一、政府绩效评估的意义

所谓政府绩效评估,一般认为就是“对政府及其行政人员‘政绩’的评估。它是用一定的目标尺度,考核、判断该政府及行政人员所取得的成绩”[1]。在政治学中,“政府”通常有狭义和广义两种用法,就广义而言,“政府”是指行使国家权力的全部机构,包括立法、行政、司法机关以及国家元首等;就狭义而言,“政府”仅指国家政权机构中的行政机关[2]。通常所指的“政府”概念,是指狭义的政府机关,但由于我国目前的实际情况,作为社会公共权力的化身,在我国还要把中国共产党组织包括在其中。“因为,共产党组织在当代中国不仅事实上是一种社会公共权力(这与西方国家的政党只是一种社会性组织的情况不同,不能以西方的政党理论来套用中国的现实。从比较政治学的视野看,中国共产党的结构和功能更接近西方国家的政府,而不是政党。)而且也是政府机构的核心。无论就广义的政府还是狭义的政府而言都是如此。”[2]这样,这里所指的政府绩效评估,就是指涵盖中国共产党组织、各级人民代表大会、各级人民政府、各级人民法院和检察院等全部履行当代中国社会公共权力的组织机构的绩效评估,因此其理论和现实意义都更为明显。又因为政府作为政治权力主体,对社会实行必要的政治管理,政府所掌握的政治权力是人民赋予的,必须对人民负责,因此政府行为的效果与人民的利益息息相关,所以对政府绩效进行较为全面的评价是十分必要的。具体说来,政府绩效评估的意义在于:

1.监督政府行为

政府是一国拥有垄断强制力的组织。一般情况下,拥有垄断强制力的政府组织,其行为的制约因素相对于一国内任何其他形式的组织来说都要少。在这种优势地位下,若想保证一国政府职能的实施适应该国社会经济的发展需要,必须为它设立一套完善的制衡机制。在这套完善的制衡机制中,法律等强制性限制固然不可少,但严格、客观、不以政府自身利益为核心的评估体系设置却更为重要。因为评估的存在促使政府必须按评估的标准而不是按政府自己任意的妄想去行事。同时,政府绩效评估为整个社会从外部监督政府行为提供了基准线,社会对它从外部进行的监督评判,包括舆论的评论、社会团体的监督以及广大民众的议论将从外部为政府行为的改进提供压力。从而为监督政府行为提供可能。

2.提高政府绩效

现代政府管理的核心问题是提高绩效。“要改进绩效,你必须首先了解目前的绩效水平是什么”[3]“如果你不能测定它(绩效),你就无法改善它”。[3]一方面,绩效评估为行政改革提供了技术支持。传统行政模式建立在行政垄断的基础上,其主要特征是权力高度集中、严格的规章制度、重“过程”而轻“结果”取向的管理机制等。行政改革的新理念是主张公共服务市场化、社会化,强调权力非集中化、“结果为本”和“服务为本”等。任何新理念都必须有相应的技术支撑才能付诸实践,而绩效评估为公共管理的新理念提供了有力的技术支持。

3.改善政府形象

政府绩效评估是政府向公众展示工作效果的机会,而展示成果能赢得公众对政府的支持。如果把绩效与政策紧密挂钩,不受欢迎的措施也可以得到公众的理解。另外,政府绩效评估不只是展示成果,它也暴露政府的不足和失败,但这并不一定损害政府部门的信誉。相反,政府向公众公开所面临的困难和问题,并展示其为提高绩效所作的努力及其结果,有利于克服公众对政府的偏见,建立和巩固对政府的信任。

二、政府绩效评估价值取向的演变:从“政府本位”到“民众本位”

1.政府与民众的关系决定政府绩效评估的价值取向

政府行为的目的是什么?亚里士多德认为,人类创造政府的宗旨就是为了个人能够过上理性的正义的生活,政府行为的价值就在于创造和保护公民或社会的“公共幸福”。托马斯·阿奎那认为,政府的价值在于“弹精竭虑地增进公共福利”。[4]洛克认为,“政府是人们自愿通过协议联合组成的‘共同体’,其目的是保护他们的财产”。[5]从这些论述中可以看出,政府行为的价值旨在为公民乃至社会谋福利。政府行为实际上是其主体(政府)与客体(民众)之间相互关系的过程。政府行为的价值取向,通过其行为的具体运行过程,体现为其行为的主、客体即政府与民众之互动关系的模式。依据其价值取向不同.可分为“政府本位”与“民众本位”。

