政府的管理层级和管理跨度是国家实施行政管理的“经”“纬”两线,它们分别从纵向和横向编织成社会的骨架。层级合理、跨度适中、辖区规模适度的政权组织结构是现代文明社会的形象标志,是市场经济和民主政体的本质要求。

一

管理层级问题在中外文明史上源远流长。早在五千年前,神州大地就有九州之说。秦郡县制开创了华夏文明史上规范的政府层级管理先河;汉在秦基础上设州、郡、县三级;隋朝将州郡并为一级;唐代又设道州县三级;元朝将全国划分为十个行省,行省之下设路、州、县三级;明朝改唐宋元的行省、道(路)、州、县为省、府、县三级,将全国划分成十三省;清朝完全继承了明朝的省、府、县三级地方政府层级体制,全国分为十八省,清末增至二十三省。

新中国成立后,我党的第一代领导集体融古今之大成,形成了“中央-省-地(州)-县-乡(公社)五级政府,这在一定历史阶段具有维护稳定和秩序的作用。从世界范围来看,进入近代以来,发达国家如英、美、日等都普遍改革了政府层级关系,在中央政府之下,一般普通实行两级、两级半或三级政府,从而大大促进了社会发展。

从管理跨度上分析,一些省区规模过大,不利于中央政府的宏观调控和统一领导,不利于国家的长治久安,不利于中华民族大家庭的民族融合,更不利于民族地区的长期稳定和协调发展;一些地方和基层组织管理区域太少,行政规格偏高,也严重浪费国家的行政资源。因此,简化政府的层级关系,调整政府的管理跨度,是建立市场经济和民主政体、加快社会各项事业发展、实现中华民族伟大复兴的重要基础性工作。

二

改革开放以来,我国以调整行政区划的形式对政府的管理层级和管理跨度进行过长时间的探索。其中,在管理层级方面比较大的、涉及全局的调整有三次:一是上世纪七十年代开始的撤地建市,地市合并;二是1986年开始的撤区并乡建镇;三是1990年以后的“县改市”和“镇升市”。

在调整管理跨度方面,国家先后也进行了三次尝试:一是1987年开始的海南建省。二是1997年实施的设立重庆直辖市。三是90年代初开始, 2001年基本结束的全国大中城市撤销郊区行动。

总的看来, 20年来行政区划的改革和调整对我国大局的稳定和经济社会全面进步起到了积极作用。不足的地方,有些是体制层面的,有些是操作层面的。其中一个突出问题是,由于行政区划由下面报方案,地方为了多设一些行政组织,造成一些行政单位辖区太小,“头重脚轻”。例如,某市2001年进行城区区划调整,撤销郊区。为了安排郊区四套班子的干部,于是在城区的西部划出一块,成立一个新区,该区的辖区原来是其他县区的一个街道多一点加上三个1/3乡镇,在这样的辖区再细分,设立了三个乡镇和三个街道,再下设28个社区居委会和34个村。尽管分得比较细,但全区的现实情况还是“区级领导比村长多,科级干部比组长多,区级领导和部门比乡镇街道多得多”。区里召开工作会议时,作报告的比听报告的人还多。另外一个区当时只有3万人口,也设立了县一级政权组织,按县级规格配齐了“四大家”,“头重脚轻”的矛盾更为突出。

操作层面的矛盾主要是干部管理与交流、工作磨合、财产监管等方面的一些问题。这些问题都值得在今后的改革中加以注意和防范。

三

前年春夏,全国出现了一股“分省、撤地(市)、强县”的区划大调整之风,网络、媒体和中下级官员广为传播,但这一思路有“加大管理成本、条件不成熟”之嫌。那么,改革的出路在哪里呢?按照科学发展观的核心要求,综合前些年的改革成果,参照国外的先进做法,依据社会发展城镇化、工业化和农业产业化的前进方向,笔者认为,实行“市镇制”是当前合理的选择。

