改革开放以来,中国全面地进行了经济和社会转型,经济持续快速增长,社会各项事业改革逐项展开。但是,市场体制的建立和运作都不可能绕开政治体制单兵独进。事实上,中国市场改革的过程无论如何都不能摆脱政府的作用,政府既是市场改革的计划者,也是市场改革的动力,因此,市场经济体制建设的方方面面与政治体制改革进程密切联系在一起。

一、关于几种政治改革方案的总体评价

1982年,邓小平同志发表了著名的《党和国家领导制度的改革》讲话,从而拉开了中国政治体制改革的大幕。在短短二十几年的时间里,中国政治体制经历了大大小小若干次改革,有的针对根本政治制度,有的涉及基本政治制度,既有深度也有广度。客观地讲,在改革的各个阶段上,党对政治体制改革的认识不可谓不深,改革的决心不可谓不大,改革的力度不可谓不强。然而,尽管进行了不少的政治体制改革,但是,政府驾驭市场经济建设的能力仍然不强,官员腐败现象仍然比较严重,执政党的社会整合力下降,等等。鉴于此,我们需要对既有的路径进行再评价,即重新确定战略选择。

当代中国政治体制改革最引人注目之处,是始于中共十三大的“党政职能分开”。这项改革举措旨在理顺党政关系,切实解决党政不分、党委过分集权的问题。这显然是政治制度的核心问题,其意义是正面的和积极的。它奠定了中国政治的发展方向,完善了根本政治制度和基本政治制度,将党政基本职能固定下来,权力分配和权力行使的基本机制通过宪法和法律的形式得以明确,政治体系的制度化程度明显提高。党政关系在20世纪90年代的历次改革中得到了进一步的完善。党政关系是中国政治体制的根本问题,但是从目前以及今后的发展形势来看,它不应该成为中国政治改革的突破口。

一方面,党政关系在过去的改革过程中已经基本上被制度化了,大的制度框架已经确定下来;另一方面,党政关系在制度方面的建设已经没有多少空间可以拓展,如果坚持突破这个空间,最后的结果可能与改革的目的和愿望背道而驰;还有,党政关系的制度化很难从技术上解决党政分工问题,政治改革不可能事无巨细地规定党政各自应该管辖的范围,仅就“党的重大问题领导权”就很难给以定性和定量的具体限定。

党政关系的改革最切合实际的做法,应是对已有的改革成果加以巩固,而不是试图进行大幅度的改变。最近,学术界呼吁的宪政改革显然是要对现有的权力格局进行重新调整,其代价是巨大的。

当代中国政治体制改革的另一个重大举措是行政体制改革,它曾经是中国政治体制寻求改革的第一选择和试验场。先后8次的行政改革,大多围绕政府如何能够实现减员增效这个目标,采取的方式方法也基本雷同。政府自身的改革从行政效率的角度来讲是十分必要的。

不论是资本主义国家还是社会主义国家,政府始终面临着效率和成本问题,因此行政体制改革的意义应该严格限定在行政层面,不宜赋予过多的政治意义。也就是说,行政体制改革是政治体制改革不可或缺的一部分。但是行政体制改革不是政治体制改革的替代物,通常情况下很难做到以行政体制改革推动政治体制改革,而且行政体制改革由于受制于政治体制,它的成功与否还取决于政治体制这个大环境。

