“行政权力”是我国学术界一个常见的语词。从发表的研究成果来看,出现最多的语汇是“膨胀”、“控制”、“监督”,或是类似的语词,如“扩张”、“异化”、“规范”、“限定”等。因此,学术界对行政权力膨胀与扩张的特性是有深刻认知的,因此就必然会产生对行政权力进行有效控制与监督的认识。关于行政权力研究的相关话题,恰恰是对现实中“行政权力膨胀与扩张”这一倾向性问题的理论表达与反映。在西方国家,随着社会的发展与政府作用的强化,随之而来的是政府规模的膨胀与行政权力的专横,而行政权力的膨胀势必会打破“三权”之间的“均衡”状态,因此,对行政权力的控制也是备受关注的。

当前,我国正处于特定的社会转型期与体制转轨期,由于行政环境的复杂性、多变性与无序性,行政权力的“畸变”与“扩张”也是客观存在的。从理论界发表的成果来看,“行政权力膨胀与扩张”这一问题常常多见于宏观研究与抽象分析。为了把这一问题的研究深化下去,应该尝试一种微观的分析视角,即深入到行政权力本身对其进行剖析。这一分析思路能使我们认识到行政权力本身的矛盾性及其双重特性,借此,我们还能认识到行政权力的“畸变”恰恰是由其“权利特性”的两个倾向,即膨胀与异化所导致的。

一、权利与义务:行政权力的双重特性

(一)公共行政的一个基本理论问题

张康之教授于2001年在《江海学刊》上撰文提出:“公共行政拒绝权利”这一设想。[1]笔者对此曾撰文予以支持,并进一步提出“用责任取代权利———公共行政的逻辑”这一命题。[2]这里都涉及到公共行政的一个基本理论问题,即权力与责任、权利与义务的关系问题。从西方公共行政理论与实践的两个层面上看,在权力与责任、权利与义务的对立统一中,对责任与义务的强调无疑是重中之重,因此,我们可以把西方公共行政体系的特点之一概括为责任行政。基于我国传统行政体制“责任缺失”的事实,笔者认为,从理论上挖掘公共行政的责任与义务的特性,提出责任行政的改革目标,具有重要的理论价值与现实意义。顺着这一思路,笔者在对行政权力的研究中,发现了它具有两种既对立又统一的内在规定性,即权利特性与义务特性。也就是说,行政权力既有权利的规定性,又有义务的规定性,是权利特性与义务特性的对立统一。一般地讲,任何权力都是以“命令—服从”的方式和规则加以运行的,权力就意味着一方对另一方的领导、管理和支配,这是一条永恒的规律。所以,赋予某种权力就意味着社会对权力主体关于“领导”、“管理”和“支配”等方面行为自由的肯定,权力主体在这些方面作出的行为选择是合法的、符合社会规范的。社会对权力主体这些行为的肯定性规定就是权力主体所拥有的权利。因为,权利实质上“是一定社会中人的规范性行为的自由度(行为自由的质与量的统一)”,通俗地说,就是他可以(或有资格)这样行为或要求别人那样行为。从动态上说,权利就是为一定社会权威所认可的行为。[3](P338)所以,权力的赋予就意味着某种权利的肯定,这是权力所内涵的权利特性的一面。

同时,权力不仅意味着权利,还意味着义务与责任。首先,任何权利对主体行为的某种肯定,实质上也是一种“限制”与“否定”。学者常健认为:“无论是权利还是义务,都是对主体自由的限制。”对主体自由的限制分为两种基本方式,即肯定性的方式和否定性的方式。对主体自由的“肯定性限制”就是权利,而对主体自由的“否定性限制”就是义务。之所以说是限制与否定,一是因为权利对主体自由的肯定不可能是全面的肯定,而只能是一种有限制的肯定,是以肯定的方式限定了主体可以自由选择的范围,从哲学角度视之,任何肯定都是否定;二是因为社会在以权利方式肯定主体自由的同时,必然要规定权利主体必须承担的与这种权利相应的义务与责任,这种义务与责任的规定也意味着对主体自由的限制与否定。[4](P25-27)其次,与一般权力相比,行政权力又具有自身的特殊性。因为行政权力是经社会契约产生的,是公民让渡部分私权利的结果。由公共权力支持的公共行政体现的是“人民主权”的政治理念,从而必然表现为责任行政。也就是说,它在获取社会赋予的公共权力的同时,必定要承担对社会的某种责任和义务。这一点是公民与公民、公民与政府进行社会契约的最终目的。因此,给予权力必然又连带着某种责任与义务的规定,是权力所内涵的责任特性的一面。

