合理的改革,其目标应当更好地保证公平,其过程也应当不失公平。但改革的目标公平与过程公平,并非同一标准。忽视这种差异会陷入两种误区:一是用改革的目标公平标准来衡量改革过程,从而对改革过程作出不适当的批评;二是将改革过程的公平标准当作改革目标的公平尺度,因而无视改革过程公平标准的局限性,且不能适时作出政策转变。

本文试图具体分析改革的过程公平的判定标准与目标公平的判定标准之间的差异,并在此基础上对中国改革过程的公平性作出评价。

(一)改革的目标公平与过程公平是否同一标准近一个时期,一些学者对中国改革的公平性提出质疑。他们在指出目前中国出现的收入差距拉大、东西部发展不平衡、城乡发展失衡等现象的同时,怀疑中国的改革只追求效率,完全忽视了公平。根据这种观点,当前所推行的促进社会公平的政策,似乎在价值理念上完全是对前期改革政策的否定。

然而,这种对改革的评价面临解释上的困难:为什么一场“不公平”的改革会获得绝大多数民众的支持,并保持了持续的成功?但同样困难的是:如果不对先前的改革过程作出“不公平”的评价,又如何理解我们目前在科学发展观和全面建设小康社会的旗帜下对社会公平的突出强调?

这种解释上的两难,实际上暴露出我们评价改革的公平理论本身存在着某种缺陷,我们所采用的公平尺度具有某种局限性,不能合理地衡量和解释改革过程的公平问题。而这种缺陷的关键,就在于没有区分改革的过程公平与目标公平,将它们用同一标准来进行衡量。解决这一问题的根本方法,就是要进行理论上的创新,区分两种公平的不同尺度。

要区分两种公平尺度,首先面临的理论问题是:公平的标准是否应当因评价对象而异?一些理论家主张,对不同的评价对象,应当适用不同的公平标准。如马克思主义的学说,将社会发展划分为不同的历史阶段,并据此分析了存在于不同社会历史阶段的不同公平标准;再如戴维·米勒(David Miller)区分了“团结的社群”、“工具性联合体”和“公民身份”三种社会关系,并认为它们分别适用“按需分配”、“应得分配”和“平等分配”三种公正原则①;又如迈克尔·沃尔泽(Michael Walzer)则区分了社会物品所具有的不同的社会意义,认为“每一组物品都构成一个分配领域,在其中只有某些特定标准和安排是合适的”②,并主张“自由交换”、“应得”和“需要”三个公正标准分别适用于不同物品的分配。上述主张被称为公平问题上的“多元论”,就像迈克尔所指出的:“正义原则本身在形式上就是多元的:社会不同善应当基于不同的理由、依据不同的程序、通过不同的机构来分配;并且,所有这些不同都来自对社会诸善本身的不同理解——历史和文化特殊主义的必然产物。”③

那么,对改革过程的公平性评价是否也存在着特殊的标准呢?

以近些年来影响最大的罗尔斯的公平正义观为例,他提出的差别原则要求“社会的和经济的不平等应这样安排,使它们被合理地期望适合于每一个人的利益”,特别是,它们应当“适合于最少受惠者的最大利益”,“一种机会的不平等必须扩展那些机会较少者的机会”④。诺齐克提出了更强硬的公平原则,将尊重个人权利作为任何行为都不得违反的“边际约束”,其理由是:“存在着不同的个人,他们分别享有不同的生命,因此没有任何人可以因为他人而被牺牲——这正是道德边际约束存在的根据”⑤。新福利经济学将“帕累托最优”作为判断社会变革是否合理的标准。根据这一标准,如果社会变革能使每个人的福利都提高,或者使一部分人的福利提高且没有使任何人的福利下降,就意味着存在帕累托改进的可能,因而这种社会变革就是合理的。反之,如果它使每个人的福利都下降,或者使一部分人的福利提高而另一部分人的福利下降,它就是不合理的。换言之,合理的社会变革必须使得“至少有一个人境况好起来,而没有一个人的境况坏下去”⑥。

上述这些标准虽然在评价改革目标方面具有相当的适用性,但却无法用来评价变革过程的公正性。正如希克斯(J. R. Hicks)所指出的,在现实的社会变革过程中,虽然总有一部分人受益,但也会有一部分人受损。如果严格按照上述标准来衡量变革的合理性,就会得出否定所有社会变革的结论⑦。这给我们的启示是:改革的过程公平与目标公平可能有着不同的约束条件,因而在标准上可能不尽相同。对这种差异作出具体的分析,有助于我们对改革过程的公平性作出正确的评价。

