自1954年人民代表大会制度正式在全国范围内建立以来,人民代表大会制度已经伴随着我国社会主义现代化建设走过了50年的光辉历程。正如胡锦涛总书记在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话中所指出的那样,“这个制度健康发展,人民当家作主就有保障,党和国家的事业就顺利发展;这个制度受到破坏,人民当家作主就无法保证,党和国家的事业就会遭受损失”[1]。人民代表大会制度是我国宪法规定的根本政治制度,它是指以人民代表大会为核心和主要内容的国家政权组织形式。

这一制度的主要内容有两个方面:一是关于人民代表大会本身的产生、组织、职权和行使职权程序的一套规定和制度;二是关于人民代表大会与公民和人民代表大会与其他国家机关相互关系的一套规定和制度[2]。只有坚持好、完善好人民代表大会制度,才能更好地发展社会主义民主,才能更好地推进社会主义政治文明建设。

一、人民代表大会制度是执政党在国家政权中发扬民主的最好实现形式

中国共产党是当代中国的执政党。中国共产党自从成立的那一天起,就把在中国实现民主作为自己的奋斗目标之一,并为此进行了长期而又艰苦的斗争。中国共产党在掌握国家政权后面临着发展民主政治的新任务,采用什么样的政权组织形式最有利于这一任务的实现呢?中国共产党人根据中国的国情探索出一条实行人民代表大会制度以推进民主政治建设的道路。在理论上, 1940年1月,毛泽东在《新民主主义论》一文中提出,中国“可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统,并由各级代表大会选举政府”[3]。1949年9月,中国人民政治协商会议
第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定,中华人民共和国的国家政权属于人民,人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。各级人民代表大会由人民用普选方法产生之,各级人民代表大会选举各级人民政府[4]。在实践方面,第一次国内革命战争时期,中国共产党人组织了罢工工人代表大会和农民协会;第二次国内革命战争时期建立了工农兵代表苏维埃;抗日战争时期成立了参议会;解放战争后期和建国初期各地普遍召开了各届人民代表会议。这些都是中国共产党人为了实现人民民主而探索出的组织形式。正是有了这些理论和实践上的探索和创造,中国共产党才在掌握国家政权后选择人民代表大会制度这一政权组织形式。

对于一个国家来说,民主体现在多个层面上。就国家政权层面而言是政治民主的问题;就政党层面来说是党内民主的问题;就社会层面来讲是社会民主的问题。中国共产党掌握国家政权以后面临着发展党内民主、政治民主、社会民主的问题。合理的选择是以党内民主带动政治民主,以政治民主推进社会民主,通过发展社会民主来巩固政治民主和党内民主。在党内民主、政治民主和社会民主三者中,政治民主无疑具有十分重要的地位。这是因为,中国共产党是宪法规定的执政党,它执政的目的是领导、支持、保证人民当家作主,维护和实现最广大人民的根本利益[1]。怎样才能保证中国共产党永远做到这一点呢?又如何防止极个别的党的领导干部滥用手中权力去侵犯人民的利益呢?发展党内民主就是为了更好地达到这一目的的主要方式。中国共产党领导、支持、保证人民当家作主,维护和实现最广大人民的根本利益,必然要通过国家政权这一中介来实现的,这又触及国家政权的民主化问题,进而与社会民主相关联。社会民主一般是指社会成员能够对自己的利益等享有决定权的状态或体制。一个社会民主的程度在总体上受到一个国家政治民主的水平的制约。因此,政治民主关系着中国共产党执政目的的实现、社会民主发展的水平。