(二)行政权力的权利特性和义务特性

在现代行政关系中,行政权力既有权利特性,又有义务特性。行政权力的权利特性表现为执行性、管理性和领导性的规定;与之相对应的是,行政权力的义务特性表现为合法性、责任性和服务性的规定。[5](P50)1.行政权力的权利特性表现为“执行性”的规定,其义务特性表现为“合法性”的规定行政权力本质上就是执行国家法律和权力机关意志的权力,这就是古德诺所言的相对于“意志的表达”的那种“国家意志的执行”。[6](P12)依孙中山先生对国家权力的划分来看,立法作用是政权的运用,行政作用是治权的行使,也说明了行政权力的执行性特点。

行政权力是一种执行性权力,即为实现国家意愿而采取行动的权力,包括命令权、形成权和处罚权。命令权是国家行政机关有权命令进行某一特定行为或不行为。例如,命令拆除违章建筑等。形成权是国家行政机关有权使当事人的权利和义务关系产生取得、变更或丧失的效果。例如,准许营业等。处罚权是国家行政机关对违反行政命令、行政法规者,有权给予的制裁和处罚。例如,交通违章罚款等。行政权力执行的特点是无需征得被执行者的同意,即行政相对人有遵守命令、处罚和形成的义务。所以,行政执行是权力主体的权利,而服从就是行政相对人的义务。政府作为行政权力的执行主体来自于国家法律的授权,政府是唯一合法的行政权力的执行主体,具有执行国家意志的“权利”,另一方面,这种对国家意志的执行必须以法律为基础,即行政权力的合法性是其义务规定。行政权力的合法性是指行政主体行使权力必须以法律为依据,受法律约束,行政权力的执行性说明行政主体执行的是立法者的意志,也就是法律的规定。尽管具体的行政职权不一定都是法定权力,但是行政权力从总体上看还是由法律规定的,即“无法律就无行政”的原则和“依法行政”的理念。

2.行政权力的权利特性表现为“管理性”的规定,其义务特性表现为“责任性”的规定

行政权力是国家行政机关管理公共事务的权力。行政权力的执行性是相对于国家权力机关和法律制度而言的一种权利规定,其管理性是相对于社会公共生活而言的一种权利规定。执行性和管理性都是行政权力的权利规定,但是分析问题的角度是不同的。行政的本质历来被看作是一种管理,其本意就是对社会公共事务进行组织和管理,是通过对人的行为有效管理来实现对社会关系的调节和控制,因而具有公共的性质。自从产生“行政”这种国家管理形式以来,决定了行政虽然指的是政府行为,但它无疑要与社会大众发生密切联系。早在国家出现以前,社会公共管理的权力就已经存在于有组织的人类社会之中。在阶级形成并产生了国家之后,这种社会公共管理的权力就转变为国家的行政权力。所以,国家权力既有政治统治的功能,又有实施社会公共管理的功能。而且,国家权力政治统治的功能是建立在社会公共管理功能的现实基础之上的。所以,实施对社会的公共管理也就成为国家和政府对社会负有责任的一种不言而喻的规定。也就是说,政府在行使行政管理权力的同时,实际上承载着对社会公众的责任。责任作为行政权力的义务规定,构成了权力运行的动力。也就是说,当主体把责任看作是权力行使的当然义务时,就会将责任置于自觉的行为之中,从而实现了责任对权力的动力功能。这种权力与责任的共存,必然形成权力的行使者就是责任的承担者的事实,即任何权力主体都是责任主体,不仅要承担自己的岗位责任,而且要承担其行为违法的法律责任。

