中国社会进入现代化高速发展时期,社会发展的一个重要目标就是建立社会主义的政治文明。顾名思义,政治文明指的应该是政府和政府工作人员在执政过程中所体现出来的文明态度。

从宪法的高度去明文规定政治文明是社会发展的目标本身就体现了一种时代的进步,那么,在政治文明的具体实现过程中什么因素在起决定性的作用,换言之,政治文明的实现过程中应着重处理什么问题。历史和实践都告诉我们,那就是执政者对待权力的态度和使用方式。

一

自从有了政府,就有了随着政府而产生的权力,从某种意义上说,政府的核心目标就是权力。权力在英语中是“power”,“power”还有强力、武力等义,权力只是其含义之一。什么是权力呢?美国社会学家丹尼斯·朗对权力作了这样的定义:“权力是某些人对他人产生预期效果的能力。”〔1〕(P3)从理论上说,权力的背后是武力(其终极形式是暴力),武力不仅保证了权力的获得,也保证了权力的实施。这种武力是“建立限制他人自由的物理障碍,使肉体遭受痛苦或损伤的刑罚,包括生命本身的毁灭,以及基本生物学上需要的破坏的基础之上。”〔1〕(P30)正是在这个意义上,福柯把训诫也当作了一种“权力话语”。〔2〕

从个体的层面去理解权力,这种预期效果其实就是一种控制力,因为“每个人都在谋求对他人的控制权。”〔1〕(P262)而这种控制权的大小往往体现着一个人的价值感和成就感。这样,人们对权力的追求就是某种本能的显现,罗素也说:“我们每个人都喜欢把社会合作看成是上帝和信徒之间那样的合作,而以上帝自居。”〔3〕(P3)因为权力不仅能带来经济上的利益甚至生理上快感,也能带来一种价值实现的满足。“权力意味着在一种社会关系里哪怕是遇到反对也能贯彻自己意识的任何机会,不管这种机会是建立在什么基础之上。”〔4〕(P81)

当政府拥有这种权力时则形成了政权。政府合法性表现在政府拥有权力,国家和政府的存在很大程度上是因为具有一套保证权力实施的暴力机构,包括军队、法庭、警察等。这些暴力机构使用得到广大民众认可的暴力形式保证权力的行使,当然,有的时候,这种暴力是潜在的。现实中,这种武力又可以分为合法的和不合法的,而不合法的暴力,比如黑社会的武装力量,也可以在一定程度上使其拥有对部分事物进行控制的权力,但这种暴力对社会具有一定的破坏性。

支配武力的能力的大小,往往就意味着权力的大小,体现在政府行为上,就是统治权的大小,“统治是权力的特殊情况。”〔4〕(P263)当政府官员或统治者(在当今社会表现为政府官员)以合法的暴力作后盾为了公众的利益以制度化的手段行使权力时,那么权力就成了有效保障社会秩序和社会良性发展的重要途径,社会生活中,政府官员对权力的追求(或称权力欲),当然也有种种复杂的原因,一方面,作为政府官员如果要更有效地保证社会的秩序和发展,那么,权力越大其对社会的贡献意义也就越大。

权力是一把双刃剑,合理地应用权力应该是一切管理工作的需要,是社会发展必然的职责分工的产物,而对权力没有约束的滥用(以至于形成特权)则意味着对这种公共资源的私有化,其最终结果必然是走向“合理化”的反面。

尼采把这种对权力的追逐的思想称之为“权力意志”,并说“权力意志专门化为谋生图存,谋求财产、工具、奴仆,谋求当统治者‘人体就是例证———强大的意志指挥软弱的意志’除了为意志而意志之外,根本不存在别的什么因果关系。”〔5〕(P34)当政府官员不能以一种“公共意识”来理解这种人民赋予的权力时,权力就不仅是其政治手段,也是其政治目的。政府官员如果在思想上把权力当作一种获取个人非法利益的手段,那么,其权力欲越强,其危害也就越大,当这种权力的行使者不是体现一种“公众意志”,而是为其个人利益着想时,那么,权力的滥用就可能阻碍社会的发展。正是在此意义上,阿克顿勋爵才提出了“绝对的权力导致绝对的腐败。”〔6〕(P342)对权力的非正义性的追求,必定是对人类社会道德、规则的破坏。“在所有使人类腐化堕落和道德败坏的因素中,权力是出现频率最多和最活跃的因素。”〔6〕(P342)不正确的权力观必然会导致不正当的行为,而个别政府官员的滥用权力却是导致受压抑的人们人性畸变的社会根源之一,这种本末倒置的理念显然是和一切文明社会背道而驰的。