在人类社会的历史长河中,随着生产力的发展,社会日益分裂为统治阶级与被统治阶级。统治阶级通过其意志执行系统——政府实现其对被统治阶级——臣民的控制。欧洲的中世纪与中国的封建制度尤是如此。这时政府与民众(臣民)的关系模式表现为“政府本位”。随着生产力的进一步发展,社会化大生产的生产方式使人们增强了自主联合、协作互动等自我主体意识,强烈的自主意识使得人们要争取更多的权利。西方的资产阶级革命与中国的民主革命就是如此。政府的专制权力逐渐被剥落,权力重心渐渐向公民化了的民众倾斜。政府与民众的关系模式逐渐转向“民众本位”。在我国民主革命成功后,人民成了权利的主体,政府只是人民意志的代行机构。显然,政府绩效的价值取向应该是“民众本位”。

2.中国体制转轨与政府行为的价值取向转变

我国民主革命取得胜利后,由于对什么是社会主义和怎样建设社会主义还存在某些误解,加之受几千年传统专制思想的影响,逐步建立了权力高度集中的政治经济体制。政府成了社会生活的组织者和社会各系统的指挥中心。在政府与民众的关系上,以政府是由人民选举、人民代表组成、为人民服务为政治前提,强调政府管理的权威性,忽视对具体民主参与渠道的建设,造成政府孤立行政,缺少有效监督,甚至以政府利益取代民众利益,奉行典型的“政府本位”的价值取向。这种以政府为本位的行政行为一定程度上有利于政府进行社会动员,统一配置社会资源和保持社会平衡发展,但是,其弊端随着生产力的发展,尤其是改革开放的深入日益显露出来。它抑制了人们的主动性、积极性和创造性,同时,由于权力过分集中而又缺乏有效的监督与制约,滋生出诸如难以根治的腐败、权力滥用、政府与民众关系紧张等许多社会问题。

社会主义市场经济建立以后,市场取代政府成为资源配置的主要力量。民众在市场竞争中强化了主人翁意识、平等意识和利益观念,这实际上要求政府在其行政过程中,要充分尊重作为国家主人与纳税人双重角色的民众的民主政治权利和经济合法权益。这种政府与民众的关系模式客观上要求政府的价值取向由“政府本位”向“民众本位”转变。

3.民众本位是建设现代公共服务型政府的必然要求

人民群众是历史的创造者,是力量之源,胜利之本,这是马克思主义的群众观点。为此,胡锦涛总书记就任以来,反复强调“权为民所用,情为民所系,利为民所谋”。他还在2004年“七一”讲话时说:“各级领导干部要为群众诚心诚意办实事,尽心竭力解难事,坚持不懈做好事。”温家宝总理更是身体力行,殚精竭虑地实践着新一届政府以民为本的执政理念。

以民为本,不仅是建设现代公共服务型政府的本质特征,更是建设公共服务型政府总的指导思想和原则。现代公共行政理论与实践表明,在追求公共服务型政府的过程中,在实现人民民主与人民主权的过程中,有三个必须体现与珍视的价值观,它们分别是基本人权、法治和民主原则,而这三点的核心出发点均是人。因此,鉴于政府管理在国家的公共服务型政府中扮演着核心与关键角色,那么将以人为本作为最重要的公共行政理念和价值观准则,既是政府管理的合法性要求,同时也是公共行政存在及使命的必然惟一选择。

目前,就我国政府公共管理的整体价值理念而言,现代市场经济与民主政治所要求的服务行政还没有转变与形成。政府服务提供尚未实行严格意义上的绩效管理。因此,更要首先确立以人为本的政府绩效评估的价值取向,只有这样,才能建设真正意义上的公共服务型政府。

