笔者在为期半年的实地调查的基础上,试以某自治州为例,分析地方政府尤其是经济社会发展相对落后的民族自治地方政府,在招商引资工作中,如何通过绩效制度的设计,调动政府甚至整个社会的招商积极性,以达到政府招商引资目标,同时分析这种绩效制度可能引致的问题。

一、绩效考核对象选择

绩效考核对象选择,即政府所属的哪些部门和单位会被
纳入到绩效考核制度框架内。对象选择可以很直观地反映出地方政府为了促进招商引资工作,而在政府内部进行的力量整合的规模和力度。在全国许多地方,政府往往会提出类似于全民招商的口号,将政府所能影响到的所有的部门和单位都整合到招商引资工作中来,从而扩大招商引资面,争取更多的吸引外来投资的机会。而在某州这种全民招商的倾向非常明显,在州党委和政府下发的关于招商引资任务安排的文件中,被安排了具体的招商任务,纳入到招商引资绩效考核体系中的部门和单位,除了有州政府各职能部门如水文局文化局等、具有行政职能的直属事业单位如供销社、州政府议事协调机构如农业办公室人防办公室、州政府驻外机构如驻北京上海广州深圳联络处或办事处之外,还包括州党委、州人大、州政协、群团组织、企事业单位、中央和省驻地单位等等。其中承担有明确引资数额的部门和单位有55个,没有明确引资数额但对其进行引资服务绩效考核的单位有22个,既承担引资任务又进行引资服务考核的单位有18个。每个单位都承担着招商引资的明确任务,都有绩效考核的具体指标和相关的奖惩制度,基本形成了全州招商引资甚至是全民招商引资的格局。

二、绩效指标设计

绩效考核制度的基础是绩效指标体系,指标体系是绩效评价的依据,从而也成为绩效奖惩制度、绩效救济制度等其
他绩效考核制度的前提。同时,绩效指标体系的内容,也能体现政府在招商引资行为中的价值取向。

1·招商目标。地方政府对下属单位和部门绩效考核体系
的具体考核指标依据党委和政府总体招商目标来确定,而党委和政府招商引资的总体目标,一般都包括这样三个方面:

第一,投资环境改善目标。即通过政府公共物品供应和公共服务提供,从整体上改善本地社会发展条件和市场运行环境,这是地方吸引潜在投资者,留住当前投资者的前提条件。第二,新的引资量目标。表现为一定金额的新引进投资量,一般分为合同资金与到位资金两种情况。第三,为投资者提供服务的目标。即为现有的投资人提供的公共服务在质量和数量上应达到的目标。政府一般会根据上年度的招商情况结合经济发展形势,以及部分党政领导者对政绩追求的需要,确定目标的具体内容。总体目标确定之后,就会在各部门之间分解,形成涉及政府所有组成部门的目标体系,而目标分解的主要形式,是要求下属县市和州直部门与州委、州政府签订责任书。通过签订招商引资目标责任书和区别不同情况分类向州直有关部门分解招商引资工作任务的形式、能明确县(市)和部门招商引资、投资环境建设等的工作目标。

2·绩效指标及打分方式。下达给各部门的目标并不能直
接作为绩效考核的依据,绩效考核的指标设计,需要将具体任务分解成绩效因素,并给各个因素以不同的分值,即在绩效考核中具体的权重,才能完成。针对不同的部门,每种因素的权重会有所不同。

