检察机关内设机构变迁:反贪机构历经发展升格升位

王松苗　王丽丽

2009年10月12日08:53


　　每一项公共职权的行使都要通过一定的机构与人员来实现，检察权也不例外。通常认为，检察机关的内部组织结构可以分为决策机构即检察长和检察委员会，业务机构即检察机关各内设业务部门、行政服务与保障机构三个部分。决策机构在《人民检察院组织法》中规定得非常明确，长期以来变化不大。但业务机构、行政服务与保障机构(也称综合部门)的设置，自设立至今还是出现了一些变化。这些变化本身也反映了检察权的配置及其嬗变的路径。

　　建国初期，1949年《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》(下称《试行组织条例》)和1951年《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》(下称《暂行组织条例》)均对最高人民检察署的机构设置问题作出规定，最高人民检察署据此设置了办公厅、人事处、研究室以及第一处(一般监督)、第二处(刑事检察)、第三处(民事行政检察)。

　　1954年《人民检察院组织法》通过后，各级检察机关的内设机构由原来的按照案件进行分工，改变为按照各项法律监督职权进行分工，高检院共设8个厅局单位，另有两个专门检察院(见右上图)。除了侦查厅以外，内设业务机构名称全部带有“监督”二字，参照了苏联检察机关的机构设置，突出了“监督”色彩。历经风波后的1962年7月14日，中共最高人民检察院党组扩大会讨论决定恢复各级人民检察院的组织，并在最高人民检察院内分设三个业务厅和研究室、办公厅。一厅负责审查批捕、审查起诉工作;二厅负责劳改、监所检察工作;三厅负责同严重违法乱纪作斗争工作。

　　恢复重建后，各级人民检察院根据1979年《人民检察院组织法》的规定和工作需要，分别设置内部机构。该法第二十条规定:最高人民检察院设置刑事、法纪、监所、经济等检察厅，并且可以按照需要，设立其他业务机构。地方各级人民检察院和专门人民检察院可以设置相应的业务机构。

　　1983年全国人大常委会将该条修改为:最高人民检察院根据需要，设立若干检察厅和其他业务机构。地方各级人民检察院可以分别设立相应的检察处、科和其他业务机构。名称不再具体规定了，机构设置也就更灵活了。这样，在检察机关内部先后设立了若干办案机构、研究机构、人事机构、行政服务机构等。这些机构和人员虽然分工不同，但都是直接或间接地行使检察权，或者为行使检察权这一目的服务，形成了比较完整的检察组织体制。

　　以高检院为例。目前高检院共有18个内设机构，分别是:办公厅、政治部、侦查监督厅、公诉厅、反贪污贿赂总局、渎职侵权检察厅、监所检察厅、民事行政检察厅、控告检察厅、刑事申诉检察厅、铁路运输检察厅、职务犯罪预防厅、法律政策研究室、监察局、国际合作局、计划财务装备局、机关党委、离退休干部局。另外还有6家直属事业单位，即机关服务中心、国家检察官学院、检察日报社、中国检察出版社、检察理论研究所、检察技术信息研究中心。

　　办公厅、研究室资历最老人事厅变成政治部八个综合部门有变有不变

　　自1949年高检署成立以来，唯一一个用了60年而不变的名称是办公厅。另外，研究室三个字也叫了60年，只是前面的定语曾有过细微变化，但其功能未有实质改变。

　　办公厅的设置始于1949年。当年的《试行组织条例》第九条规定:最高人民检察署办公厅“设主任一人、秘书若干人，下设各科分掌文书、会计、出纳、庶务、统计、档案、人事等事务。有必要时，并得于办公厅内或另设编译、资料或资料研究等室”。据此，高检署设置了办公厅，各级检察机关设立了办公室。

　　按照1949年11月的“一厅三处”机构设置，“一厅”即办公厅下还设有人事室、研究室等。而“三处”就是后来的业务厅局(职能已如前所述)。

　　研究室设立时虽级别不高，但资历较老。据现有资料，王桂五同志1950年4月就开始“兼代研究室副主任”。1951年《暂行组织条例》第十一条规定研究室的职能是“分任调查、统计、研究、编辑、资料、图书等工作”。