所谓“市镇制”,就是在省(自治区、直辖市)级的职能、地位和作用保持基本不变的前提下,国家以“市”和“镇”两级作为发展主体和发展实体,撤销地(州)、县、区、乡等管理层级,让市镇两级在国家事务中有发言权,展现一种全新的政府层级关系和社会关系,从而推动国家经济和社会各项事业快速发展。具体做法是:

1·综合建国以来6次调整设市标准的情况,坚持以区域性政治经济文化中心为核心指标,撤销地县两级建制,实行“并县强市”。现有的地级市合并周边若干个县,保证其足够的发展空间和辐射半径,直接领导50-100个镇和街道,保持地级市规格不变,但不再管辖县级市;若干个县(市、区)并成一个县级市,县级市和地级市法人地位平等,原来的县城、市治、区治都收缩为“镇”。
2·完善“撤区并乡建镇”成果,撤销乡一级建制,全面加强镇一级政权建设。农村税费改革之后,这一点完全可以做到了。
3·从严从紧,宁低勿高,实行全国基本一致的民主决策程序和法制管理,全国实行总量控制。其中地级市控制在300个左右,一些规格偏小的降为县级市;县级市控制在1000个左右;镇控制在3万个左右。
4·严格控制城市设区,一般只有直辖市才可设区,地级市和县级市一律不设区。
5·扩大竞争和可比范围,以“经济强市”和“中国名镇”为定位座标,加快市镇两级的建设和发展,从而带动全国城乡全面快速发展。
6·关于直辖市问题。由于直辖市的特殊地位和作用,故不能一味地增设。考虑到西部省份的特殊情况,笔者认为适当时候可以在西部和其他地区增设直辖市,因势利导解决省区规模过大的问题,推进西部开发,加强民族团结。但在一段相当长的时间内,全国的直辖市总数控制在4-5个为宜。

四

市镇制的具体操作实施宜由中央总体决策,各省、自治区负责。笔者认为,实行市镇制可以收到以下六个方面的成效:

第一,可以极大地调动广大基层干部群众的积极性和创造性。层次过多、等级森严的台阶没有了,市镇两级可以理直气壮谋发展,个人的首创精神、社会的激情、民族的能量可以大大激活。

第二,可以大大提高工作效率。过去中央一个决策要经过层层研究再部署传达抓落实,现在大大简化了层级,中央三级干部会可以到市,四级干部会可以到镇,电视电话会可以到村。由于市镇两级的发展主体地位得到明确,市镇可以不必再等待上级的研究部署和传达贯彻,中央的决策可立即变成群众的行动。

第三,可以更好地加快发展。通过市镇制改革,发展的动力解决了,人口、资源、地域空间等诸发展要素都进行合理的整合,市与市之间,镇与镇之间,都大体在一条起跑线上,加上全国范围内的经济强市和中国名镇的发展竞赛,竞争、可比范围迅速扩大,天外有天,在全国可形成一个生动活泼的发展局面。

第四,可以大大节约行政支出,降低国家行政管理成本。据测算,推行市镇制以后,全国的省级建制基本稳定,稳中略增;县一级建制(包括中等城市的区)可以减少一半以上,“头重脚轻”的现象将不复存在;镇(包括街道)一级建制可以减少略一半。

第五,可以回收大笔国有资产。缩减下来的县治、市治、区治和乡治的土地、房产、车辆、办公用品乡镇以百万计,各县可以亿计,用好这笔资源,并注意回收各级政府的债权,可基本上对县乡两级原有的债务做出合理的解决。

诚然,减少管理层级,撤并行政建制,精简内设机构,压缩领导职数,会使现有的干部剩余2/3至4/5。前些年,有人以干部没有地方去为理由而拒绝改革,其实大批的干部剩余正是推进干部制度改革的有利时机。在我中华民族的文明史中,历代的几个鼎盛时期如“文景之治”、“贞观之治”、“开元盛世”、“康乾盛世”都是从整顿吏治、精简机构开始的。我们党在建设国家和军队的历程中,历次整编也有成功的经验。综合前些年干部人事制度改革的成果,同时准确把握现有干部的政治、经济待遇,注意其他改革和纪律配套,是可以走出一条比较稳健的改革新路的。