村民自治过程中乡村之间的关系--政治社会学视野中的乡政与村治
作者:张明超
时间:2004-10-22
前言
自1987年在中国大地开始试行村民自治以来,至今已有十余年的历史,在这十多年中,无论是在村民自治的实践经验还是村民自治的指导思想都在广大农村中取得了很大的进步。当然,其中也存在着很多问题。本文着重以国家最低一层政府——乡镇和村民自治组织——村民委员会的关系问题为重点讨论方向,并试图调适二者之间的关系,使乡村之间达到一种良性的互动。
可以说,乡和村分别代表了政治机构和社会组织,而政治与社会的结合就形成了一门新兴的二级学科——政治社会学。政治社会学是用独特的社会学研究方法进行政治研究,从而发现政治的社会基础和如何达到社会和政治的良性互动。同时,它也主张将政治活动和政治体制放在较为广泛的社会关系的体系中,以发现社会团体和社会权力对政治机构运作的影响。当前,中国正处于政治体制改革的初步阶段,从政治社会学的角度来分析定会给政治体制改革以较大的帮助。
村民委员会是一种村民自治组织,从性质上看是社会组织,不受政府部门的领导是这种社会组织的特点。在现实中的政府部门对村级治理的干涉可以说是对正在形成的民主社会形态的不利反应。而将其放到全国范围内,则会发现这种行政干预社会、经济、文化和民主政治是当代中国政治体系改革的一大弊病。按照政治社会学的理论出发点应该把各种政治现象放在政治环境中加以考察,从社会的角度来理解政治,并考察政治与社会的关系。在农村社会中现存的乡政与村治之间的关系在某种程度上就是目前中国的政治与社会关系的一个缩影。从理论上来看,乡政与村治应是行为上平等,各自独立的组织机构,乡政对村治是一种指导式的帮助形式,这种形式也应该是当代中国社会中政治部门与社会组织之间应有的关系。
(一) 当前农村社会中乡镇级政府与村级治理之间的关系及表现形式
按照《中华人民共和国村民自治组织法》的规定,村民委员会是公民的自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,负责办理本村的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。同时对乡村之间的关系也给予明确的规定“乡镇政府与村民委员会之间是指导关系”,也就是说,二者不是领导关系,乡镇政府无权干涉村民委员会的活动。但事实如何呢?
根据笔者翻阅各种资料和对东北地区一些农村社会所做的调查,发现在大部分的农村地区普遍存在着乡镇领导管理村民委员会的现象。在一些地方,尤其是经济相对落后的地区,乡镇仍然使用人民公社时期的管理模式,将村视为自己的下属机构,以行政命令的方式向村一级下达各种指标和任务。而村领导者也是以完成乡镇政府的任务为己任,缺乏根据本村实际情况进行治理的自主性。由于乡村间治理目标高度一致,使村级的村民自治严重受制于乡镇政府,而没有体现出村民自治过程中应有的自主性和民主性,这也表明村民自治在中国的广大农村并未取得完全成功。
根据徐勇等人对中国具有普遍性的二十二村的调查,可以发现,除个别经济非常发达的村(如南街村,华西村)以外,大部分村级治理都受到乡镇政府的行政干预。乡镇政府对村的直接管理主体是从行政任务、干部任免、财务监控等方面控制。当然,根据不同地区的情况,这种控制管理也有很大的差异性。不过总的看来,乡级政府对村级部门的控制性和干涉性要大于指导性,其主要表现为以下五个方面。第一,行政干预,这是乡镇对,控制的主要形式。乡镇政府下达给村委会各种指标,并要求其必须完成任务,以此作为评定先进村和选拔村干部的标准。第二,干部任职,自村民自治以来,乡镇政府已经不可以直接任免村级领导者,但乡镇通过在村干部中培植自己的代理人实行对村的间接控制。尤其作为村级治理的“一把手”村委书记,在较大程度上就是由乡镇直接任命的,而村委书记也直接影响村民委员会中各级干部的产生。第三,财政监控,在农村中普遍存在着集体经济薄弱的现象,而乡镇可以凭借自己财政监控职能对村级财务进行管理,进而影响整个村的管理形式。缺乏经济基础的村民委员会也只能听任乡镇的控制。第四,价值控制,一方面,乡镇通过手中掌握的社会价值分配(如生产指标、先进与落后村的排序以及各种贷款和救济等)在无形中对村干部造成巨大的压力和影响,这也成为一种诱导和调控村级治理的重要形式。第五,情感沟通,费孝通先生早在建国以前就指出中国农村社会是一个充满礼俗的“人情社会”。时至今日,这种“人情社会”仍是农村社会人际关系的主体形式。自村民自治以来,在政策上村级治理的自主性增强,乡镇政府不得不采取亲近的态度来控制村级自治组织。通过对村干部的种种许诺和一些实际的好处,让村干部对乡镇政府的工作给予大力支持。对自治组织中领导的有效控制会更加有利于对村民的控制。