　　从“人事室”到“人事处”，依据是1951年《暂行组织条例》，它规定人事处的职责是“掌管人事工作，处理各级检察署干部及编制问题”。实际上，1950年底，人事室就已经升格为人事处了。

　　这三个资历最老的机构之所以历久不衰，在于自1954年《人民检察院组织法》通过后，1955年高检院便将其固定下来。

　　恢复重建后，至1979年高检院继续设立了办公厅、研究室、人事厅等机构。1982年9月确定设立的8个厅中包括这三个机构。

　　1988年12月，高检院成立了专司内部监督的职能部门———监察局。其实，早在1956年高检院就设立了监察委员，履行对各级检察机关及其工作人员的监察职责。检察机关恢复重建之初，自身反腐倡廉工作由人事部门主管。1987年经中央纪委批准设立了党组纪检组，并于次年组建监察局，与党组纪检组合署办公。1990年，党组纪检组更名为中央纪委驻高检院纪检组。同年，高检院会同国家编委联合下发《关于设立地方人民检察院监察机构的通知》，地方各级检察机关纪检监察机构相继设立。

　　1988年，高检院设立技术局(1999年撤销后建立事业单位)、干部教育局(1999年并入政治部成为其下设二级机构)、计划财务装备局、机关事务管理局(2000年变更为事业单位性质的机关服务中心)等机构。

　　1990年11月21日，高检院根据中组部批复，设立专门负责干部工作的政治部，取代原来的人事厅。

　　这种格局维持了十年左右，2000年，最高人民检察院在内部机构改革中，把综合管理机构统一为办公厅、政治部、监察局、外事局(2007年更名为国际合作局)、计划财务装备局、机关党委、离退休干部局等7个厅、局。

　　而研究室早在1980年代末就被更名为法律政策研究室，负责调查研究与检察工作有关的法律、法规、政策的执行情况，承办有关检察工作法律案的起草工作，负责检察工作法制建设的调研、规划，因此它也通常被视作综合业务机构。

　　综合部门的这种设置格局沿袭至今。

　　公诉处的提法用了78年，侦查监督常被说成“批捕”

　　据考证，1931年7月至10月，苏维埃共和国成立之前，鄂豫皖区苏维埃政权司法建设中，即有“国家公诉处”和“国家公诉员”的制度设置。这被认为是中国新民主主义革命法制史上首次关于检察机关和检察人员的规定。毫无疑问，这个提法是今天公诉部门的最早渊源。此外，在川陕省苏维埃政权的革命法庭内，也设有国家公诉处，由公诉员代表国家向法庭提起公诉。不过，那时公诉处的性质就是附设在革命法庭的检察机关。

　　同时，根据1932年出台的《裁判部暂行组织及裁判条例》规定，在最高法院和省、县裁判部设检察人员，这些检察人员都可以视为公诉人，因为其重要职责就是“负责预审和刑事公诉工作”。

　　到了抗战时期，陕甘宁边区高等法院设有检察处，内设检察长及检察员。检察长的职权包括“决定案件的裁定或公诉”。而检察员，主要承担的也是“公诉处”的职责。

　　新中国检察机关建立后，1949年《试行组织条例》规定最高人民检察署设三个业务处，其中第二处负责的范围包括刑事案件的公诉与批捕工作。

　　1954年《人民检察院组织法》颁布后，1955年，最高人民检察院按照该法第四条规定的六项检察权，相应地设置了侦查监督厅和审判监督厅，侦查监督厅负责对侦查机关的侦查活动是否合法实行监督，审判监督厅负责提起公诉，支持公诉等。