显然,中国共产党无论从维护和实现最广大人民的根本利益还是从推动社会民主的发展来看,都必须在国家政权中解决发扬民主的问题。

中国国家政权的组织形式是人民代表大会制度。这个制度最根本的原则是“一切权力属于人民”[5]。包括人民代表大会在内的一切国家机关,其权力都来源于人民,是人民授予的,并且这种权力只能用于维护和实现人民的根本利益。人民授权的主要形式是选举。选民通过直接的或间接的选举方式选出人大代表,人大代表组成各级人民代表大会,人大代表和人民代表大会及其常务委员会对选民负责。各级人民政府即行政机关、各级人民法院和各级人民检察院即司法机关从同级人大会议上产生,权力来自于人大(间接来自于人民),对同级人民代表大会及其常务委员会负责,受同级人民代表大会及其常务委员会的监
督。人民代表大会制度实现民主集中制的组织原则。根据1945年毛泽东在《论联合政府》这篇经典性文献中的解释,民主是指人民代表大会决定大政方针,选举政府使各级人民代表大会有高度权力;集中是指政府集中处理被各级人民代表大会所委托的一切事务[6]。毛泽东在这里所说的民主集中制,其实包含两个方面的内容:一是普选基础上产生的人民代表大会以民主的方式决定国家事务,国家的决策及其执行以保障人民的利益为宗旨,国家权力的行使必须以人民的支持为基础;二是政府集中统一行使行政权力,执行代表机关制定的法律和作出的决定。中国共产党在国家政权中发扬民主的最好形式是人民代表大会制度。因为,人民代表大会制度是宪法规定的根本政治制度,是当代中国宪政的重要组成部分。这一制度直接联系着人民,它将中国共产党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。首先,中国共产党要支持、保障人民有效行使民主选举的权利,使人民代表大会真正体现选民的意愿。

现代民主政治一个的突出特点就是选民通过选举把最能反映自己利益要求的代表送进代议机关,由他们代表选民决定国家的大政方针。人民代表大会在多大程度上反映人民的利益要求选举成了关键。作为执政党,中国共产党要严格依照宪法和选举法的规定,坚决防止和纠正选举过程中发生的种种侵犯选民选举权利的现象,向选民推荐那些敢于为人民的利益说话、敢于为了维护人民的利益而进行种种努力的人作为人大代表的候选人。

其次,中国共产党要按照宪法和组织法等的规定保证人民代表大会民主决定国家事务。人民代表大会是在中国共产党的领导之下行使职权的,中国共产党对人民代表大会的领导主要是政治、思想和组织领导。党通过制定大政方针,提出立法建议,推荐重要干部,进行思想宣传,发挥党组织和党员的作用,坚持依法执政,实施党对国家和社会的领导[1]。这就是说,党的领导不等于党可以包办代替人民代表大会的活动,党的大政方针、立法建议在成为国家的法律、决定之前不等于国家的意志。因此,中国共产党要善于通过人民代表大会把大政方针等变成国家的意志、法律。既然如此,就要保证人民代表大会按照宪法、组织法等的规定行使职权、履行决定国家事务的职责。人民代表大会行使职权的主要方式是召开会议,即依照民主的程序、集体讨论决定国家事务。中国共产党要通过思想宣传等保证在人民代表大会中的党组织及领导干部和其他党员按照宪法、组织法、人民代表大会的议事规则等活动,集体讨论,民主决定,将中国共产党制定的大政方针转变成为国家的意志、法律,而不能因为是执政党就采取违反人民代表大会议事方式的办法,置人民代表大会中其他民主党派的人大代表和无党派的人大代表的意见于不顾。显而易见,人民代表大会中其他民主党派的人大代表和无党派的人大代表各自代表着一部分选民,他们的意见正是反映了部分选民的利益要求。作为执政的中国共产党代表着最广大人民的根本利益,自然要通过人民代表大会集中民主党派的人大代表和无党派的人大代表所反映的那部分选民的利益要求。

再次,中国共产党要通过人民代表大会中的党组织、领导干部和党员的活动,保证人民代表大会依法履行对政府、审判机关和检察机关进行监督的职能。人民代表大会及其常务委员会制定的法律、作出的决定,是中国共产党制定的大政方针的法律化、国家意志化,是民意的法律化、国家意志化,政府执行人民代表大会及其常务委员会通过的法律、作出的决定,审判机关和检察机关依照法律公正司法,就是执行中国共产党制定的大政方针,就是执行人民的意志。中国共产党要依靠人民代表大会中的党组织、领导干部和党员不断改进监督工作,探索进行有效监督的途径,制定切实可行的监督程序,完善监督制度。