3.行政权力的权利特性表现为“领导性”的规定,其义务特性表现为“服务性”的规定

我国宪法和有关法律对政府的各项职能作出了明确的规定,其中,各级政府的领导职能就是一项重要的职能。也就是说,通过政府的逐级领导而实现对整个社会的有效管理,政府的领导职能包括决策、指挥、监督、检查、协调等方面的职能。公共行政依靠的是一套精密的等级组织结构和一套完整的行政权力体系运行的,公共政策的制定和对社会的管理完全依赖于政府权力自上而下的领导与运作。尽管在现代社会权力关系中,政府权力与社会权力有二元分离的倾向,即政府权力有弱化、社会自治权有强化的趋势,但政府权力在整个社会权力关系中仍然处于主导地位,政府的行政领导仍然是社会管理的核心力量,这是由政府权力特殊的阶级统治功能决定的。所以,领导性是行政权力的权利规定,强调的是自上而下的意志执行和权力领导。随着“主权在民”的政治理念的发展和市场经济平等意识的深入,政府行政的重心逐渐向社会公众倾斜,政府的责任取向是对社会公民负责,所以行政权力不仅具有领导性的权利规定,而且更重要的是具有服务社会公众的义务规定。正是基于政府权力的这种义务规定,许多国家都把“服务行政”作为政府管理的发展趋势,如英国的“公民宪章”、加拿大的“2000年公共服务”计划和马来西亚的“顾客章程”等,都对服务行政作出了具体规划。我国政府也把“全心全意为人民服务”当作最为根本的政府理念。也正是基于此,邓小平说“领导就是服务”,这句话非常深刻地反映了行政权力是权利规定与义务规定的辩证统一。

二、膨胀与异化:行政权力的两个倾向

权利特性和义务特性是行政权力的两个内在的规定性。其中,执行性、管理性和领导性的规定更加强调政府自上而下的权力运作和渗透。从本质上看,这种权利特性就是“控制权”,即一部分人对另一部分人实施影响与控制的手段。对于这种权利特性,我们需要研究它的两种倾向。

(一)权力的权利特性具有膨胀与扩张的倾向

1.基于主观上人性的因素

美国学者丹尼斯·朗在探讨“权力与人性”的问题时说:“‘权力欲’、‘权力意志’,甚至‘贪图权力’是人性主要组成部分的观念被广泛接受并在西方政治思想中根深蒂固。……而霍布斯确实在他引用得最多的言论中主张:‘首先,我把永无止境谋取权力的欲望,至死方休,作为一切人类的普遍倾向。’也许没有其他论断更常被引用来说明这种观点:力图取得权力是普遍和基本的人类动机。”[7](P260--261)我认为,人性中对权力的欲望从本质上讲就是对权力的权利特性的欲望,即对控制权的欲望。所以,丹尼斯·朗又说:“不难得出这样的结论:每个人都在谋求对他人的控制权,即力图获得对他人行动和态度产生预期效果的能力。强迫或诱导他人为满足自己需要而从事必要的努力,肯定是保证满足,甚至接近于立即得到满足的最有效的方法。”[7](P262)从主观人性的角度来看,这种权利特性膨胀与扩张的根源存在于维护人们已经获得的利益。因此,基于利益考虑与要求,贪图权力就成为人类的基本天赋,这也是马基雅弗利和霍布斯的观点。

2.基于客观上社会管理的需要

基于客观上社会管理的需要就是社会对行政权力权利特性的扩张起到了推波助澜的作用。在社会与政府之间,政府是唯一的,而社会是多样的,来自社会的需求是多种多样的,尤其是社会常常表达出它对政府的不满情绪,甚至批评政府不能满足它的需求。政府为了满足社会的多种需要,最通常的手段就是增设新的政府职能,或是将一个暂时性的、临时性的职能转化为永久性的职能。对于社会与公众而言,这就意味着一个新的具有执行权、管理权与领导权的政府部门或机构出现了。所以,政府职能的增设实际上是行政权力权利特性的扩张。社会总是一个动态的发展过程,在其前进的每一步中都会对政府提出许多新的要求,而政府总是以满足社会的多种需要为借口来扩张其权力的权利特性。结果,政府凌驾于社会之上并作为一种高高在上的力量统治、领导和管理着社会就成为一种事实。因此,行政权力的权利特性如果得不到有效的规制,则往往以社会需要管理和领导为借口来扩展自己的内容,随即带来的必然是行政权力的扩张和政府规模的膨胀。所以,一个最基本的结论就是:现代社会行政权力扩张的深刻根源存在于行政权力的权利特性之中。