从对县级政府的考核指标来看,内容设计非常全面,引资实绩指标就占50%的分值。从这种指标设计可以很明显地看出,考核的重点是尽可能多地吸引新的投资。

对部门的考核则相对简单得多。在对被安排了招商引资
量的部门考核中,绩效指标就是根据目标引资量来设计,目标量被设定为100分值,在此基础上每升降一定的百分比,就会增减一定的分值,或者每增减一定的引资额,绩效分值相应出现增减。具体分值安排因部门性质不同会有细微差别,招商引资工作关系密切的部门如招商局、驻外办等,每一分值对应的引资量会大得多,往往每一分值对应数百万元,而一般的公共管理或公共服务部门则是每一分值对应几万元而已。被安排了定性任务的部门,绩效指标设计的依据要复杂一些。完成定性任务的部门,其主要的工作是为招商引资创造良好的软硬件环境,而这种环境创新不是可以简单量化考核的内容,因此在考核中往往采取考评组打分和外来投资者评价打分两种考核方式相结合的方法。其具体操作方式为:投资硬环境占30%分值,投资软环境占70%分值。投资软环境中,外来投资企业对县(市)投资环境和有关服务部门的评价占60%分值,州考评小组对县(市)投资环境的评价占40%分值。投资软硬环境的具体内容,在州政府印发的《外来投资企业对县(市)投资环境评价调查表》、《外来投资企业对县(市)有关服务部门评价调查表》、《外来投资企业对州直有关部门改善投资环境工作情况考核评价调查表》中详细列出。对总体环境考核的内容包括舆论环境、政策法制环境、行政服务环境、市场经营环境、招商引资实绩、考评组织工作情况等内容。针对具体部门的考核,则包括服务质量情况、承诺政策兑现情况、乱收费乱罚款情况、故意刁难情况、吃拿卡要等方面。外来投资者评价指标分为很满意、满意、较满意、基本满意、不满意、差、较差、很差几个等级。考评组则是由州政协、州政府办、州委督查室、州政府督察室、州监察局、州招商引资局、州统计局、国家统计局黔南企业调查队、州商务局、州经贸局等十个部门共同抽派人员组成,他们根据下属县市和州直部门提供的数据,在必要时还要进行实地调查取证,获得评分资料,进行评价并打出分值,考核内容包括对改善投资环境工作重视程度,落实上级投资政策情况,投资服务体系及工作运行情况,投资环境整治措施及落实情况,投诉及办理情况等五个方面。

三、绩效奖惩措施

依据绩效指标打分之后,绩效考核并没有完成。紧跟评
价分值的措施,就是各种奖惩措施,而这些奖惩措施,才是
真正对下属部门和单位形成压力的实质性措施。绩效奖惩措施主要包括以下几种形式:

1·绩效结果与部门、单位经费挂钩。纳入招商引资年度指令性计划考核的单位,将其当年的引资实绩与单位部分工作经费挂钩,对于完成任务的单位,据实拨付,节约部分可用于奖励职工;完不成任务的单位,扣减年工作经费。受招商引资绩效影响的经费量,一般是部门总经费的10%。但是专门负责招商的部门,如招商局、资本运营公司、各驻外办等则要高很多,往往达到30%以上。定性考核的部门,虽然没有明文规定绩效结果与部门经费挂钩,但是如果绩效考评指标不合格,单位会失去获得各种奖励的机会,同样意味着单位整体利益会受损失。

2·绩效结果与部门、单位和个人的荣誉获得挂钩。每年
召开会州招商引资总结表彰大会,严格按照出台的招商引资奖励办法,对招商引资先进单位和个人进行表彰,对项目第一引荐人和单位兑现奖惩。对不能按时完成任务者,给予通报批评直至取消其评先评优资格。然而实际情况远不止如此,招商引资任务完成不理想的单位,所失去的荣誉获得机会并不会局限在招商引资领域,其他领域也会受到影响,特别是政府综合性的表彰,一般都不会得到提名。

3·绩效结果与部门、单位首长的政治命运挂钩。笔者实地调查中发现这是一条的潜规则。从州委、州政府首长资历和对一些部门领导的访谈中,不难发现招商绩效结果与个人政治命运的关系。2000年之后的历届州委、州政府正副首长,大部分都有过较好的招商业绩,或者曾经主持过下属县的招商工作,或者主持过工业园区建设。而那些曾经因为招商引资考核不过关受到惩戒的部门、单位负责人,或者被免职,或者被调任闲职,基本上升迁无望。

4·绩效结果与个人物质利益挂钩。对于完成招商任务业绩较佳的个人,政府将给予其额外的资金奖励,而如果没有完成目标任务,绩效成绩不合格,则承担相应责任的个人将会受到减薪甚至罚款等处罚。

四、几个需要解决的问题

通过严密设计的绩效制度的引导,某州政府从上到下参与招商的积极性都被充分调动起来。2005年全州招商引资到位资金38·38亿元, 2006年为46·2亿元。外来投资成为州社会固定资产投资的主要来源,其中2005年占全部社会固定资产投资比例甚至达到了60%。招商引资工作的优异成绩,无疑为相对落后的地方经济发展注入了强大的推进力。然而,尽管招商引资的成果颇丰,但是至少从政府对招商引资的绩效制度设计来看,还是存在许多问题,需要引起注意。

