对深化地方政府改革的新思考

陕西行政学院 王嘉让

2008年12月02日09:14 来源：人民网-时政频道

文章摘要：中国地方政府改革的出路在哪里？为什么多年来的改革成效不大？地方政府存在的诸多问题，从根本上说，是基本体制问题。要解决这些问题，需要转变改革思路。笔者认为，必须建立新的分权化的地方政府治理模式。这种模式的基本特点是实行地方政府自治体制。通过地方自治模式依法界定地方政府的权力与职能，并形成对地方权力的监督制约机制，促使政府转变职能，真真正正精简机构，降低行政成本，提高行政绩效。

　　关键词： 深化　 地方政府改革　 新思考

　　中国政府改革最重要的任务是地方政府改革，其难度与对社会的影响要比中央政府改革大得多。目前我国地方政府无论是在职能错乱还是行为失范，无论是在膨胀冗员还是效率低下方面，都比其它国家地方政府存在的问题要严重得多。地方政府存在的诸多问题，从根本上说，是地方政府基本体制问题。要解决基本体制问题，就不能固守现有的改革思路，需要进一步解放思想，寻求新的改革路径。

　　一、对地方政府近几年现状的实际调查

　　地方政府改革的现状究竟怎样？笔者近年来对这一问题进行了多次实际调查。调查结果表明，地方政府机构膨胀、编制冗员和职能职责日益与社会需要脱节的状况很令人担忧，折射出地方政府改革确实到了非下决心不可的地步。

　　⒈ 地方政府机构膨胀的现状调查

　　1998年开始的新一轮政府机构改革，是建国后最重大的一次政府机构改革，

　　但是省以下地方政府机构精简远未达到设定的目标，和历次政府改革的情况一样，改革并没有真正解决机构过多的顽症。

　　第一、在地方政府的机构改革中，改革的思路并不是去真正消除机构臃肿膨胀问题，而是采用变相的办法走过场。其中普遍采取的做法是把一部分政府部门仍旧保留在行政编制内，其余的部门统统作为“事业单位”，划到了行政编制之外。如某县原有党政群部门40个，机构改革后县委保留10个部门，县政府保留19个部门。其余10多个部门（广电局、旅游局、外经局、交通局、粮食局、市容局、工业园区管委会、北京办事处、农综办、扶贫办等）都划为事业单位。由此带来的严重问题是，事业单位本来是有“事业”可干的，是为社会提供一定的服务的。而这些所谓“事业单位”与政府机关比较起来仅仅只是名义上不同，实质上毫无区别。他们仍然掌管着行政权力，享受着公务员的待遇，甚至仍然在政府大楼内办公，连牌子公章都不换。无论在自身眼里还是在老百姓眼里，他们仍然是政府机关。

　　这样的改革思路使行政编制名义上得到了控制，事业单位却放开了，人员和机构不仅没有减少，反而有所增加。对于财政来说，负担没有减轻，反倒更重了。更严重的问题是，行政与事业单位职能不分，权责交叉，含混不清，导致政府体制中新的混乱现象与不和谐因素。笔者调查过的陕西省十多个县（市），政府实际的工作机构甚至比改革前还要多。如渭南市某县光是农业口的局就有13个，其中县委农工部，县政府农业局、农业发展办公室、林业局属于行政单位，畜牧局、设施农业局、果业局、红枣局、乡企局、水利局、农机局、农调队、扶贫办被划为事业单位，但和划为行政编制的局在工作、职能上没有实质区别，仍然在行使政府职权。其他各县的情况也大致一样，有的县还设有蔬菜局，有的设有茶叶局、药材局、农民增收办公室等。

　　第二、还有一些地方政府对机构改革的态度是消极应付，所以机构往往是并而不合，裁而不撤，实际是等待时机，恢复原状。如某县在改革中裁撤了体育局、物价局、乡企局三个局，其中体育局、物价局至今依然挂牌办公，乡企局名义上合并到了农业局，但依旧按照原来的职能运行。

　　乡镇一级的情况也基本如此。比如笔者调研的乡镇一级政府，改革前的党政机构有党委办、行政办、人大、政法办、武装部、纪检监察办、共青团、妇联、计生办、财政所、民政办、农业综合办、司法所、城建办、社保所等。事业单位有农经站、农技站、农机站、文化站、水管站、企业办、畜牧站、招商办、计生服务站等。在机构改革中，上述这些部门被整合成四个行政部门：党政综合办、社会事务办、财政农税办、经济发展办；三个事业单位：农业综合服务中心、计划生育服务中心、社会事业服务中心。改革后人员没有减少，职能没有转变，在实际工作中往往还是按照原来的机构运行。这样，等于是在乡镇领导与原机构之间又多了一级新设的机构。除此以外，县上在乡镇还设立由各局垂直管理的机构如国税所、地税所、工商所、土地所、公安派出所、医疗卫生机构、教育机构等。把上述两种机构加到一起，乡镇一级政府真是庞大得惊人！