20世纪90年代中期,中国开始在乡村普遍推行村民委员会直接选举。这一草根民主运动是继党的十三大之后又一次受到广泛关注的重大事件,政界和学术界都对此寄予厚望。对政府而言,村民委员会直选意味着政府从社会一定范围内有序地撤出,希望通过民主的方式解决乡村不发展问题。对乡村而言,社会将获得民主治理的权利。从理论上讲,草根民主完成了国家与社会分离的第一步,它不仅有益于政府管理,更加重要的是,它可能为更大范围的民主创造条件,积累经验。村民委员会直选已经经历了10年时间,一项制度在实施过程中所表现出来的功能及其存在问题一般能够在这一时段里得到反映,它的价值意义和工具意义可以通过实证研究加以证实。在已有的研究成果中,一般有两种基本价值判断。一种观点认为,村民委员会直选对于中国政治改革的意义是巨大的,此项制度应该成为中国政治改革的出发点(大量的实证研究支持这一观点);另一种观点却认为,村民委员会直选基本上不具有政治意义,理由是这一制度缺乏独立性;村民直选属于社会民主范畴而不是政治民主。上述两种观点各执一词,反映了村民委员会直选取得的成绩和存在的问题。无论怎样,在市场取向的改革面前,政治向社会释放空间是必要的也是必然的,村民委员会直选的积极意义应当放到更大的背景之中来考察。但是,反对者的意见也并非不无道理:村民委员会直选是一场自下而上的民间管理创新,它的意义更主要地是针对乡村发展问题而不是中国改革的全部;对于市场改革中出现的其他重大问题(如城市就业问题、工业发展问题、政府间关系、民族矛盾等等),村民委员会直选无法提供直接而及时的制度支持。所以,村民委员会直选在严格意义上讲是地域性、局部性的,而不是全局性的。

党的十六届四中全会作出了发展党内民主的重要决定,并就如何发展党内民主提出了一系列重大改革举措。这是中国共产党历史上极具创新意义的改革。它不仅仅是一次党的自我完善,更为重要的意义在于,中国共产党将党内民主赋予了政治体制改革的内涵。党的自我完善与发展不仅是重要的,而且是十分关键的环节,这是由中国政治发展的历史逻辑所决定的。

任何制度方面的突破,如果忽视中国共产党这一因素,都注定是不切实际的。但是,对于中国共产党党内民主的改革,我们还需要考虑一些策略问题。本文同意进行党内民主建设、通过党内民主促进人民民主,但不同意有些学者将党内民主作为政治体制改革的突破口的主张①。理由有三:一是中国共产党是中国政治发展和政治稳定的主导力量,如果在条件不成熟的条件下贸然引入竞争机制,可能使执政党成为各种矛盾的焦点。从策略上讲,这种改革的风险太大、成本太高(那种认为党内民主改革风险较小、成本较低的观点缺乏事实根据);二是党内民主的推行必然需要改革党的各项制度,同时意识形态的变革也要作相应的调整。

在执政党的各项制度变革空间有限、意识形态转变困难的情况下,任何超越边界的突破对政治体制来说都将会是致命的;三是学术界提倡的党内民主论,是试图将西方自由民主结合中国国情嫁接到党内体制中来。如果按照这个模式进行改革,党势必要提前承担政治制度所面临的巨大而危险的压力。②

综上所述,当代中国政治改革在明确了演进方向之后,还需要选择改革的突破口,以策略的有效性和可行性消解改革的压力,降低改革的成本、减少改革的不确定性,在目前情况下,释放人大的制度功能应当成为政治改革的理性选择。

二、人大制度改革的优先性选择:理由与根据

　　本文强调把完善人民代表大会制度作为政治体制改革的当务之急,是基于上述几套方案的不可行性而提出的。具体的理由主要有以下几个方面:

1.人民代表大会制度的完善是政治体制改革的核心问题。

改革开放以来,当代中国政治体制经历了数次变革与调整,这些改革所取得的成就是不言而喻的,对中国今后政治、经济和社会发展都打下了扎实的基础。但是我们也应该注意到,这些改革由于各种各样的原因,大多着眼于某些具体而边缘性的问题,较少涉及制度的核心问题。政治制度和政治体制由于结构欠合理而导致功能性不强,解决改革过程中出现的各种矛盾和问题的能力不强,一定程度上影响了改革的深入进行。当代中国政治制度和政治体制由于建构时间较短,其制度化程度仍然不高,制度的复杂性、自主性、内聚性和适应性程度较低,因此它的基本任务应当仍然是不断地强化制度建设。