(二)对改革过程的手段性评价与自身性评价

改革过程与改革目标的关系,大体可以归结为手段与目的之间的关系:改革目标是要实现的目的,改革过程是实现改革目标的手段。因此,在对二者进行评价时,评价尺度就显现出明显的差异:对改革目标的评价,是对目的的评价,采用的是评价目的的价值标准;而对改革过程的评价,则是对手段的评价,采用的主要是评价手段的价值标准。

评价手段的价值标准不同于评价目的的价值标准。前者被称为“手段性价值”(value of tools)、“工具性价值”(instrumental value)或“方式价值”(modal value);后者被称为“目的性价值”(value of purpose)、“内在价值”(intrinsic value)或“终极性价值”(end value)。改革过程作为实现目标的手段,其最主要的评价尺度是适用性、有效性、效率等。而对改革目标的评价,最主要的评价尺度是平等、公平、正义等。在这个意义上,对改革过程的评价,并不涉及公平性问题。

这并不意味着不能用公平性标准来评价改革过程,因为同一过程可能既具有工具性价值,又具有内在性价值,这使得目的性价值尺度也适用于对改革过程的评价。但是特别应当注意的是:不能混淆评价改革过程公平性的两种方式:一种是作为手段的公平性,另一种是作为行为过程本身的公平性。

将改革过程作为实现改革目标的手段,评价其公平性的方式并不是仅仅针对改革过程本身,而是将改革过程与改革目标联系起来作为一个整体。在这个意义上,改革过程的公平性不能脱离改革目标的公平性来谈,相反,它是仰仗于与改革目标的关系才能获得公平性的评价。因此,这种评价方式所提出的问题是:改革过程要实现的改革目标是否公平?它是否是实现公平改革目标的有效手段?如果得到的回答是肯定的,那么,这一改革过程就会被评价为是公平的。

相反,将改革过程作为行为过程本身,其公平性评价并不考虑与改革目标的关系,而是将其与改革目标分离开来,将其作为一种相对独立的行为过程。在这种情况下,评价改革过程公平性所提出的问题主要是:改革的成本是否平等负担?改革的收益是否平等分享?改革成本的负担与改革收益的享有是否合乎比例?显然,这些问题不同于将改革过程作为手段来评价时所提出的公平性问题,作为手段的公平性并不能直接等同于作为行为过程本身的公平性。


综合以上分析,可以看到,对改革过程公平性评价的两种方式共涉及三个因素,即改革目标的公平性、改革手段的有效性、改革手段本身的公平性。因此,如果要对改革过程的公平性作出综合评价,就必须考虑这三重因素。换言之,只有在改革目标公平、改革手段有效、改革手段公平这三重条件下,我们才能在综合的意义上将一种改革过程评价为公平的。


在现实中,改革过程的有效性和公平性并不像上表中那样非此即彼,而是存在着程度上的差异。从有效性来说,不仅存在着程度上的差别,而且存在着效率上的差别;在公平性方面,同样不仅存在着程度上的差别,而且存在着各种不同平等尺度的差别。这使得对改革过程公平性评价具有了更多维度的相对性:它不仅要相对于改革目标,而且还要相对于其他可能的改革过程。于是,我们经常面临的现实问题是:究竟应当选择更有效的改革过程呢,还是应当选择更公平的改革过程?

更公平最优选择(公平)次优选择(较公平)更欠公平次差选择(较不公平)最差选择(不公平) 在这里存在着政治权衡的空间,这种权衡会考虑各种因素间的相对效应。比如,改革所要实现的更大的公平目标在多大程度上可以弥补手段上的不平等?改革手段在实现改革目标方面的效率是否可以缩短手段不平等所持续的时间,因而能够尽早实现更大的平等?改革所带来的成果是否可以弥补受损者的损失?改革手段的不平等是否会影响改革目标的实现?等等。这是政治家发挥才智的空间。