三、政府绩效评估贯彻“民众本位”价值取向的途径

参考一些国家对政府绩效评价的成功经验,结合中国政府绩效管理的要求与实际发展状况,在政府绩效评价过程中贯彻“民众本位”的价值导向,需要着重把握好以下环节:

1.扩大公众对绩效评估的参与程度,使绩效评估能真正表达公众利益,反映公众对政府的责任要求

以民为本的绩效观,要求评估绩效的参照系是公民而不是政府及其工作人员。同样,绩效评估所依据的绩效示标,应当从公民的立场和价值选择予以确定。经济、效率与效果等目标要素的测定需要实行信息公开和公众监督,才能发挥其实质性的作用。绩效评估中引入“使用者介入”机制,使得评估结果具有更大的可信度与参考价值。更为重要的是,绩效评估需要通过具有公众参与的管理机制来实现公共管理观念的转变,由此培育和巩固政府为公众服务的公益精神。

近年来,一些地方政府通过“政务公开”、“承诺制”、“政风行风测评”等形式实施对政府的绩效评价,在提高政府部门的责任意识,加强政府与公众的交流与沟通,优化服务效果等方面取得了一定成效。

但总体分析,绩效评估依然具有强烈的“政府主导”色彩,体现着“政府为本”的价值倾向,没能真正发展成为“民众本位”的评价过程。公众参与缺乏广泛性与深入性,使得绩效评估往往表现出以下问题:重视政府系统内部的自我评价,缺乏社会对政府部门的评价与控制机制;评价从内容到程序缺乏规范化,存在很大的随意性,因而评价结果很难做到客观、公正,有时完全流于形式;不是将评价作为提高管理水平的正面措施,而是作为消极防御的手段,当某一方面的问题成堆,社会反应强烈时,才采取诸如大检查、专项检查、大评比等方式谋求改正,因而总是陷于被动;评价过程具有封闭性、神秘性,评价结果不能完全公开化。这些组织绩效评估中存在的问题导致了运动式公共管理的弊端。由于缺乏对组织绩效的持续性测定,管理者难以把工作重点放在绩效的持续性改进上,因而往往采取“严打”之类的阶段性突击方式去解决问题,导致了运动式公共管理的弊端。从绩效管理的角度来看,阶段性突击取得的成绩越辉煌,越能暴露出日常管理中存在的问题。此外,绩效评估的非规范化与社会监控的缺乏,导致评估中的不正之风和腐败行为。名目繁多的大检查、大评比不仅难以取得效果,而且应付检查、评比日益成为基层部门的负担。少数检查团索要礼品、收受贿赂的行为,更是将绩效检查与评估引入歧途。

绩效评估是政府与公众的对话与互动过程,目的是为了帮助政府提高绩效能力,使政府的努力与政府的责任目标相一致。为此,应积极创造条件,使社会公众在与政府部门充分交流沟通的基础上,帮助政府订立绩效发展目标,然后运用科学的手段和工具对政府部门绩效目标的实施情况进行考核与诊断,再通过规范化的程序对考评结果进行必要的处理,为组织提供有关成本效益、工作协调等方面的信息,并针对管理中的失误制定相应的改进计划,帮助政府部门克服缺陷、弥补不足,使政府工作朝更高的绩效目标迈进。

2.绩效评估应着重于政府行为的实际效果,满足社会公众对公共服务的需求

传统的科层制管理体制比较强调过程、投入,其评价体系表现为:资源配置取决于部门自身维持的需要而不是为了有效地履行职责,工作部门以预算最大化为目标,对预算的追求胜过对工作结果的追求;注重形式主义,以组织活动的数量和规模作为判断工作成绩的标准,很少考虑这些活动所产生的实际效果;上级对下级的控制着眼于过程而不是结果。这种以“政府为本”的评价体系导致工作人员既无须对组织的成功承担义务,也没有追求良好结果的动机和条件,只需按上级或规则行事便可。这样,作为获取良好绩效的手段的投入、程序和规则演变成为目的本身,这就势必导致资源浪费、形式主义和官僚主义。