在制度建设的各个领域和方面,人民代表大会制度建设无疑最具有核心意义,这种意义就在于人民代表大会制度是当代中国根本政治制度这一事实之中。一方面,政府体制和司法制度的合理性和权威性来源于人民代表大会制度的合法授权和委托;另一方面,所有政治机构的产生是基于人民代表大会的委托和授权。在制度层面,人民代表大会是政治权力的源泉,权力的产生和消失都只能由人民代表大会作出。

人民代表大会制度的重要性就在于它是人民主权的实现形式,任何的制度和机构都只能处于从属地位。由此可见,完善人民代表大会制度才是根本意义上的政治体制改革。核心问题如果不能得到很好解决,制度的外围问题也就得不到解决。如果试图通过外围的渐进突破来推动整个政治体制的进程,这种改革方式的效果要取决于不同历史时期的社会环境。但是从长远来看,渐进式的外围改革也许会带来一些负面效果,即核心改革有可能错过改革的良好时机。外围改革是必要的,但外围改革不能替代实质性改革。

2.人民代表大会制度的完善既是存量改革也是增量改革。

人民代表大会制度的完善虽然是政治体制改革的核心问题,但是这一改革并不是另起炉灶,相反它是对已有改革成果的肯定和吸收。人民代表大会制度的完善既不是全盘照搬西方“三权分立与制衡”模式,也不是回到改革开放前的老路上,而是要坚持人民代表大会这一根本政治制度,在尊重既有宪法和法律权威的前提下,逐步理顺人大与党、政府、司法机关、军队以及各种社会团体的关系。这是存量意义上的人民代表大会制度的改革与完善。

另外,人民代表大会制度的完善还是一次增量改革。这种改革就是要不断地优化人大的组织结构,提高人大的工作绩效,提高人大立法能力和监督能力。通过人民代表大会制度的改革与完善,“一府两院”的权力得到了有效的控制,政府能力和绩效得到大幅度的提高,司法公正得到保护和维护,社会团体从政府那里获得积极的活动空间,社会自我管理和自我发展的能力得到提高。人民代表大会制度的完善是进一步规范和理顺各种权力主体关系的改革,实现人民当家作主的政治理想。

3.人民代表大会制度的完善可以促进党内民主的进一步发展。

党内民主是当代中国政治发展的必然趋势,但是从改革策略方面考虑,党内民主不宜作为当前政治改革的突破口,当然更不能以党内民主来替代政治体制的改革。当前我国初步具备了以党内民主促进人民民主的一般条件,但这两者相辅相承,反过来人民民主也可以促进党内民主,即通过人民代表大会制度的完善,为党内民主化改革创造条件。这一改革逻辑适应中国政治改革的时代背景。

人民代表大会制度的完善可以在以下几个方面促进党内民主化改革:(1)进一步巩固各权力机构的职能分工,从而减轻执政党管理国家事务的压力;(2)进一步实现权力机关与其他国家机关之间关系的制度化,人大与执政党之间模糊而不稳定的权力关系将得到改进,因此执政党需要以民主的方式履行领导职能;(3)进一步推动干部人事制度的变迁,民选官员在行使公共权力的过程中逐步树立起责任意识,对人大负责和对执政党负责能够切实地统一起来;(4)能够培养公民的民主意识和素质,同时这种意识和素质能够渗透到党员当中,为党内民主创造积极的条件。

4.人民代表大会制度的完善基本上集中在一些技术性的问题上。

前文已经述及,人民代表大会制度的改革与完善,不是在现有的改革成果之外另起炉灶,而是在不改变已有政治体制的前提下,对某些领域的问题作适当的调整。经过20多年的努力,当代中国政治体制已经完成了基本框架的构造,今后的工作就是如何使这一框架更加完善和可行。这既是未来制定政治改革方案的依据,也是对过去中国政治改革成就的基本判断。