　　第三，在机构改革中还存在一个普遍的问题是，下级政府的机构与编制，必须保持与上级政府的上下对口。上级设立什么机构，下级就必须设立相应机构。否则，就要受到上级部门干涉，或者工作上刁难，不支持；或者不给项目，不予拨款。所以，下级政府也知道一些部门与机构对当地来说并没有设立的必要，也只能设立起来，免得给当地带来不便和损失。笔者调查中接触到的县长们全都认为，政府机构过多的原因不在下面，而是在上面。

　　⒉ 地方政府冗员现状的调查

　　笔者调查过的市、县、乡政府人员超编的现象十分严重。实例如下：

　　某地级市，全市人口237万人（农业人口203万人），辖一区六县，财政供养8万余人。2004年全市财政支出约11亿元，其中人员工资占9亿元。

　　某县人口24万人，全县具有行政管理职能的行政机关和事业单位113个，其中，县政府有22个行政编制局、1个直属司站、71个参照公务员管理事业单位。全县共设编制6693人，其中行政编制1061人，事业编制5632人（其中县级机关660人、乡镇401人）。实际县级财政供养8469人。另一个县人口十二万人，县政府有行政机关和事业单位30个，其中20个行政局、1个挂靠局、9个参照公务员管理事业单位。全县共设编制4690人，其中行政编制541人，事业编制4149人。实际县级财政供养5789人。

　　某镇只有20个行政村，总人口1.7万人。县编办确定的行政编制20人，事业编制28人。目前实际有正式职工76人，其中镇领导10人。另外在本镇工作的还有县直属机构如派出所、工商所、土地所等10个站所职工125人，全镇工作人员总计201人。辖区人口与工作人员之比为1：84.6。

　　某镇有16个行政村，总人口2.6万人。县编办确定的行政编制27人，事业编制40人。目前实有职工93人，其中镇领导10人。另外在本镇工作的还有县直属机构10多个站所职工155人，全镇工作人员总计248人。辖区人口与工作人员之比为1：104.8。现在一个乡镇机构的人员相当于上个世纪50年代一个县级政府的规模。

　　二、深化地方政府改革要突破的难题

　　地方政府存在的机构膨胀、编制冗员、效率低下、难以改革等顽症，其背后隐藏的是深层次的体制问题，上述现象实质上是我国政府体制本身弊端的综合表现。所以，对中国地方政府来说，就事论事，就机构论机构是解决不了问题的，这样的改革思路最后还得回到原点。笔者认为，地方政府改革的最终途径是体制创新，从体制上找出阻碍、限制政府改革的难点重点，然后才能取得改革的突破。

　　⒈ 地方政府与中央政府及上级政府的关系不规范，是地方政府改革中遇到的第一个难题

　　地方政府与中央政府和上级政府的关系，是政府体制中最重要的关系之一，是当代世界各国政府模式的主要标志。从世界各国现实来看，实行集权制模式的国家，地方政府与中央政府的关系主要建立在中央主导地方的基础上，上级政府与下级政府的关系，主要建立在上级直接控制下级的基础上。实行分权制模式的国家，地方政府与中央政府的关系主要建立在地方自治的基础上，上级政府与下级政府的关系，主要建立在分权分治的基础上。但是自从20世纪80年代以后，上述两种体制出现了逐步靠拢的趋向，集权制国家在不断进行分权化改革，而分权制国家又出现了适度集权的倾向。可以这样说，当今各国地方政府在治理模式上正在趋于一致，就是让地方政府成为具有相对自治权的政府。

　　我国的地方政府究竟应该如何治理？50多年来，这个问题始终没有解决好。从宪法规范看，中国已经建立了地方自治制度。根据现行宪法的规定，中国地方政府的自治权力甚至超过了联邦制的国家地方政府。但问题在于，中国的宪政规范与实际运作之间存在着严重脱节现象。在上下级政府关系的实际运作中，宪法和法律成为不大起作用的摆设，真正起作用的却是那些身处幕后的政治惯例，或者说是普通民众不太了解的潜规则。由于这些潜规则并不透明且容易发生变更，它使得地方治理带有相当的随意性。所以，我国地方政府表面是具有自治权的政府，实际上是上级政府的附属物。

