质询权是指国家权力机关组成人员，即人大代表或人大常委会组成人员，就某一问题依法向本级行政机关、审判机关、检察机关及其所属部门提出质询和询问，受质询机关有责任予以答复的权力。近年来，质询权作为人大监督权的重要组成部分，渐为世人瞩目。

一、关于质询权的制度检视

我国1954年宪法和人民代表大会组织法规定，全国人大代表有权向国务院或者国务院各部、各委员会提出质问，受质问的机关必须负责答复。1975年宪法取消了人民代表的质询权。1978年宪法恢复和发展了质询制度。1979年地方组织法根据宪法精神，对我国地方人大的质询制度作了明确规范。1982年全国人大组织法规定，在全国人大审议议案的时候，代表可以向有关国家机关提出询问，由有关机关派人在代表小组或代表团会议上进行说明。在全国人大会议期间，一个代表团或者30名以上代表，可以书面提出对国务院各部委的质询案，由主席团决定交给受质询机关书面答复，或者由受质询机关领导人在主席团会议上、或有关专门委员会会议上、或有关代表团会议上口头答复；在主席团会议或者专门委员会会议上答复的，提质询案的代表可以列席会议，发表意见。在常委会会议期间，常委会组成人员10人以上可以向常委会书面提出对国务院和国务院各部、各委员会的质询案，由委员长会议决定交质询机关书面答复，或者由受质询机关领导人在常委会会议上、或有关专门委员会会议上口头答复；在专门委员会会议上答复的，提质询案的常委会组成人员可以出席会议，发表意见。全国人大议事规则和全国人大常委会议事规则都设专章对询问和质询作了较详细的规定，其中增加了常委会会议期间的质询对象，即除国务院及其各部委外，又增加了最高人民法院、最高人民检察院。地方组织法和代表法也对质询作了较详细的规定。

虽然各国质询制度不同，但质询的事由一般都无外乎以下几点：一是询明真相，要求国家有关机关及被质询人员对所质询内容做详细的、客观的答复；二是针对工作中存在的问题，及时提出批评和建议，督促、迫使政府及有关人员采取措施加以解决；三是申诉冤情，要求政府有关部门和司法机关对某些事件进行说明，对其中的冤、假、错案予以平反纠正；四是增强国家公职人员对人民负责的责任感。正如英国宪法学家詹宁斯教授所言，在政治运行机制中，“议会质询是最后的补救方法，而不是最初的补救方法”，“一个议员是想要纠正一件错事，还是想要攻击哪个大臣，提出质询的权力总是重要的。它迫使各部在它们的行动中谨慎小心，它能防止一些小小的不公平之事，这些事情是如此普遍地和官僚主义联系一起的；它迫使行政人员去注意个人的不平之鸣。”①

二、质询权的实际运用

质询是世界各国议会常用的一种监督手段，在我国各级人大及其常委会中也时有所见。1980年，在五届全国人大三次会议上，170多名北京代表就新中国成立以来投资最大的上海宝钢工程建设问题提出质询。人称“共和国质询第一案”。九年以后，在湖南省七届人大二次会议上副省长杨汇泉先被代表质询后被罢免了官位。进入2000年以来，人大代表向政府部门提出质询的情况逐渐多了一些。如，湖北鄂州发生一起因报警不出警而引发人大代表质询公安局长案，海南省人大代表就返还海口公共汽车公司燃油附加费问题，质询海南省交通厅和财政厅的3名正副厅长案，广东省人大代表质询省环保局案等。一些质询案取得了较好的社会效果，有效地惩治了行政部门的违纪失职行为。如，1998年5月25日，在湖南省九届人大常委会第二次会议上，常委会组成人员在听取《审计工作报告》时，听说省移民局擅自动用1734.5万元移民资金，兴建高标准移民培训中心，全体常委会组成人员无不为之愕然。在分组审议时，常委会组成人员认为“如果省人大常委会对这样的事件不敢行使监督权，实际上就是渎职！”有的委员还趁夜晚暗访了移民培训中心，发现该“中心”用于办公的只有三个楼层，其它十二个楼层全是娱乐场所和高标准客房。