人民代表大会制度的完善既然是技术性的,这就意味着这种改革必然是成本低、代价小。当代中国的国情决定了政治改革应当以渐进的方式进行,必须考虑改革成本问题,但是如果仅仅追求成本和代价而放弃政治改革的真实目标,这显然是本末倒置的。在众多政治改革方案中,只有人大制度改革,能够将目标和成本有机地结合起来。

5.人民代表大会制度的完善是整体性改革。

前面几种政治改革方案有一个共同的特点,即局部性改革。行政改革大多局限在政府系统内部,而党内民主主要是解决执政党的问题,村民委员会直选则着眼于基层社会民主。局部性改革并不是说没有意义,而是说改革的外部效应不及整体性改革。客观地讲,当代中国政治体制不是局部体制存在不足,更突出的问题是体制的整体性结构不合理,功能不强。

这就需要政治体制改革首先解决整体性不足,然后逐步地解决局部不足的问题。人民代表大会制度的完善是一个既涉及平行政治关系(政治机构之间的横向关系),又涉及上下政治关系(中央与地方的纵向关系)的改革。它既涉及政治体制内部的权力关系,又影响到政治体制与社会和公民的外部关系。这种改革一方面可以理顺体制内权力主体之间的关系,另一方面又有助于实现人民当家作主的政治目标。

三、人大监督与监督人大

1954年以来,人民代表大会制度建设经历了艰难曲折的发展过程,十年“文革”几乎使人大制度陷于瘫痪境地。改革开放之后,人大制度建设步入了正常发展的轨道,并不断取得重大成就。1982年的宪法坚持和完善人大制度,规范政府的权力,确立了司法机关依法独立行使职权的司法体制。中国共产党建立健全了集体领导体制,确立了在宪法和法律范围内活动的原则,在党的十六大上,又提出了转变执政方式,加强权力制约,推进政治文明的主张。十六大报告还提出了要坚持和完善人民代表大会制度,保证人民代表大会及其常委会依法履行职能,保证立法和决策更好地体现人民的意志。

在2004年的第四次修宪中,“三个代表”重要思想、政治文明、国家重视和保障人权、保护公民的私有财产权等载入宪法,这为人民代表大会制度建设奠定了良好基础。①一句话,在过去50年里,人民代表大会制度建设成就卓然,体现了“人民当家作主”的政治原则,适应了社会主义市场经济建设的需要。

改革开放以来,学术界针对当代中国政治实践的具体问题展开讨论,其中大量研究着眼于人民代表大会制度的完善,围绕这个论题提出了一些解决方案和措施:(1)理顺执政党与人大的关系;(2)强化人大对其他国家机关的监督;(3)密切人大与人民群众的关系;(4)加强人大的自身建设;(5)完善选举制度,扩大差额选举的范围,引入竞争机制;等等。②这些建议和探讨是十分有价值的,它对于人民代表大会制度的改革与完善发挥了积极的作用。正是由于学术界的理论探讨与政治实践的探索紧密地结合了起来,当代中国人民代表大会制度的建设才能够在改革开放之后进入稳步发展阶段,制度变革表现为增量积累态势,并为今后中国政治改革打下了坚实基础。鉴于上述判断,本文以为,改革与完善人民代表大会制度已成为当务之急。一方面要继续坚持各项制度的完善,另一方面要重点解决人大监督权力的落实和行使。这不仅是中国政治改革的关键,同时也是中国现实政治过程的关键环节。

根据宪法和其他法律的规定,人民代表大会具有四项基本职权,即立法权、任免权、决定权和监督权。事实上,这四项职权基本上可以归结为监督权。人大尽管拥有独一无二的立法权,但是在立法实践中,立法提案大多是由政府提出的。据统计,全国人大第八、九次大会期间,仅国务院的提案数量就占了提案总数的58.9%③。人事任免方案和重大事项的提出在政治实践中也通常不是由人大来承担的,而是由执政党、各民主党派和政府提出的。上述三个权力的行使基本上属于一种程序性的监督权力。因此,为了便于理论探讨,我们可以将人大的权力简化为监督权这一项权力。人大制度的改革和完善也相应地应该着力于此。