最后,中国共产党要科学规范与人民代表大会的关系。中国共产党是宪法规定的执政党,人民代表大会要自觉接受中国共产党的领导,中国共产党要支持人民代表大会开展工作。正如前文所述,中国共产党对人民代表大会的领导是政治、思想和组织领导,而不是包办代替人民代表大会的工作,因此要科学规范中国共产党与人民代表大会的关系。中国共产党制定的大政方针,属于国家事务方面的必须通过人民代表大会转变成为国家的法律或者政策。对人民代表大会中的党组织、担任领导职务的中共党员和一般党员,必须严格按照宪法、组织法和议事规则活动,禁止一切违反人民代表大会议事程序的行为。

二、人民代表大会制度是人民当家作主的最高实现形式
权力来自于人民是人民代表大会制度的逻辑起点,人民通过人民代表大会等国家机构实现当家作主的目标。对于人民来说,实现自己对自身事务的管理有多种形式。第一,在较小的范围内,人民可以结成自己的组织,人人参与讨论决定与自己有关的一切事情。第二,人民可以可以借助于遍及全国城乡的居民委员会和村民委员会,实现对自身事务的自主管理。第三,在较大的范围内,人民必须依靠政治制度即人民代表大会制度才能管理自身事务。这是因为,人民代表大会制度是宪法规定的当代中国的根本政治制度。因此,人民代表大会制度就成为人民实现当家作主的最高形式。

人民通过人民代表大会制度实现当家作主首先体现在国家权力机关的权力是由人民授予的。根据现行宪法规定,全国人民代表大会是国家最高权力机关,地方各级人民代表大会是地方国家权力机关,人民通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会行使国家权力。具体说来,选民通过直接的或者间接的选举选出人大代表,人大代表组成全国人民代表大会和地方各级人民代表大会,由人民代表大会代表人民行使决定国家事务的权力。选民选举人大代表的过程就是人民授予人大代表、人民代表大会权力的过程。由此可见,人民代表大会决定国家事务的权力是来自于人民的。既然如此,人民代表大会不能滥用这种权力,而只能用于保护人民的权利。因此,进一步完善选举制度,使选举过程成为选民完全而又真实表达其意愿的过程,使选出的人大代表能够真正反映选民的利益要求便是至关重要的事情。

其次,人民代表大会在行使决定国家事务的权力时受到人民的监督。人民授权的目的是为了让人民代表大会更好地实现、维护自身的利益,所以,人大代表、人民代表大会要自觉地接受选民的监督。在这方面,要继续加强人大代表与选民联系的制度,人大代表定期走访选区,反映选区民情,并以此为基础提出相应的议案。同时,强化人大信访工作,使信访成为人民代表大会联系选民的重要途径。鉴于目前人民代表大会每年的会期和人大常委会每次的均较短的状况,可以考虑延长人大常委会的会期。这一设想的原因在于,人民代表大会的与会代表过多,而人大常委会是人民代表大会的常设机构,人数相对较少,便于长时间开会。如果人大常委会实行常会制,许多问题可能就迎刃而解,人民就能够更好地实现当家作主的愿望。例如,召开听证会,是被证明了的人民代表大会及其常务委员会进行立法、作出决定的较好的形式,世界上不少国家亦广泛采用。但是,由于人大常委会每次会议的会期短,人大常委会召集的听证会并没有达到理想的效果。假如人大常委会实行常会制,人大常委会就可以在每次会议期间举行若干次听证会,而且可以就同一个问题召开多次。这样一来,就有更多的人在人民代表大会及其常务委员会正式立法、作出决定之前参与进来,不但能够提高人民代表大会及其常务委员会立法、决定国家重要事务的科学性,而且因为有人民的广泛参与,人民当家作主得到实实在在的体现。

再次,人民通过人民代表大会及其常务委员会对国家行政机关、审判机关和检察机关进行监督,保证行政机关执行国家权力机关制定的法律、作出的决定,保证司法机关公正司法。国家行政机关、审判机关和检察机关是从人民代表大会中产生,这是国家行政机关、审判机关和检察机关对人民代表大会及其常务委员会负责,受它们监督的制度基础。国家行政机关执法和管理活动、审判机关和检察机关的司法活动直接关系着人民的切身利益,它们在行使权力时理应当受到人民的直接监督。但是,人民对国家行政机关、审判机关和检察机关的监督主要还是通过人民代表大会制度来进行的。因为这种监督实际上是代表了人民意愿,本质是人民当家作主在国家权力机关与国家行政机关、司法机关关系层面上的体现。