　　正是由于对地方政府治理性质的模糊，导致地方政府自身定位的严重扭曲。地方政府职能和机构不是从实际工作出发确定的，而是对上级意志的秉承，对上级需要的迎合。笔者在调查中了解到，没有一个县、乡政府认为自己是有自治权的政府，全都认为自己仅仅是上级的工具。在这样的理念下，地方政府的改革是没有主动性的，也很难设想他们会具有改革的动力、压力、创新意识。所以，地方政府机构改革永远也不可能走上正轨，他不可能实行自主改革，总是在迎合上级，受上级控制，即使实行了自主改革，在诸多制约因素的共同作用力下，也得倒退回去。

　　⒉ 如何对地方政府建立有效的监督机制，是地方政府改革的又一个难题

　　地方政府与中央政府及上级政府的关系不规范，还导致另一个严重后果，就是没有人来约束地方政府。从名义上来说，地方政府是为人民服务的政府，人民是当家作主的，人民有充分的权力监督政府。但在实际操作中，却只有中央政府和上级政府在行使控制权，人民群众没有一条实实在在的，可对地方政府进行监督的途径，实际上人民群众被完全排斥在监督机制之外。这种扭曲的由上级监督下级的机制被实践证明是低效的，因为处于上级领导地位的政府很难发现下属政府负面的东西。有监督权的无法实行有效监督，能进行有效监督的又没有监督权，所以地方政府实际上存在无人监督的现象。权力失去监督必然导致腐败。在地方政府中，从表面上看凡是出现失常的现象，如机构滥设，人员猛增，铺张浪费，行政成本居高不下等，其背后隐藏的全都是权力腐败。

　　⒊ 如何建立让地方政府真正对地方负责的责任机制，是深化改革中必须突破的难题

　　政治学的原理告诉我们：谁产生权力，权力就对谁负责。对我国地方政府来说，现行的党管干部制度规定，政府负责人的任用是由上级党委来提名的。在无差额选举、无竞争选举的限制下，人大的选举仅仅只是对上级党委提名履行法律认可程序。正是由于地方政府领导人的权力是上级产生的，而不是由下级产生的，所以政府领导人只会对上负责，不会对下负责。一个只对上负责不对下负责的政府，其做出的决策、制定的政策、日常的工作必然以应对上级为出发点，而不是把为民众服务，为社会服务作为自己的出发点。也不会把主要精力用到研究基层问题，处理基层困难，解决民众忧思方面去。这样的政府最热衷的是搞所谓“政绩工程”、“形象工程”、“献礼工程”，没必要担心人民群众会怎样评价政府、议论政府。一级政府在地方工作，掌管地方资源，行使地方权力，管辖地方居民，却又不对地方负责。这样的政府能有执政为民的理念吗？能够建立起一个精简、高效、廉洁的机构吗？为什么所有的地方政府都在拼命扩大机构，甚至大建豪华办公楼；为什么政府有那么多的冗员。尽管这样做对老百姓没有好处，但对政府自身，特别是对部分官员来说是有好处的。所以，中国地方政府的职能转变与机构改革绝不是一个简单的认识问题，执行中的问题，而是体制问题。

　　三、坚持分权化的改革思路，创建新的地方政府治理模式

　　对地方政府改革的思路必须要有新的认识和突破，不能继续在传统的思维模式中打转转。我的认识是要坚持分权化的改革思路，在确保党中央、国务院集中统一领导的前提下，地方政府层层实行适度自治体制。改变目前省、市、县、乡四级政府之间上对下高度集权的现状，同时依法强化地方权力机关和人民群众对各级政府的监督，在此基础上构建一个良好的政府治理模式。笔者在这里提出对这一问题的基本看法。

　　⒈ 加速地方政府向自治性政府转变的步伐

　　地方自治源于西方社会的历史传统，在中国历史上，自古以来就没有地方自治理念。辛亥革命以后，自治理念开始在中国发展，并被有识的政治家们极力提倡。1945年，中共“七大”提出了实行地方自治的设想。1946年1月，中共代表团向政治协商会议提出的《和平建国纲领草案》主张，“积极推行地方自治，……成立自省以下的各级民选政府。” ⑴ 新中国成立以后，我国还先后成立了五个民族自治区。但此后，由于一些复杂的原因，地方自治的设想被搁置了下来。