当代中国政治过程的偏差大多来源于一个最基本的事实,即权力执行缺乏有效的监督,而执行机构的权力恰恰来自人民代表大会的授权。实际上,人大与“一府两院”之间早就建立起比较完善的责任机制,监督与被监督关系受到宪法和法律的保护,并且建立起比较完备的程序法,但是人大的监督功能却被长期虚置了。

人大对“一府两院”监督的缺位,不仅表现在代表大会期间,更为突出的是在人大闭会期间,大量的监督权无法得到有效履行,这是致使“一府两院”工作越轨的重要原因。也就是说,人大的监督基本局限在五年一次和一年一次的全体会议上,而政府大量的日常工作缺乏有效监督。因此,建立与完善人大的日常监督机制是人民代表大会制度今后改革与完善的重点内容。

关于人大监督的制度化建设,学术界已经有一些讨论。这些意见集中在:(1)人大监督还应包括监督党组织(包括执政党和各民主党派),党组织对人大进行政治领导与人大对同级党组织进行宪法监督,相辅相成;①(2)监督的法律规范还不完善,在监督的一些细化的方面都还没有具体的规定,建议出台人大《监督法》;(3)将审计、监察部门从政府序列中独立出来,成为直接向人大负责的机构,由人大选举产生,对人大及其常委会负责并报告工作,以加强人大对政府监督的力度,成立专门的监督委员会;(4)人大监督应当多用询问和质询形式;(5)人大对司法的监督应当以集体性、间接性、形式性为原则,在内容上应当包括监督人(法官)、司法制度的运行、司法政策三个方面,以促进司法机制的完善和法官素质的提高为宗旨,而不仅仅局限于纠正个案。

人大在实际政治过程中的监督不力有多方面的原因,例如以党代政。但是长期以来,人们忽视了另一个十分重要的原因,即人大自身缺乏监督,造成了人大功能性不强的结果。每当遇到政府决策失败、腐败事件发生等恶性事件,人们通常将责任一味地归咎于政府和责任人,并且同情人大监督不力的境况。然而人们却忘记了政府和官员是由人大产生这一基本事实,政府与责任人的责任应该追究。但是,如果人大经常不能够有效履行它的基本权力———监督权,这就是否应当追究人大的工作失误。因此,在强调改革与完善人民代表大会监督权的同时,应该同样强调监督人大的重要性,“人大监督”与“监督人大”应该放置于同等重要的地位,而且两者可以相互促进。在当前形势下,“人大监督”的有效性一定程度上可以通过有效的“监督人大”的机制发挥作用。如果监督政府不力可以作为追究人大工作责任的话,人大和人大代表的监督工作就获得了动力机制。这样,人大与“一府两院”之间的制约关系就能够对等地建立起来。

“监督人大”可以尝试从以下途径进行:(1)实现代表履行职务的公开化,增加人大会议及常委会会议的透明度;人大的公报、工作刊物应向社会公开发行,群众可以随时查阅;在制度上建立群众旁听大会和常委会会议的程序与方法;(2)建立代表接受选民委托的制度,任何公民或社会团体组织有权通过书面或口头的方式向代表提出委托;代表负有义务向本级人大及其常委会反映这些委托,委托对代表行为没有强制约束力;(3)建立代表述职制度,应明确规定一定的时间,保证一定的场所和必备的物质条件,由代表向选民或选举单位作履行职责的述职报告,听取选民或代表的询问、批评或建议;(4)建立代表视察、走访制度;(5)建立代表约见制度;(6)建立代表回避制度;(7)建立代表行为惩戒制度,对代表的违法、渎职和不作为等行为进行惩戒;(8)完善罢免制度。②这些建议只是初步的,相关的问题还可以进一步探讨。

但是,如果“监督人大”的问题能够得到很好的解决,那么“人大监督”就能够相应地运作起来,政治体制改革也因此能够顺利进行。