中国社会从传统向现代转化的过程中,由于制度的不规范等原因,权力在部分政府官员中的行使更是呈现出复杂的特征。当部分政府官员不能用合法的手段获得合法的权力时,他们对非法暴力的利用(比如借助黑社会性质的恶势力),那么,其对整个社会的危害也就可想而知了。更有甚者,当部分政府官员权力欲望不能用合法的途径获取并得到合法的潜在武力作保障时,他们便会以非法的暴力为手段来制造权力,或者换种说法,当政府官员不能正当地看待和使用权力时,当其出于个人动机而和非法暴力结合或为非法暴力提供掩护时,那么,合法的权力由于滥用会成为不合法的甚至是犯罪行为产生的动力或依靠。当政府权力变成部分政府官员个人发迹的重要手段时,那么这种由权力变异带来的腐败就不可避免了。

“为谋私利而滥用职权”〔7〕(P23)就形成了腐败。作为权力拥有者的部分政府官员在一种不能正视权力的本质而疯狂猎取并滥用权力的这一现象,可以说,在一定程度上是几千年中国封建统治模式的一种延续。

“绝对的权力必然导致绝对腐败”。权力本身就是公共资源支配的集中化,并拥有对其他资源的支配力量,这种本应为公共社会服务的资源一旦变为个人拥有并失去监督的制约,那么,“权力”就会失去其本身的性质,也就必定会成为个人谋取利益的工具。说到底,在中国目前的环境中,包括“一把手”情结在内的权力情结就意味着不受监督、不受制约,可以将“权力私有化”,也可将权力转化为资本。而这种现象,是任何国家和任何社会制度都不可能容忍的,更不要说是号召“为全人类谋福祉”的社会主义社会了。

邓小平在改革开放初期就清醒地指出中国政治中的无监督使用权力的弊端,其中包括“(1)官僚主义现象,它的主要表现和危害是:高高在上,滥用权力……(2)权力过分集中现象,就是在加强党的一元化领导的口号下,不适当地,不加分析地把一切权力集中于党委,党委的权力又往往集中于几个书记,特别是集中于第一书记……”〔8〕(P405)邓小平的这段话通俗而深刻地道出中国政治体制深层矛盾的一面。当置身于行政权(代表机构为政府)之上的党委失去了制约,那么,也就使执政党理论上失去了执政压力,自然也就会渐离其宗旨。正如法国的马克思主义学者普朗扎斯(Nicos Poulantzas)曾指出的那样:“那种政党和国家行政不分,党政混为一体的政治,不仅与民主,也与社会主义根本无缘的。”〔9〕因此,对权力的制约也就十分重要,对权力的制约的意义体现在以下这些方面。

首先,对权力的制约是政治民主和政治稳定的需要。政治民主和政治稳定是一个问题的两个方面,真正政治民主能保持社会政治的稳定,而政治稳定保证了政治民主的实施。

中国的历史经验和教训告诉我们,政治权力的过于集中都会造成决策的非民主化和非理性化。当政治家仅凭个人的人格魅力来决定政策的实施,那么,这种决策的科学化的内容就没法得到一种制度上的保证,韦伯把这种统治方式称之为“人格魅力型”统治,在这种情况下,一些仅凭个人好恶的非理性的政策就可能成为主流,而这种统治方式下的决策的内容甚至可能是和人民的利益背道而驰的,很显然,政治稳定也就得不到有效的保证。

中国当代的社会转型是以社会发展的现代化为最终目标的,尽管由于历史和现实的诸多原因(比如民主意识淡薄以及广大民众教育水平相对低下等),在中国实现完全的民主方式条件还不成熟,但是,在全球化的背景下,随着社会现代化步伐的加快和人民教育水平的不断提高,广大民众对政治的参与意识也有了明显的加强。这也就要求在社会的发展过程中,更加注重政治的民主化和科学化。

科学发展观的提出是当代政治进步的一个重要标志,体现在政治上,就要求政府更加重视对权力的行使,真正做到“权为民所用”。在社会转型进入关键时期,社会问题也日益复杂的局面下,为了社会的稳定,对权力的制约也就日显重要。

其次,对权力的制约也是经济发展的需要。众所周知,社会主义市场经济的提出极大地解放和发展了生产力,使古老的中国文明勃发出蓬蓬生机,人民生活水平得到极大的改善,整个国家的综合国力迅速上升,国家的国际地位也得到极大的提升,应该说,这一切主要源于经济体制改革。