(二) 问题的由来——政治形式与思想固化的结果
在村民自治改革以前,人民公社时期实行的是上下级的科层制组织和管理,进行公社、大队、生产队的三级垂直领导模式。而三者之间的关系也是一种上下级关系,上级的命令下级无条件执行,下级的各项事务上级有全干涉,形成一种上下级之间的依赖性单向行政命令模式。马克斯.韦伯从社会学角度出发,指出政治统治的有效性,即外在客观有效性——从习俗到法律强化和内在主观有效性——自愿服从统治。中国在改革开放以前的政治体制更多的是一种习俗上和盲目服从性的政治统治模式。这也就使得统治者,尤其是基层的统治长期保持着按照习俗和规矩统治的模式,而公民也始终认识不到自身应享有的权利,仍然盲目而自愿的服从政府部门的领导。这种现象在经济文化相对落后的农村更为普遍。
作为乡镇级的领导干部长期以来一直受到人民公社时期领导模式思想的控制,在农村体制改革中,对自身的领导地位缺乏明确的定位,更多的仍自认为是下级社会组织的领导者。按照弗洛伊德的心理结构的组成理论,为了使需求满足的来源最大化,自我将本我呈现于外界,力图操纵和改变世界。而人们一旦看到本我这种实现所带来的好处,就产生了长期占有和实现的愿望,让其自愿放弃这种占有是十分困难的。我们知道在任的乡镇级领导干部大部分都是从人民公社和文化大革命时期走过来的,在他们的政治思想意识中不可避免的带有那些传统的统治因素,而这些因素是在这些人充分社会化时强制形成的,要想在短期内消除是不可能的事情,这也是过去政治思想意识严格控制在当代改革中流下的后遗症。
对于处于下层的广大农民来说,同样受到长期被领导的思维模式的限制。自己只知道服从上级领导的各种指派,缺乏对政治的民主意识和对自身负责的责任感。中国的大部分农村社会仍属于传统的社区社会,传统意识色彩相当浓厚,而习惯这种传统固化生活的农民也极少想到自身的政治利益。因此,在农村实行村民自治以后,虽然成立了村民委员会,但却不能发挥自身的自治作用。无论是村干部还是村民,在农村中更大角色就是农民,而作为农民又长期受到小农意识的束缚。在村干部中,小农意识主要表现为:对文化知识的低要求,对新科技知识的轻视和排斥心理,思维方式的守旧性和封闭性,行为状态的粗放排外,缺乏更高的生活要求和长远生产目标,缺少自主精神,过分依赖上级领导。村干部尚且如此,村民的意识如何就可想而知了。在这样落后的社会中,受到别人的领导与控制也在情理之中。
与此同时,我们也应看到,在村级领导中存在着村党支部和村民委员会两个领导班子,党支部的领导权利则压倒了村民委员会的权力,成为农村中真正的领导机构。而村党支部又隶属于乡镇党委,二者是领导关系,从而导致了乡镇政府的权力压倒村民委员会,二者也形成隶属关系。从某种意义上说,这一隶属关系的形成也与共产党一党领导有关,由此也可看出党对国家和社会的领导已经深入到了社会治理的最底层。
(三) 非自治性村民自治的不良后果
民主制度的合法性不仅仅在于它的民主性,而且还在于它的有效性。这里的有效性是指推动经济的持续不断发展,达到二者的统一,才能真正体现民主制度的优越性和稳定性。在中国的乡镇政府和村级治理的关系上,二者之间除了纯粹的行政命令之外,在经济的推动上,乡镇丝毫不能推动村级社会的经济发展,甚至会因为行政干预的失误,损害农民的经济利益。《村组法》规定乡镇政府对村级社会的指导,不仅是政治上的,更应该是经济上的,而在目前的中国农村似乎经济发展要更重要一些。再者经验也表明“经济的贫困会造成低效的村治,而低效的村治也同样会加深经济的贫困”。