(三)改革过程的平等与公平

如何来评价改革过程作为一种行为过程本身的公平性呢?对改革过程的评价,有必要将公平与平等这两个概念区别开来。这种区分的根据在于:当我们将改革作为一个过程来评价时,不能从静态的角度来评价,而必须以动态的方式来评价。这样,在评价时,就必须引入时间的维度。在改革的过程中,不仅一种不平等可能会被另外一种不平等抵消,而且某一时段的不平等可能会在一段时间后得到补偿,这种抵消和补偿可能会达到一种公平的平衡。从这个意义上说,平等是一种静态尺度,其标准是相对单纯的;而公平是动态尺度,其标准是综合性的,不仅包含着现实的评价维度,而且包含着历史的评价维度。在对改革过程进行评价时,不能简单地将平等性标准等同于公平性标准,不能将不平等直接等同于不公平。从过程的角度看,某种不平等,未必就是不公平。然而,要使这种区分成立,要解决的关键问题是:在什么条件下改革过程中的不平等可以不被认为是不公平?

新福利经济学家,特别是补偿原则的主张者们,曾经对这一问题进行过富有启发性的探讨。卡尔多(N. Kaldor)提出了解决这一问题的方法。在《经济学中的福利命题与效用在个人之间的比较》中,他指出,任何经济政策的改变,都会使一部分人受益而另一部分人受损。国家应当通过适当的政策让变革的受益者补偿变革的受损者,使受损者保持原有的福利水平。如果一种变革使受益者在补偿受损者后仍有剩余,就意味着社会福利总体水平的提高,那么这种变革就是合理的,反之就是不合理的。希克斯进一步走向极端,他认为,经济变革是经常发生的,此次变革的受损者可能是下次变革的受益者,反之亦然。从长期来看,只要经济变革以提高效率为导向,国民收入就会不断增加,变革的受损者最终都会自然而然地得到补偿。西托夫斯基进一步提出了“双重标准”,即如果受益者能使受损者接受将情况B变为情况A,而受损者不能诱使受益者不将情况B变为情况A,那么,对社会来说,情况A就比情况B好①。

李特尔认为,前三个人提出的标准都是不充分的,只有将其结合在一起,才能形成判断变革合理性的充分标准。他的标准被称为“三重标准”:“就任何一种变革来说,要是西托夫斯基标准会得到满足,而变革的结果又会使财富进行更适当的分配,就没有必要为卡尔多-希克斯标准操心了。其次,即使西托夫斯基标准不曾得到满足,但若不进行变革就不可能实行再分配,而变革又会带来有利的结果,那应当进行变革,如果卡尔多-希克斯标准得到满足的话。第三,如果变革的结果会使财富分配变得更不利,那就应当弄清楚,变革加补偿能不能使每个人的境况变得好些。最后,这一切要从属于一个压倒一切的考虑,这就是,进行变革是不明智的,如果还有更适当的变革因此而受到损害的话”②。

应当看到,新福利经济学特别是补偿理论对改革合理性的探讨,其理论基础是功利主义,其论证的着眼点是变革的总体功效,而不是公平分配的标准。但这种讨论对我们有三点重要的启发意义:第一,它将改革过程作为一种过程而不是一种目的或结果来加以评价,力图从历时性的角度来探讨其合理性的尺度,而不是仅仅从共时性的角度来探讨;第二,它强调了合理性的相对性,特别是从主体间的角度对这种相对性进行了探讨;第三,它注意到了补偿问题,尽管福利经济学家所说的补偿是虚拟补偿,而不是现实补偿。

受上述观点的启发,从历时性的角度着眼,我们尝试以下述方式提出改革过程公平性的低限标准:在改革过程是为了实现更公平目标的前提下,如果改革过程中的不平等差别能满足下述各项条件,那么这种改革过程就满足了改革过程公平性的低限标准:首先,这种差别是改革目标所必需;其次,这种差别比其他可能的差别更少不平等;再次,这种差别会随着改革推进到一定阶段而缩小;最后,这种差别的受损者能够在未来某个时期得到相应补偿。