但是,不能忽视的是,经济改革中还有不少问题存在,有些问题还相当复杂相当严重甚至相当突出。由于种种原因,权力对经济的影响和制约有时还以一种负面存在,最突出的形式就是权力的“寻租”,当权力在部分政府官员那里变成市场化的获取利益的工具时,很显然社会主义市场经济必将遭到极大的破坏。当代社会由于上述原因而导致的贫富的过于分化甚至新的社会不公也将严重阻碍经济的良性发展(市场购买力的不足就是其外在的表现形式之一)。这些问题的存在就要求我们正视问题的严重性并提出有效的解决策略。

社会主义市场经济是法治经济,也就是说,经济领域里的事件也必须在制度化和法制化的框架内得到解决。对政治权力的制约就是保证权力对经济发展正面影响的重要保障。只有在相对透明的环境中,才能有效制约权力对经济的负面干涉。

再次,对权力的制约是人们生命财产安全和民主权利得到保障的需要。社会主义的最终目标是实现共同富裕,而这一目标实现的基础条件就是人们的生命财产安全必须得到保障,权力的制约就能保证政治权力在行使的过程中不至于偏离其本质目标。权力的制约从理论上说维护了权力行使程序的合法性,也就在最大程度上保证了人民民主权力的实现。

二

权力制约的意义要求人们尤其是执政者设计一些具体可行的办法去制约和规范权力的使用。

舆论监督本来应是权力使用的有效监督手段,因为“一种舆论会针对一组事实构成某些道德判断……舆论主要是对事实加以道德化和条理化。”〔10〕(P101)也就是说舆论能促使人道德的完善。新闻舆论工作者不仅在很大程度上是政治的监督者,也是政治的参与者。尽管他(她)们本身并不是权力的拥有者,但却是权力合理使用与否的监督者。公众舆论的作用就是“在原则上是反对专横独断,而遵守由具有批判功能的私人组成的公众心目中的内在法律,……就其本意而言,公众舆论既不想制约权力,也不想成为权力本身,更不用说成为一切权力的来源了。就其手段而言,其执行权力的特征应当改变统治本身。”〔11〕(P92)这就是说,新闻舆论本身不体现权力,但它却能监督其他权力的使用。

当然,把新闻舆论的作用看得过高在目前的中国是不太现实的。过分强调新闻舆论的“喉舌”功用的意识形态特征也就使其沾染了过多的官办色彩从而相对减损了其在报导时的客观和公正。此外,在今天,受利益的驱动和新闻从业者本身的素质等多种因素影响,新闻舆论对政治的监督和影响也是十分有限的。因为“如果没有这样的制度和教育———它们能够成功报导环境,从而使公共生活的现实能够坚决抵消自我中心的舆论,那么,共同利益在公众舆论中就根本得不到反映。”〔12〕(P246)既然舆论监督的力度是有限的,那么,对权力的制约就必须考虑到权力的主体———人民。

从理论上说,人民代表大会不仅是最高权力机关,也是人民实现当家作主并享受自己政治权力的最重要的途径,中国当前法治社会进程中“提升人大地位”恰好和强调人大的作用的思想相一致。任何政府的权力都来源于对广大人民权力的集中,既然权力是人民赋予的,自然,人民就天经地义地享有对权力行使者———政府官员——的监督,但是,“人民”是一个抽象的集合概念,“人民”利益的最集中的体现者———按目前的政治体制———就是人大代表。人大代表作为人民利益的集中体现,其对权力合理使用的监督(包括对司法权力的监督)本身的确体现着一定程度的“民主化”进程,这在“人权入宪”的今天,也的确有其历史进步意义。

但是,如果抛开具体的个案而引申到整个政治制度,问题似乎并不是那么简单。从制度层面去理解,目前“人民代表大会”在地方上并没有真正享有超越甚至平行于政府的权力,因此,其发言权十分有限,而且其本身的官方地位也影响了其对人民利益的体现。从实践的层面上分析,当今的“人大代表”在很大意义上是既得利益集团权益的代表,其对广泛意义上的“人民”利益的代表就十分有限。人大代表的监督职能,更多层面体现的个人人格和价值观的争斗,并没上升到一种制度化的高度,可以说这一监督和制约程序在实践中是艰难的。