　　1962年7月，最高人民检察院内设的三个业务厅中，一厅负责审查批捕、审查起诉工作。

　　检察机关恢复重建后，1978年高检院设立了刑事检察厅。1982年高检院对有关厅局进行调整时，将其更名为一厅(负责刑事检察业务)。1988年，根据高检院机关机构改革“三定”方案，又将1982年以来的一厅改回刑事检察厅，主管对公安机关侦查的刑事案件和检察机关自侦的案件审查批捕、审查起诉、支持公诉工作，对公安机关侦查活动、法院审判活动的监督以及对下级实施业务指导等工作。直到1999年，刑事检察厅被分设为审查批捕厅和审查起诉厅。2000年高检院将审查批捕厅更名为侦查监督厅，将审查起诉厅更名为公诉厅。

　　各地检察机关也参照这种模式，对两个机构进行分设。

　　从历史上看，检察机关不仅最早享有公诉职能，而且采用公诉处的名称也最为悠久。只是新中国成立后，采用了第二处、审判监督厅等提法，使公诉概念未能一直得到强化。而侦查监督部门因为批捕、审查批捕等概念的长期使用，也使得它近十年来才逐渐为外界熟悉。

　　反贪、反渎、预防机构：历经发展升格升位

　　在中央苏区的战火硝烟中，检察机关的反贪机构已经开始萌芽，但那时，它不是常设机构。1931年11月颁布的《工农检察部的组织条例》第十一条规定:组织突击队，以突然的去检察某项国家机关或企业的工作，在这种检察之中，很容易揭破官僚主义腐化分子的事实。

　　新中国成立后，对国家机关工作人员的贪污受贿行为进行法律监督是检察机关的一项基本职责。1949年的《试行组织条例》规定检察机关一般监督权后，高检署第一处职掌此项工作。1955年，高检院按照当时组织法的规定，相应地设置了一般监督厅。但从1957年夏季至“文革”期间，这项工作被迫中断。

　　1962年高检院设置的三个业务厅中，三厅负责同严重违法乱纪作斗争工作。

　　检察机关恢复重建后，1979年8月，高检院设立经济检察厅，地方各级检察院也陆续设置经济检察机构，开展对贪污贿赂以及偷税抗税、假冒商标等经济犯罪的检察工作。

　　1988年，全国人大常委会通过了《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》，首次在单行刑法中将贪污贿赂犯罪规定为一类犯罪。这一年，根据高检院机关机构改革“三定”方案，将1982年以来的二厅分设为经济检察厅和法纪检察厅。经济检察厅主管对贪污、收受贿赂、偷税漏税等犯罪案件的侦查、预审工作，对下级实施业务指导。从1989年开始，反贪污贿赂工作不断加强。这一年，高检院经济检察厅更名为贪污贿赂检察厅，职能不变。

　　1995年，经中央批准，高检院成立了反贪污贿赂总局。

　　为了贯彻中央关于标本兼治、惩防并举的治理腐败方针，早在1989年，广东省检察院率先建立了全国第一个预防贪污贿赂犯罪专门机构———反贪污贿赂局预防处。1992年高检院在贪污贿赂检察厅内设预防处，1995年变更为反贪污贿赂总局内设的贪污贿赂犯罪预防中心。2000年8月，高检院成立了职务犯罪预防厅。现在各地检察机关基本都设有预防机构或设有专人负责。

　　对国家机关工作人员的渎职失职行为进行法律监督也是检察机关的一项基本职责。1949年《试行组织条例》通过后，高检署第一处职掌此项工作。自1955年起，高检院的一般监督厅负责此项工作。党的十一届三中全会后，最高人民检察院于1979年1月设立法纪检察厅，各级检察机关也相继设置了法纪检察机构。法纪检察厅主管对侵犯公民民主权利、人身权利、渎职、重大责任事故等犯罪案件的侦查、预审工作，对下级实施业务指导。2000年2月，法纪检察厅更名为渎职侵权检察厅。2005年5月，最高人民检察院决定地方各级检察院渎职侵权检察机构统一更名为反渎职侵权局，反渎职侵权工作进入了一个新的历史时期。

　　升格升位的背后，浸透着国家对反腐查案工作的高度重视。

　　监所、民行、铁检：在曲折中发展

　　监所检察是人民检察院的一项传统业务。

　　1949年《试行组织条例》通过后，高检署第二处职掌此项工作。1954年12月最高人民检察院成立了第五厅，也称监所、劳动改造监督厅。依据是《人民检察院组织法》的规定:最高人民检察院负责“对于刑事判决的执行和劳动改造机关的活动是否合法，实行监督”。

