美国行政学家F·J·古德诺认为:“政治与指导和影响政府的政策相关,而行政则与这一政策的执行相关。”即政治主要承担国家意志的表达功能;而行政主要承担国家意志的执行功能。在政党产生之前,政治与行政运行的轨迹是基本一致的。政治与行政尽管存在着某些分工,行政只不过是皇权政治或神权政治的工具。