在以上评价标准中,前提中的要求强调的是目的性限制,它是基于手段与目标的整体性关系,同时也是基于合理代价原则,即改革只有在实现更高层次公平的前提下,才能为改革过程中出现的不平等作出辩护。第一条要求强调的是对不平等的客观性限制,它是基于公平的历史合理性原则,即为实现公平目标而产生的不平等差别必须是当时客观的社会历史条件的要求。第二条要求强调的是对不平等的相对性限制,它是基于公平的相对性原则。所以对这种相对性的确定方式可以采用西托夫斯基的“双重标准”或李特尔的“三重标准”。第三条要求强调的是对不平等的时间性限制,它是基于公平的过程性原则,即在改革初期,会出现新的不平等差别:这种差别可能会随着改革的推进而逐渐扩大;但到了改革后期,这种差别应当受到控制并趋于缩小。第四条要求强调的是对不平等的补偿性限制,它是基于公平的补偿原则。这里所说的补偿是广义的,包括多种可能的方式:既有即时的补偿,也有延期的补偿;既有直接的补偿,也有间接的补偿;既有以实物方式给予的补偿,也有以机会方式给予的补偿。

上述评价标准中的每一个条件,都是改革过程公平性评价的必要条件,但不是充分条件。所有这些条件的舍取,才构成了改革过程公平性的充分必要条件。同时,上述评价标准,是评价改革过程公平性的低限标准,而不是理想标准。改革过程公平性的理想标准,通常是改革过程的收益能够使所有人平等享有,改革过程的成本由所有人平等承担,每个人对改革成本的承担与对改革成果的享有应该具有平等的比例。然而,公平的理想状态的实现,会受到现实历史条件的限制。因此,要现实地评价改革过程的公平性,就必须设立公平性的低限标准。公平的低限标准确定的不仅是哪些平等要求为公平所必需,而且更重要的是哪些不平等可以不被认为是不公平的。在这方面,罗尔斯公平正义观中的差别原则就是低限评价标准的一个范例。

但上述评价标准显然不同于罗尔斯提出的差别原则,即能够使处于最不利地位的人有所改善。它也不同于帕累托最优的原则,即在使一些人状况改善时不能使另一些人的状况变坏。它更不同于诺齐克对权利“边际约束”的强调。这些理论家的原则更适合于对常规时期或改革的目标的评价,而不适合于评价改革的过程。因为,改革的本质是利益的再分配,在改革的过程中,特别是在改革初期,经常会出现一部分人得益而另一部分人受损的状况。如果所有这样的不平等都不被公平评价标准所容忍,那么几乎绝大多数改革都会被评价为不公平。

上述评价标准显然吸收了福利经济学的补偿理论的合理内容。但与福利经济学家不同的是:第一,它强调改革的目标应当是实现更高层次的公平;第二,它强调了改革过程中的不平等差别应当在改革推进到一定阶段时受到控制并趋于缩小;第三,它强调对不平等差别受损者的补偿应当具有现实性,而不应仅仅是虚拟的。

(四)对中国改革过程公平性的评价

在建立了对改革过程公平性的评价标准之后,我们要回到在开篇时提出的问题:如何来评价中国改革过程的公平性?同时也要检验我们所提出的评价标准是否具有说服力。首先应当指出,在中国的改革过程中,的确存在着一定的不平等。这种在改革进程中的不平等主要表现在以下方面:

第一,改革成本的不平等分配。改革意味着原有制度连续性的中断。这种中断,使得人们根据原有制度所建立的期望落空,为这种期望所曾经付出的努力归于无效。由此造成的损失却是不平等分布的:在原有制度下期望较高并因而付出更大努力的人会遭受更大的损失,而在原有制度下期望较低因而努力程度较差的人的损失却会相对较小。这是改革成本承担上的客观不平等。

第二,改革机会的不平等分配。在改革过程中,为了保证改革的效率,降低失败的风险,经常会采取试点先行,逐步推开的策略。一些地区率先开放,而另外一些地区却仍旧执行原有的封闭政策。例如,深圳和浦东地区的试点,沿海城市的率先开放。这既是风险的不平等承担,也是机遇的不平等分配。

第三,优惠政策的不平等分配。在改革开放初期,为了促进向新的改革方向推进,鼓励新的市场力量的成长,实行了许多优惠性的政策。例如,对三资企业和民营企业在税收上的优惠政策,给予开发区和保税区的各种优惠政策,等等。这也造成改革收益的不平等分配。