接着，20名委员提出了《关于省移民局非法挪用移民资金等问题的质询案》。后经调查，总建筑面积不是4530平方米，而是15339平方米；总投资不是560万元，而4323.5万元；挪用移民资金不是1734.5万元，而是2652.65万元。在同年11月26日召开的省九届人大常委会第六次会议上，常委会组成人员听取了省政府对质询案的答复。“答复”认为，常委会组成人员提出的质询案不仅属实，而且要严重得多。省政府和有关党组织决定给省移民局正副局长等责任人以党内警告、开除党籍和撤销行政职务的处分，同时收回移民培训中心总面积62.7％的房产权。

又如，2000年1月22日，在广东省九届人大第三次会议上，佛山代表团25名代表联名向大会提交了《对四会市在北江边建电镀城事件处理不当》的质询案，要求省环保局答复。质询案称：四会市在北江边建电镀城没有进行环境影响评估，未经批准之前就私下接受18家电镀厂进驻建设是违法的。省环保局从1999年8月知晓此事而迟迟不作处理，使事件发展越加严重。在8家建成投产的电镀厂中就有7家废水未经处理而直接排入北江，造成了严重的环境污染。省环保局虽然多次到四会市作调查，但一直没有到下游征询意见，没有进行依法行政。经大会批准，l月25日上午9时，佛山代表团质询省环保局案在广东大厦国际会议厅举行，代表们对环保局正副局长的答复很不满意。l月26日，进行了第二次质询，代表们对第二次答复仍不满意，未让答复通过，气愤的质询代表要求约见分管环保的副省长，并建议撤换环保局局长。2月22日，省环保局局长因之易人。

有的质询案为百姓解决了“老大难”问题，有效地捍卫了人民的利益。如，1999年河南省九届人大二次会议上，杨小萍等23名省人大代表联名对省建设厅挤占挪用购房资金、房改产权证发放不及时两个问题，提出了质询案，这在该省人大历史上还是第一次。对于这个质询案，大会主席团交由省建设厅书面答复后，代表们认为“答复强调客观，避重就轻，没有按照他们提出的问题做答”，于是被驳回重答。直至“有了解决实际问题的内容”，才获通过。此事不但引起了建设部门、房改部门和房地产管理部门的重视，也引起了省委、省政府的高度重视。省人代会结束后，省建设厅立即召开了房改办证工作会议，在报纸上登出公开办理程序，并向社会公开承诺：1999年底前，全省房产证发放全部完成。会后，加快了对挤占挪用购房资金清欠和房改产权证发放工作的步伐。截止1999年3月底，全省挤占挪用的2.08亿元购房资金已归还1.78亿元、全省各地房改产权证平均发放率达65.3%，有力地促进了全省房改工作的深入开展。

三、不足的原因及对策分析

尽管各级人大运用质询权取得了一定的实际效果。但是，从整体上来看，质询权在我国各级人大中基本上还是处于虚置不用的状态，以至于一些本该司空见惯的质询案竟能成为轰动一时的大新闻，其中之义如《文汇报》的一篇文章的标题所言：“虽是头一遭，却是平常事！”②质询作为监督手段，在实践中之所以较少被采用，实际作用比预期的差，其原因主要有以下几方面：

首先，“三不”问题的困扰。在监督实践中，人大代表或常委会组成人员通常较愿意采用比较平和、适中、易于为人所接受的方式，对质询这种针锋相对形式往往不愿、不敢、不会使用。说“不愿”，是其认为质询的手段较强硬，不如其他方式委婉；说“不敢”，是因为质询要与手握实权的政府或司法部门直面交锋，一旦弄不好，则不仅质询无果，而且还会使自身的利益受损；说“不会”，是指对质询方式较生疏，不善于用此方式解决问题。