1·绩效考核对象选择错位。在某州的绩效考核体系中,所有党政机关及其下属部门,几乎所有与政府关系密切的社会组织及企事业单位,都被安排了绩效目标,纳入到绩效考核体系中。这种做法至少会带来几个方面的问题:第一,使政府整体职能导向被扭曲。服务型政府应该以为社会提供服务为导向,其基本职能是公共服务、市场监管和宏观调控,而不是直接参与到市场活动中去,做市场资本流动的中介。即使在相对落后的地区,因为市场发育不成熟,需要政府参与部分市场活动,部分代替社会中介组织来完成一些本应由市场完成的事项,也应该有节制,有限度地参与。将那些专职从事公共服务和行政执法工作的部门也纳入到绩效体系中来,甚至给他们也安排招商引资量化任务,这无疑是对政府公共服务资源和能力的削弱,是对政府整体职能导向的扭曲。

第二,使政府与社会、企业关系被混淆。工商联、工会、供销社等社会团体,以及各国有银行等金融企业和电信、电力等公共企业,都是独立的社会主体,而非政府所属部门。政府与这些社会主体的关系,并不是居高临下的行政隶属关系。政府需要为这些单位提供服务,这些单位当然也责任和义务参与社会治理,但其前提是这些单位都有自主决策的权力。政府没有权力,也不应该给这样的社会主体下达指令性任务,更不要说给他们安排与他们本职工作并无直接关联的招商引资任务。第三,混淆监管者的角色。在被安排招商引资工作任务的部门中,许多部门都是市场监管者,他们本身掌握着对企业生产经营活动的监管权力。让他们去拉投资、招商家,无疑会异化这些监管者的角色,使得权钱交易,权力寻租等现象无法避免。

2·绩效考核主体的局限。在某州招商引资绩效考核体系中,考核的主体主要来自两个方面,一个是投资者,一个是
政府内部选派的人员。首先,投资者所追求的是利益最大化,因此他们对于政府的优惠政策及优先服务等方面具有无限的期望。让投资者主导(占环境评估60%分值)绩效评估,将不可避免的使政府陷入到永远无法达到良好绩效的怪圈中,使政府不得不在优惠政策设计和公共服务优先承诺与维护公共利益的矛盾中陷入困境,从而最终使政府角色由服务整个社会的公共组织,蜕变为掌握大量资本的投资人的代理机构。其次,政府内部选派的人员基本来自当初制定绩效指标、或者本身就承担一定绩效任务的部门。自己定规矩,自己要分担任务的人,对自己的活动进行监督检查,其考核的公正性如何保证?这无疑是将规则的制定、规则的执行、规则的监督权力集中到一个主体身上,这种权力根本就没有制约,因而也无法相信其正当性。再次,因招商引资活动而利益受影响的广大民众被排除在绩效考核体系之外,无法对招商引资工作表达自己的利益和诉求。招商引资工作必然会带来大量的土地占用问题,大量的搬迁安置问题,大量的环境保护问题,以及大量的与就业相关的问题,这些都与当地普通群众密切相关。但是,考核主体中,普通群众集体缺位。按照这样的考核方式,他们的利益又如何能有保障?

3·绩效奖惩方式缺乏弹性。资本的流动是高度市场化的现象,它受到各种市场、社会信息的影响,具有非常大的不确定性。以硬性的任务指标去应对具有不确定性的投资流动,那些被纳入绩效考核体系的部门和单位本身就处于极其尴尬的境地。然而,处于这种不利局面的单位,还要面临弹性很小的奖惩制度的约束,这必然会使得许多部门和单位的行为背离其组织目标和宗旨。在笔者的调研过程中,发现有不少部门的正副首长,经常离岗在外,活动于发达地区专门进行招商活动,因为如果他们完不成招商任务,他们面临的惩戒措施会超出他们的承受能力。同样,招商引资的奖励与投资额成正比,这意味着拉到一单投资就能给自己带来几万甚至十几万的收入,利益的诱导也使得许多人无心从事本职工作,而热衷于招商引资。不论是奖励还是惩戒,缺乏弹性的制度设计,进一步加剧了政府职能定位的偏差,扰乱了政府各部门正常的工作日程安排。这些偏差和干扰,对于政府的影响究竟有多大,现在还无法精确评估,但至少与现代服务型政府的理念是背道而驰的。

总之,某州政府为促进招商引资工作而设计的绩效考核制度,在我国其他相对落后的地区并不是特例,在一些地方相关的制度设计甚至比其表现得更为激进。这些绩效制度设计,是当前地方政府招商引资热的背后热源,它对于地方经济社会发展而言是一把双刃剑,对于政府自身的发展而言,带来的问题极其复杂,负面影响很大。因此,无论是理论工作者还是实际工作部门,都需要引起足够的重视,认真研究,合理规范,以期使招商引资工作产生良好的经济和社会效益。