决。中国共产党提出了政治领导、组织领导、思想领导的观点，也未能全面付诸实施。

中国的政治架构要为经济建设服务，建设宪政体制，走宪政之路，这是历史发展的必由之路。在中国建设宪政体制，首选目标是以人大制度为框架，理顺人大权力与党的领导的关系。第一，真正落实党的领导是政治领导、组织领导、思想领导，通过法定程序提出国家的重大方针、政策、路线的建议；第二，人大党组织只起监督保证作用；第三，全力支持全国各级人大及其常委会的各项工作，对人大法定的工作内容和工作过程不过问，对一般人事任免不干涉；第四，尊重宪法，尊重人大，尊重人大代表的选择，真正确立人大的最高国家权力机关的地位，并能够真正行使宪法和法律赋予的一切权力；第五，探索建立长效的协调和协商机制，禁止强迫命令。这样做并不复杂，也不困难，既有利于实现党的领导，也有利于发挥人大的作用，大体上可以在一段时间内理顺党的领导与人大权力的关系。

（二）培养宪法至上观念与宪政意识

宪法至上观念，就是人们在思想意识上置宪法于至高无上的地位的态度与看法。宪政意识则更进一步，不仅要求人们在心目中有宪法，而且在意识上要有宪政，以宪法为核心的宪政架构和民主政治。这种观念和意识的形成，需要一个长期的过程。作为宪政运动的先驱者英国，如果从1215年的“大宪章”算起，则整整用了700多年，才形成了今天的宪政体制。经过长时间的磨练，英国国民的宪法至上的观念和宪政意识根深蒂固。美国、法国都经历了200多年，1776年的“独立宣言”、1789年的“人权宣言”深深扎根于民众的心中，培育了美、法两国人民深厚的宪法和宪政意识。德、意、日、俄等国的封建势力较大，时有法西斯主义、军阀出现，宪法和宪政意识形成较晚。中国封建主义影响更为深远，加之内忧外患，战争连年不断，上半个世纪才平静下来搞建设，所以中国人的宪法和宪政意识比较谈薄。

在中国这样的国度里，要养成宪法至上观念和宪政意识，必须从两个方面开展工作:一是在思想意识上，深入肃清封建主义余毒，大力普及民主与法律意识，深入开展民主与法制建设，不给封建主义留有空间。二是，要采取各种措施，在中国开展宪法教育和宣传，培养国民的宪法和宪政意识。首先，宣传宪法的至上性，宪法具有最高的法律地位，宪法的权威与国家的命运、政治的稳定息息相关，决不允许损害宪法的尊严；宣传宪法是国家的总章程，是国家的根本大法，它规定了国家和社会最基本的原则与制度，一切法律、法规都不能与它相抵触，一切国家机关、武装力量、政党、团体和企事业单位都必须遵守宪法，任何人都不得有超越宪法的特权。其次，把宪法作为学校的必修课，作为党员学习和干部培训的不可缺少的内容，在青少年中进行宪法教育，在党员干部中进行宪法补课；党和国家所有的宣传、新闻部门和各种媒体要把宣传宪法作为自己的重要职责，反复宣传，使宪法观念在整个社会中扎根并深入人心。再次，培养国民的宪法和宪政意识，需要各类、各级组织协力推进，共同贯彻，否则也是不能奏效的。最后，培养国民的宪法和宪政意识，各级领导干部要身体力行，起带头作用。领导干部的身体力行和以身作则，可以潜移默化，带动全社会，影响所有国民。

（三）完善选举制度，实行竞选

改革开放20多年来，中国人民代表大会代表的选举进行了三项改革，一是将直接选举人大代表的范围由乡镇扩大到县市，扩大了广大选民直接参与政治生活的权利；二是实行人大代表的差额选举，体现了择优和民主的原则；三是实行选民或者代表联名推荐候选人，与主席团提名的候选人具有同等效力。[11]

伴随着中国的政治、经济、文化的不断发展，国民的民主意识和法制观念的不断增强，将会进一步扩大直接选举人大代表的范围，进一步完善差额选举，进一步改进候选人的提名方式和介绍办法，进一步完善选举程序。选举制度从实体到程序，从民主的范围到民主的各个环节，将会逐步走向平等、公开、直接和有序竞争。特别是竞争选举，将会得到逐步普及，为人大制度的改革和发展提供更加强劲的动力。

民主的选举制度必须有竞争，无竞争的选举，不是真正的选举，也是不能真正表达民意的选举。中国农村的村民委员会早已实行竞争性的选举，很多地方实行“海选”，大海捞针似的选举村民委员会组成人员，竞争相当激烈。竞选的结果，农村的社会经济有了很大的发展，政治上总的来说也是稳定的。这种竞争的做法正在向城镇居民委员会、城市社区发展。这就是说，竞争性的选举在中国已经形成一定的规模，有了一定的基础。中国最基层的县乡人大代表为什么不可以通过竞选产生呢？差额选举具备了竞争的因素，但这还不够，还要逐步放开，在有条件的地方实行竞选，这样产生出来的代表具有民意的基础，能够代表一定阶层和一部分民众的利益。政府官员的产生也可以在基层进行试点，通过竞选产生。总之，中国选举制度的改革和完善，重点是实行竞选。

理顺党的领导和人大权力的关系，培养宪法至上观念和宪政意识，完善选举制度并实行竞选，这三项工作是为人大制度与宪政体制接轨而理顺关系，打好基础，提供动力。这三项工作因为其重要，非做不可，作为重点工作应优先推出。而保障公民权利、建设有限政府、实行司法审查三项工作也很重要，而且业已开始并且已经取得了一定的进步，但工作有先有后，有难有易，需要逐步展开。这六项工作做好之时，就是中国人民代表大会制度与宪政体制接轨之日。