(二)权力的权利特性具有特权化的倾向,即异化的可能

亚里士多德认为,当一个人或若干人组成的一个团体由于势力增长过大,以至于凌驾于整个公民团体,因而就“占据了某些形式的特权”,这往往是造成专制政治的原因。[8](P237-238)洛克在《政府论》中给特权下了一个定义,大义是:特权是授予君主的一种权力,它是一种无法律规定,有时甚至违反法律而依照自由裁处来为公众谋福利的权力,[9](P98-99)所以,“特权不外是在没有规定的情况下谋取公共福利的权力而已。”[9](P102-103)

正是基于这样的认识,洛克把特权分为“正当”和“不正当”两种。他说:“凡是显然为人民谋福利”的行为都是“正当的特权”;而为了“获得或形成有别于公众福利的利益”的行为就是不正当的特权。因此,洛克“正当的特权”是指,在权力与责任对等的基础上和在权利与义务平衡的前提下对权力的行使;而“不正当的特权”是指,在权力膨胀和责任缺失,权利特性扩张和义务特性收缩的情况下对权力的应用。因此,当君主“为他们私人的目的而不是为公共福利而利用这种权力的时候,人民就不得不以明文的法律就他们认为不利于他们的各个方面对特权加以规定。”[9](P98-101)因此,本文所言的“特权化”中的“特权”显然是洛克讲的“不正当的特权”。这种特权,实际上是行政权力中权利特性对义务特性的侵犯、挤占和排斥,从而造成了权利特性的扩张、义务特性的收缩,这就必然会形成权力中权利特性与义务特性的不平衡。因此,特权就失去了存在的合法性和合理性。就本质而言,这种特权就是权力的异化。有的学者对特权作出如下概括:“特权是指个人或集团凭借经济实力、政治地位、身份等而在经济、政治、文化等领域所享有的特殊权利或权力。这些权利或权力有的为法律所规定,有的在法律规定之外,并且都是建立在对这些权利或权力分配不公平基础之上的。”[10](P28)正如洛克所言,这种不正当的特权是应该用法律加以规定和限制的,否则,就是权力的异化。因此,一个最基本的结论就是:现代政治社会中各种权力异化现象深刻的根源存在于行政权力的权利特性中。

所以,不管是为了限制权力的扩张,还是为了限制权力的异化,一个必然的逻辑出发点就是规定与限制权力的权利特性。从权力与责任对等,权利与义务平衡的基本逻辑来看,社会必须挖掘出行政权力应有的义务规定,即行政权力的合法性、责任性和服务性的特性规定。因为,这些义务特性的规定是行政权力非常重要的不可缺少的内在的规定性,是行政权力得以产生与存在的逻辑前提。也就是说,如果行政权力忽视了其义务特性的规定,行政权力就失去了存在的合法性基础。道理很简单,权利与义务总是对等的,根本就不存在无权利的义务和无义务的权利,二者是一种对立统一的关系,即“每一方只有在它与另一方的联系中才能获得它自己的规定,此一方只有反映了另一方,才能反映自己。另一方也是如此;所以每一方都是它自己的对方的对方。”[11](P254-255)也就是说,权利规定与义务规定辩证地统一在行政权力这个统一体中。

笔者认为,传统的行政理论和实践比较重视行政权力的权利特性,因而,政府往往是社会的主导,导致的就是专制主义的行政或管制主义的行政模式,而现代公共行政理论和实践的重点是强调行政权力的义务规定,因而,必然产生像“依法行政”、“责任行政”和“服务行政”的政府理念。从这个角度看,在公共行政领域,用责任取代权利,建立责任行政体制,才能真正体现“主权在民”的民主政治理念。



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