　　1962年7月高检院决定分设的三个业务厅中，二厅负责劳改、监所检察工作。

　　检察机关恢复重建后，1979年最高人民检察院设立了监所检察厅，之后各省、市、县级人民检察院开始设立监所检察处、科。自1984年开始，各地陆续在大型监狱、劳教所和监管场所比较集中的地区设立派出检察院，在监狱、看守所和劳教所等监管场所设立派驻检察室。1988年，根据高检院机关机构改革“三定”方案，将1982年以来的三厅改名为监所检察厅，主管对劳改、劳教场所的检察，以及对下级实施业务指导。

　　民事行政检察的职能起步也不晚。1946年《陕甘宁边区暂行检察条例》规定的检察职权之一便是“关于一般民事案件内之有关公益事项，如土地租佃，公营事业，婚姻等”。1949年的《试行组织条例》第三条规定:检察机关的职权之一是“对于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件及一切行政诉讼，均得代表国家公益参与之”。高检署第三处职掌此项工作。

　　1954年《人民检察院组织法》虽取消了检察机关参与行政诉讼的规定，但仍然保留了参与民事诉讼的职权。但是，由于当时存在“唯专政论”的观念，到了20世纪50年代后期，各地检察机关基本停止了这项工作。

　　检察机关恢复重建后，民行检察工作并没有马上恢复。1988年9月12日，最高人民检察院发出《关于成立最高人民检察院民事行政检察厅的通知》，决定成立民事行政检察厅，相关工作逐步开展起来，走上正轨。

　　铁路运输检察的发展更不是顺风顺水。1955年1月，最高人民检察院铁路水上运输检察院成立。1957年5月25日，关于撤销铁路水上运输检察院的交接工作会议在京举行，决定于6月或7月停止受理案件。各级铁路水上检察院撤销后，运输系统的检察工作全部由地方检察院办理。

　　恢复重建后，1979年《人民检察院组织法》规定设置铁路专门人民检察院。同年8月，经中央政法委决定，由铁道部党组负责筹建铁路运输检察院。经最高人民检察院批准，全国设立三级铁路运输检察院。1982年5月1日，全国各级铁路运输检察院正式办公，主要负责铁路运输方面的刑事案件和有关经济案件。

　　需要说明的是，虽然1954年和1979年的《人民检察院组织法》，把铁路运输检察院规定为专门检察机关，但1983年修订组织法时，考虑到铁路系统要逐步改制为企业，删除了铁路运输检察院作为专门检察院的内容，于是将铁路运输检察院改为派出检察院管理。

　　1987年，国家作出决定，在保留专门检察建制的前提下，撤销了由铁道部管理的全国铁路运输检察院。铁检分院、基层院检察业务归属分院所在省级检察院领导。当年5月31日，全国铁路运输检察院被撤销之后，高检院设铁路运输检察厅，并从6月1日起开始办公，加强对两级铁路运输专门检察院的工作进行督办、指导、协调。现全国共有17个铁检分院、59个铁检基层院，3700多铁检干警。

　　各级铁检院一直实行高检院管检察业务、铁道部管人财物的双重管理模式。目前中央有关文件明确铁路检察管理体制改革任务是“纳入国家司法管理体系”，解决现行人财物由铁路部门管理的问题，完善专门检察业务领导体制机制。铁路检察机构正再次面临着历史性变革。

　　税务检察室的立与废，也能从一个侧面反映出检察机关机构设置服务大局、服务国家利益的根本原则———

　　1985年开始，全国各级人民检察院为适应改革开放条件下查处涉税犯罪案件的需要，相继建立了内设税务检察机构，并在税务部门派驻了一批税务检察室。为保护和促进改革开放和经济建设的发展，发挥了积极的作用。1993年7月，最高人民检察院政治部发出《关于整顿各类检察室的通知》，要求巩固和完善税务检察室。1996年《刑事诉讼法》修改，随着职能管辖的改变，检察机关不再直接侦查涉税案件。1997年高检院正式撤销税务检察室。