而“民众本位”的绩效评价体系更讲究“效果导向”,而非程序、规则优先,认为关注程序和规则固然必要,但最后是否产生好的结果,是否满足公民需求则显得更为重要。效果的衡量应注重所产生的客观结果而不是直接产出。效果所关注的问题是“情况是否得到改善”[6],它通常考察公共服务实现目标的程度,如福利状况的改善程度、使用者的满意程度、政策目标的成就程度等。由于公共部门管理和服务的对象是公众,公众对公共服务的满意程度才是检验公共部门效果的主要标准。公众满意度可以直接测定,也可以间接测定。直接测定即通过民意调查形式了解公民对特定公共部门和特定服务的主观感受和评价。间接测定即设计一些标准或使用特定的方法来测定顾客满意程度,这种测定不是单纯地依赖顾客,还要有科学的标准和方法。

3.完善绩效评估过程中的经济指标测定,降低政府与公众的“成本投入”

绩效管理注重经济效率,要求在政府部门树立浓厚的成本意识,它不仅指政府工作需要降低成本,节约开支,花较少的钱办更多的事,还包括降低公共服务消费者所要支付的成本。一个公共管理机构从事管理活动时直接付出的并不是金钱,而是由金钱转化而来的人力、物力、设备等等。这些要素就构成了公共组织对特定管理活动的投入,而获得和维持这些人力、物力、设备所花费的资金,就是投入的成本。公共服务消费者所要支付的成本指公众在使用公共产品和服务过程中的费用和付出,它表现为公众所支付的货币成本与在整个过程中所消耗的时间、体力、精力等非货币成本的总和。公共服务的终极目标在于尽力将消费者成本降低为零。为此,一是要对公众的关键需求进行评估,制定、公布和实施政府的顾客服务标准和申诉处理标准;二是重视改革政府的行政流程,设定服务绩效的标杆和绩效衡量指标,设法消除使用公共产品和服务过程中影响最大的消费者成本,尽量避免如官僚主义、层次繁多、相互推诿、手续烦琐、公文旅行和乱摊派、乱收费等问题。通过政务公开、现场办公、集中办公、社会承诺制、上门服务、电子政务等产品提供和服务方式,追求实现消费者“零”成本。也就是说,通过加强政府与公众的直接接触,提供足够的信息,使用灵活的服务方式,尽力为公众提供各种方便,使购买和使用公共产品和服务的过程尽量简单、快速,以减少公众在这一过程中金钱、时间、体力、精力的消耗以及随之而来的风险,努力使公众成本最小化,提高公众的满意程度。有的国家提出政府为公众提供“一次到位的服务和项目”,既可以大大减少公众不得不与政府打交道的部门和工作人员的数量,还可以让公众获得迅捷的服务。为解决公共部门办事拖拉的弊病,有的国家采用“平均个案处理时间”这样一个简单的效率示标,对政府部门造成了很大的压力和推动力。办事拖拉会延长平均个案的处理时间,对雇员来说,会影响到他们的待遇、地位和职业生涯的发展;对组织来说,会影响到部门的财政拨款和领导者的前途。这样,平均个案处理时间测定和比较,在组织和雇员中形成了竞争和危机意识,最终导致工作效率的明显提高。

经济测定的主要目的是追求“资金的价值”,其作用机制是对各个部门的经济水平进行科学计算并公布于众,通过公众监督和部门之间的比较和竞争,在政府雇员中形成浓厚的成本意识,最终达到提高经济水平的效果。如果将经济水平测定及与之相关的公众回应同其他管理措施如财政拨款制度和领导者个人的升迁等结合起来,则可以在公共管理部门形成浓厚的成本意识与责任意识,有效地推动各部门经济水平的提高和资源的节省。


参考文献：
[1] 李静芳.对地方政府绩效评估的价值取向分析[J].行政论坛,2001,(9).
[2] 胡伟.政府过程[M].杭州:浙江人民出版社,1998,16,17.
[3] 田选.公共管理背景下的绩效评估[J].理论导刊,2003,(6).
[4] 托马斯·阿奎那.阿奎那政治著作选[M].上海:商务印书馆,1963.
[5] 唐兴霖.公共行政学:历史与思想[M].广州:中山大学出版社,2000,10.
[6] 张成福.公共管理学[M].北京:中国人民出版社,2001.