其次，质询规范笼统。有关法律对质询权的规定较为笼统空泛，对于人大代表或常委会组成人员与受质询机关在质询活动中各自享有哪些权利、承担哪些义务等，都缺乏明确具体的规定。如现行法律规定人大代表在人大举行会议期间，人大常委会组成人员在常委会会议期间可以提出质询案，但由于会期较短，容易出现受质询机关尚未做出满意答复，会议已告结束的情况。再如，现行法律只规定了多少人大代表或多少人大常委会组成人员可以向人大或人大常委会，提出对政府或政府的工作部门、法院、检察院的质询案，被质询机关应书面或派员到会口头答复，至于口头答复的操作细则，如对答复的主持、质询人如何发问、被质询者如何申辩、对答复的评价等环节皆未做基本规范。这些对代表或常委会组成人员行使质询权的影响都是较大的。

再次，质询效力不明。1992年实施的《代表法》对受质询机关的义务作了比以前较为严格的规定。但在实践中运用起来仍觉乏力，特别是对所质询的问题，再作答复后，仍有半数以上代表或常委会组成人员不满意应如何处理，代表或常委会组成人员是否可以对所质询的问题提出处理议案，这些都不明确。因而质询常常流于形式，达不到预期的目的。

最后，与人大代表的参政议政素质及人大的结构特点有关。现行各级人大代表的成分仍主要是“干部代表”、“二线代表”、“业绩代表”（各行各业业绩突出者）、“身份代表”（如华侨、少数民族、宗教、民主党派、妇女等特殊身份者）。各级各地在推定候选人时未能坚持“议能第一”的原则，致使人大代表议政、决政的素质不高（并非个人整体素质不高，因为我国绝大多数人大代表确实是各行各业的杰出者），为人民行使国家权力的责任感较低，诸多代表皆是“眼前如许不平事，不及自身不管它”。因此，虽然改革开放中我国行政和司法领域存在着许许多多的问题，但被代表或常委会组成人员质询者，鲜也！同时，我国全国人大代表近3000人，一般的县级人大的代表数也有500人左右，人大的会期从全国到地方多是十几天少则两三天不等，但是要讨论的事项却很多。有人做过这样的统计，在全国人大会议中如果每位代表发言10分钟的话，那么全国人大这次会议就要两个多月的工作日才能完成。可见人大代表的素质及人大结构上的上述特点也是制约人大质询权发挥的重要因素。

针对如上情况，欲促使人大代表和委员充分行使质询权，有必要从以下方面着手：首先，选民应要求人大代表或常委会组成人员把质询当作是自己应尽的一份“代表”职责，选民也应对代表或委员是否尽了该职责进行监督。面对许许多多的行政管理问题、司法问题，人大代表或委员不提出质询案，不进行质询，本身就是失职。其次，应用更详尽的法律程序规定质询案的组织规则、质询案的提交时限、准备时限、质询的主持、质询人的提问、被质询人的答复和辩解权利、质询情况的通告和报告等。再次，规定对质询不满意的法律后果。代表或委员对质询不满意时，可以要求代表大会主席团或常委会将被质询的问题提交代表大会或常委会全体会议讨论。

若质询案根据一定程序被提交大会或常委会会议讨论后，代表大会或常委会认为问题严重的，应组织特别调查小组作进一步的调查，视调查结果做出决定；人大代表或常委会组成人员认为被质询人的答复态度不好，其职业道德、业务水平不适合所任职务的，有权依法向代表大会或常委会提出罢免或撤职案。代表大会或常委会应对罢免案或撤职案进行审查，并视审查结果做出处理决定。最后，应适当减少人大的规模，延长人大的会期，增强代表的议政素质及责任感，在条件成熟的时候逐步实行代表的专职化，以便在根本上保证人大质询权的充分行使。