第四,新旧制度交替中的法律不平等对待。改革意味着新旧法律法规的交替。在中国,这种交替是以渐进方式进行的。在新旧法律逐渐替换时期,会因法律的时效性而产生一种特殊的现象:即对同样的行为,会出现不同的司法判定。它主要表现为两种形式:一种是对旧法的违反,即同一种违反旧法的行为,如果在旧法废除以前被发现和审判,就会依旧法受到制裁;如果在旧法废除之后被发现和审判,并且如果新法不将其视作犯罪或规定了较轻的处罚,那么就不会依旧法受到惩罚。另一种是钻新法的漏洞,即新法总是不完善的,在最初推行的过程中会出现很多漏洞。同一种行为,如果在新法漏洞被堵塞之前发生,根据既往不咎的司法原则就不会受到法律的制裁;但如果是在新法漏洞被堵塞之后发生,就会被判定为违法行为并受到惩罚。这种法律面前的不同等对待,造成了改革时期特殊的法律投机心理,“抢先一步”超越既定法规,千方百计利用新法规的漏洞,法律投机者由此获得超额收益,循规蹈矩者却被相对剥夺。

依前述评价改革过程公平性的标准,这些不平等是否能够被评价为不公平呢?

首先,从改革过程所要实现的目标来看,它要实现的是更高层次的公平。我们要改革的状况是“共同贫穷”,而我们改革的目标是“共同富裕”,显然,改革的目标应比改革前的状况具有更高层次的公平性。因此,改革过程中出现的一些暂时性的不平等状况,在某种程度上可由这种更高层次的公平目标而得到辩护。

其次,从上述不平等现象与改革目标的关系来看,它们都是实现改革目标所必需的措施。要实现改革目标,就必须中断原有的制度安排,就必须有新旧法律的交替,就要进行实验,同时,也需要采用一些优惠政策来吸引和培育新的力量。原有制度的中断一定会产生期望的挫折和利益的损失;新旧法律的交替不可避免地会在一段时期内出现漏洞和空子;改革实验只能限于极少数地区,改革推进也只能是分步骤逐渐扩大;优惠政策肯定会使一部分人“先富起来”。可见,造成这些不平等的原因都是实现改革目标的必需手段和必经过程,这些不平等现象的产生是顺利实现改革目标所难以避免的。

再次,从这些不平等的相对性来看,它们为绝大多数民众所接受。根据西托夫斯基提出的“双重标准”,中国改革过程中尽管存在许多不平等差别,但从总体上说,民众并没有因为这些不平等差别的存在而反对改革。当然,关于改革的路径问题也存在着争论,有些时候还相当激烈。但是,最终选择的改革策略还是被大多数民众所接受和支持。这在一定程度上说明,中国改革过程所采取的策略,尽管存在着不平等差别,但与其他可能的策略和路径相比,其不平等程度是相对较低的。

又次,从这些不平等现象的发展趋势来看,改革初期和中期的不平等,正在随着改革的推进受到控制,并开始出现逐渐缩小的趋势。一些产生不平等的过程性措施已经逐渐取消,如价格上的双轨制,税率上的中外资差别,国企与民企的差别,都已经成为历史;随着城市化进程加速、农民工进城以及新农村建设的开展,城乡关系开始出现新的格局;西部大开发战略,中部崛起战略,振兴东北老工业基地的战略,正在努力缩小地区发展差异;最低工资制度、社会保障制度、廉租房和经济适用房建设正在起到提高低收入群体的实际生活水平、抑制收入差距扩大的作用。

最后,从对不平等差别的受损者的补偿来看,中国在改革过程中对受损者采取多种形式的补偿措施。有一些是即时性和直接性的,例如在放开物价的过程中实行了物价补贴政策,为国有企业下岗职工安排就业机会;有一些是间接的,如下岗培训,在建立新的社会保障体系的过程中,采取老人老办法、新人新政策的区别对待政策;还有一些是延后的,如工业反哺农业,城市支援乡村,东部带动西部,等等。

综合以上分析,我们可以这样来回答开篇提出的问题:中国的改革过程存在着不平等的差别,但这些差别大多是实现更高层次的改革目标所必需,与其他可能的差别相比更少不平等,这些差别正随着改革的推进而得到控制,并且这些差别的受损者已经、正在或将要被给予某种形式的补偿。因此,它们满足了评价改革过程公平性的低限标准,我们有理由对中国改革过程的公平性从总体上作出肯定的回答。

同时,我们也必须注意到,要保持中国改革过程的公平性,维持广大民众对改革过程的支持,就必须尽量选择那些不平等差别最低的改革措施,并且在推进改革的过程中主动地控制和缩小这些不平等差别,还要对不平等差别的受损者适时予以相应的补偿。