“为了保证政府对民众负责,就需要建立其他类型的公共监督机制,民主政府必须制定明确的政策来限制官员的腐败动机”。〔13〕(P186)发达国家学者的这番针对性的阐述应该成为对当前中国的启迪。要真正有效地对权力的作用进行规范和制约,那么就必须要有一套公开的、透明的、可操性的制度的存在。当其他方法不能对权力真正有约束时,那么,就必须要有另一种权力来和行政权力的使用相互制衡。“在存在着有力的权力制衡(check and balance)机制的政府中,没有哪个政府机构的权力是至高无上的。”〔13〕(P188)这种有效的制衡具体在政治实践中就是分权。

最早在理论上提出分权并付诸实施的是在17世纪的英国,洛克的分权理论强调“在一切情况和条件下,对于滥用职权的强力的真正纠正办法,就是用强力对付强力。”〔14〕也就是说,政府必须设置一项或几项可以和行政权力相并列并相互制约的权力,使权力之间既相互配合又相互制衡。

分权理论在政治上得以最好实施的美国则把“分权”具体为“三权分立”,即立法权、行政权、司法权的分立,具体的代表性机构则为国会、白宫、最高法院。尽管多年来,出于意识形态和价值观念的差异,我们对于西方的分权措施持有不同的看法,但进入21世纪的中国,在“全球化”日益加大,价值观念在相对趋同的大背景下客观而公正地评价“三权分立”无疑能加速中国的民主化进程。正如一些当代思想者对美国“三权分立”政策的评价,“三权分立是美国政治制度的精髓,政府的巨大权力被划分立法、行政和司法三大部分,任何人只能在其中一个部分任职……各部分都具有宪法上和政治上的独立性,每一种权力都和其他权力相互制约,形成平衡。”〔15〕(P65)尽管由于种种原因,我们对“三权分立”是否会削弱执政党地位心存疑虑,但从长远的人民利益角度看,“分权”可能是解决目前困难的最终选择,这一点在全世界的现代化进程中就得到了鲜明体现。

“分权制约原则其划时代的意义,就在于通过权力的架构创新,变内部制约为外部制约,从而解决了‘一把手’不受制约的问题。”〔16〕(P33)分权制对中国政治现代化进程的意义也就不言而喻,尽管我们不必完全照搬任何其他国家模式。应该说,完成这种符合中国国情分权政治模式的建构是不困难的,困难的是执政集团是否有部分交出自身权力的勇气和决心。正如西方学者所倡导,“保证政府的权力行使受到控制,以便政府的权力行使不至于摧毁政府权力有意促进的价值。”〔17〕(P1)

解决这种弊端必须也只能通过改革来逐渐消除。“要破解目前的局面,只有推进政治体制改革,而关键的一着棋则是引入社会监督机制。”〔18〕(P47)而要对一个政党尤其是执政党进行有效的监督,在今天的中国不是没有阻力和困难的。对于权力使用体制改革的具体目标和措施,政治家其实很早就给出了答案:“改革确定的具体内容主要有:(1)党政分开,理清党政职能关系,完善党的领导;(2)下放权力,协调好中央与地方关系,政府与企业关系……”〔19〕(P408)权力使用体制改革应该是宏大而带有综合性的系统工程,对此,许多政治学家、经济学家都有较为系统的论述。

西方学者认为“政党是现代和现代化的政治制度的产物。”〔20〕(P216)他们强调的精英统治的多元化,而把政党之间的竞争作为民主的一个基本特征,他们甚至认为“没有政党政治(即多党制)就没有民主。”〔20〕(P216)应该说这些观点理论上的确是先进的,但由于中国的国情的复杂性使对这一问题的探讨应该不脱离中国的国情。

在中国当前的国情下,照搬西方的政党多元制还不现实也没有必要,但从理论上借鉴其加强监督的原理应该是中国现代化过程中应解决的任务。在具体的制度设计上,可以采用加强党内监督的方式,先做到发扬党内民主,从而党内权力制约中加强党的决策的透明度和科学性。仅30年改革开放政策和成果已经证明,我们的党和政府具有继续深化改革的魄力和能力。

胡锦涛同志强调要“积极稳妥地推动政治体制改革”就体现了当代领导人的高瞻远瞩的政治态度和政治智慧,也应该是朝这个方向迈出的坚实而具有历史意义的第一步。

当然,政治权力制约机制的最终目的是维护和巩固党的执政地位,对权力制约的制度设计也应该是以此为终极目标。这种合理和可操作性的制度设计应该是一个系统而全面的工程,只有在制度上保证了其完善,才能避免偏离最终目标,也只有这样,政治文明才能真正从理论转变为现实。



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