　　现代地方自治理念是现代政治民主的基本要求，主张由地方自主治理本地方的公共事务，以民为本，为民服务。其目的在于强化地方政府对地方居民的责任机制，突出政府服务于民的职能。近年来，地方自治已经成为全球性的政治发展潮流。一些传统的中央集权国家，如法国、日本、韩国等，纷纷推进地方自治或扩大地方分权改革，让地方政府尽量贴近当地居民，使地方政府有能力满足当地居民的各种需求。

　　与全球性的地方自治潮流成为鲜明对比的是，我国地方政府仍然处于上级高度集权的迷茫之中。笔者认为面对21世纪社会发展的新形势，地方自治将是我国必不可免的发展趋势之一。只有通过实行地方自治，才能从根本上改变传统体制中地方政府的种种不合法、不规范、高成本、低效率现象。⑵

　　⒉依法界定地方政府的权力与职能

　　在中央绝对集权制度下，地方政府的权力来自于中央政府或上级政府的授权，地方权力缺乏法律与制度保证且不稳定，中央或上级政府随时可以改变授权范围甚至收回授权。在这样的情况下，地方政府权力不全，权力不稳，职能不清。在地方自治制度下，要求建立对地方政府授权的法律体系，通过立法明确一级地方政府应该具有哪些权力，承担哪些责任。凡是由中央政府和上级政府行使的职权，就不要推给地方政府；对于法律明确规定属于地方自治的地方性事项，都应该由地方政府自主办理，中央与上级政府对此不应再予以干预。

　　地方政府的职能机构，既要考虑与中央政府和上级政府的上下贯通关系，又要立足当地实际，能简则简，能精则精。特别是不能搞上下一个样，全国一刀切，一定要从实际需要出发。机构设置、人员编制要纳入法制化轨道，有法可依，依法监督。

　　⒊ 健全与完善对地方权力的监控机制

　　要坚决改变目前中央对地方权力难以实施监控，而人民群众对地方权力不能监控的现状。在地方自治制度下，完善对地方权力监控的具体形式包括：首先，健全和完善中央对地方、上级政府对下级政府的立法、行政和司法监督体系。地方性法规必须符合国家法律，中央有权对地方立法和执法情况进行审查。其次，健全和完善地方居民和社会团体对地方权力的监控体系。要尽快实行地方居民普选制度，要制定出时间表，积极推进由选民直接投票选举地方政府领导人。同时，允许选民以合法形式（如游行、抗议、上诉、起诉）表达对政府及其领导人的不信任，直至提出罢免。最后，要健全完善人民代表大会对地方政府的监督职能。地方人大要定期对政府工作与运行情况展开检查，并向社会公开检查结果。要切实建立行政问责制，行政问责应公开进行，并吸收社会代表参与。地方人大要加强对地方预算的审查、监督工作，建立起强有力的财力监控机制。审查预算不能简化为只对几个主要数字指标的审查，要认真审查到预算编制中的二级、三级等具体科目。经过依法批准的预算，绝不能随意变动。⑶

　　⒋ 建立地方民众参与公共事务的机制

　　地方居民直接参与公共事务，是地方自治的基本要求。居民参与的最大优点是让广大居民充分享有知情权，充分享有表达权。避免政府将单方面的意志强加给社会，从而背离服务于民的承诺。中国目前的地方治理由于失却了地方居民的参与和监督，地方官员在很大程度上可以为所欲为，这是导致权力腐败的重要原因。要建立以下几个方面的地方居民参与通道：第一，建立居民参与政府决策的通道。凡是涉及社会公共利益和居民利益的政府决策，必须听取和尊重广大居民的意见，和广大居民协商、沟通，不允许个别领导人独裁、专断。第二，建立居民旁听政府会议的通道。地方政府的会议，要尽可能对社会和公众开放，充分让群众了解政府的决策过程，取得对政府的理解与信任，改变目前政府与群众对立的现状。第三，建立民众直接请求制度。允许人民群众就一些事项直接向地方政府提出请求。在征得法定数量选民签名后，地方居民可就制定、修改、废除地方法规，对地方政府提出问责，解除不称职的地方政府公职人员职务等问题，向地方政府提出请求。地方政府和上级政府对民众请求应积极响应，在规定时间内依法处理。地方政府要努力完善、不断改进民众参与的机制，尽力使地方政府在民众心中有一个良好的印象，关注民生，赢得人心，取信于民，服务于民。

　　参考文献：

　　⑴喻希来：《中国地方自治论》，载于《战略与管理》，2002年第四期。

　　⑵杨宏山：《府际关系论》，中国社会科学出版社，2005年9月版，第298-315页。

　　⑶田穗生：《地方政府学》，中国地质大学出版社，2001年1月版。

（责任编辑：李镭）