　　而差不多与此同时设立的乡镇检察室大部分也撤销了，但还保留了一些。

　　控告申诉检察：长期“合二为一”现今“一分为二”

　　反腐查案离不开控告举报。做好刑事申诉既能维护个案公正，也往往能从中发现腐败线索。所以，这两项工作在高检院，很长时间里都是由一个控告申诉检察厅来承担的，直到2000年“一分为二”。

　　根据手头资料，1931年11月颁布的《工农检察部的组织条例》第十条规定:“工农检察部之下须设立控告局，以接受工农对于政府机关或国家企业的缺点和错误的控告事件。”随后，在工农检察人民委员何叔衡所签署的《工农检察部控告局的组织纲要》文件中载明:各级控告局，直属各级工农检察部或科，受其指挥和节制。控告局设局长一人，调查员若干人。

　　新中国成立后，随着1954年宪法和人民检察院组织法的颁布，检察机关开始逐步建立控告检察工作机构:高检院将办公厅下的来信组升格为控告申诉处，多数省级检察院也设立了相应机构。1957年夏季至“文革”期间，这项工作被迫中断。

　　恢复重建初期，高检院设立信访厅处理群众信访，主要工作是纠正冤假错案。1987年4月11日，最高人民检察院将信访厅改为控告申诉检察厅。

　　随着反腐败斗争的深入开展，1988年3月8日深圳市检察院在全国设立第一家举报中心。此后，举报中心在全国遍地开花。1990年7月，高检院的举报中心工作划归控告申诉检察厅管理。

　　2000年，高检院将控告申诉检察厅拆分为控告检察厅和刑事申诉检察厅。前者负责对全国检察机关控告和举报工作的指导，后者负责对全国检察机关刑事申诉、刑事赔偿工作的指导等。

　　事业单位：20年尽显服务本色

　　机关服务中心、国家检察官学院、检察日报社、中国检察出版社、检察理论研究所、检察技术信息研究中心是6家直属事业单位，历史最长的也不过20年时间。

　　1989年，中国高级检察官培训中心创立。1991年6月，中央检察官管理学院成立。1998年10月更名为国家检察官学院。目前她已成为我国培养高层次、高素质检察人才的最高学府。

　　1991年7月4日，《中国检察报》创刊，1996年1月1日更名为《检察日报》。2000年1月1日，《检察日报》创办正义网。目前，高检院门户网站和高检院影视中心均由报社代管。《检察日报》及其下属传媒被确定为检察文化建设的主阵地。

　　1989年，中国检察出版社成立。这是目前检察系统唯一的一家出版社，主要为司法机关执法、理解法律提供所需的图书资料。

　　1988年，最高人民检察院成立了检察理论研究所，检察研究工作从此上了一个新台阶。

　　技术信息研究中心的历史说来话长。1988年11月，高检院技术局成立。1989年，检察技术科学研究所正式成立，与技术局合署办公。1999年技术局撤销。2000年，技术科学研究所与高检院信息办合并成立高检院检察技术信息研究中心。目前，附设在该中心内的司法鉴定实验室于2008年通过国家验收。

　　更方便，还是更规范?这是针对检察机关的内部机构设置问题，多年来始终存在的两种价值取向，博弈从未停止。与此同时，诸如要不要全国检察机关内设机构统一称之为“厅”，职务犯罪侦查是否可以合并，公诉、监所检察等名称能够涵盖其职责范围等等，引起了持久的争论。人们对于机构设置如何与检察职权相匹配一直在进行不懈思索。设置好机构，是为了履行好职责。对于这样一个历久弥新的话题，值得在未来的岁月中进一步思考、探究与完善。

　　(感谢高检院法律政策研究室周苏民同志提供的帮助。

　　资料来源:2009年9月由中国检察出版社出版的《人民检察制度的历史变迁》以及去年出版的《中华人民共和国检察制度研究》、《中国检察史资料选编》、《王桂五论检察》等。)