上文曾指出,乡镇政府通过直接任命村级领导干部来直接实行对村级社会的行政领导。在此,我们并不否认有些乡镇政府的确可以根据村干部的业绩以及在村中的地位来直接任命出适合该村的村干部。但是,既然实行的是村民自治,那么每个村民就有权利选举自己认为适合的村干部,而这些由村民真正通过选举上任的村干部才有可能为村民的利益着想,成为村民的当家人。但实际上,广大农村社会中真正实行了公开、公正、公平海选村干部并获得成功的事例并不多,乡镇政府都或多或少的参加并干预。由于有些村干部并非按照村民的意愿“上台”,所以这些人缺乏对下层村民的关注,而一味的服从上级政府的命令,甚至不顾本村的实际情况,盲目服从乡镇政府的一切指令。或者为了自己的业绩,不惜牺牲村民的利益,向上级谎报、漏报本村实际情况,在上级领导和村民中造成两种截然不同的形象。同时,这也极易引发干群的矛盾冲突,影响村级社会的正常秩序。
除此以外,乡镇政府对村级治理的干涉会抑制村治的自主性和经济社会的发展。由于乡镇级领导缺乏对村级社会实际经济状况的了解,为完成更高一级政府的指示和指标,向村级领导下达各种并不一定符合农村经济发展实际的指令指标,不但不能使农村的经济发展环境改变,反而可能会使其更加恶化。如有些村为完成政府任务不惜举债执行,在失败后,陷入“债务危机”。在广大农村社会中,有很多村庄已成为实际的“空壳村”和“负债村”。这种“强行政、弱自治”的村治格局,必然导致农民问题的不断产生和混乱。同时,这种强行政推动下的村干部的行政化,既加深了村干部与村民之间的矛盾也加深了包括村干部在内的村民与乡镇政府的矛盾,从而使得政府的各种有利于农村发展的指示也难于执行。这也是“三农”问题在中国迟迟不能解决甚至有愈演愈烈的趋势的原因之一。
(四)乡政与村治之间如何实现良性互动
政治社会学认为,政治现象是社会现象的一种,与其它的社会现象有着密切的联系,而政府也只是一种社会组织,应把政治活动和政治制度放在较为广泛的社会关系中进行研究,以资发现社会团体和社会权力对政治运作机构的影响。在国外的一些发达资本主义国家。已经在七、八十年代就实现了小政府、大社会的治理模式,政府在管理社会中的作用日益减少,而把更多的任务交给社会自身来管理。同时,即使在政府内部也在进行一种“新管理主义”的政治改革,目的是打破过去“官僚制”管理体制下形成的种种管理弊端。政府的职能也在由行政管理转变成公共管理,政府正在趋于社会化,这是整个世界政治体系发展的一大趋势。而在中国,虽然实行了改革开放和市场经济,但在政治体制上还是上下级之间的传统的行政管理模式,这也导致了在最底层社会中,政府机构和社会组织间的矛盾和冲突的现状,而其中政府常常占主导地位。
乡政和村治之间在本质上是一种政府与社会组织的关系,与其他政府与社会的关系一样,二者仅是一种指导关系,政府对社会组织给予正确引导和帮助,社会组织则需要尽到自己的义务,这是二者之间最基本的关系。而乡政与村治之间的关系有其特殊之处,并非简单几句话就可以说明的,尤其中国正处于社会转型时期,任何关系的解决都需要慎重的考虑。鉴于乡村之间的特殊关系,笔者认为,目前《村组法》所规定的二者之间的关系并不适应农村社会的现状,要解决好乡政与村治之间的关系,必须作好以下几方面的工作。
第一,在意识形态层面上,加强对村民和村干部的政治教育和民主教育,打破农村中存在的落后的小农意识。从长远来看,必须积极推进农村社会的文化素质教育,促进农村科学技术的进步。同时,对政府官员,尤其是党员,加强培训和思想政治教育,使政府官员能真正履行自己的责任,党员能发挥社会积极分子的作用。政治的意识形态不应该是教育部门的特权,而应该将其推广到全社会,只有形成全社会性的民主政治意识形态,才能使政治的发展有良好的社会基础和发展动力。
第二,在行政方面,政府要转变自身的角色,对村级社会既不是行政领导关系也不是指导关系,而应该是一种管理关系,一种公共管理关系。乡镇政府部门与村级治理之间更多的应该是一种服务关系,乡镇政府部门为村级社会发展提供政治、经济、文化、社会等方面的服务,而各村可以根据本村发展的需要对乡镇政府提出自己的要求和合理化建议。同时,乡镇政府的一些基本权力,如社会治安,税收等权力仍然不能动摇。乡镇政府对村级社会不再是行政领导而是管理领导,这样可以给村级社会的发展更大的自主性。
第三,在乡镇政府和村级治理间建立一种稳定良好的监督管理机制,提高村民的民主法制意识,充分发挥农民在村级治理作用。同时,实行乡和村的定期政务公开和财务公开,让农民了解一定时期内政府部门的工作情况,并且可以针对不满意的地方提出批评和意见,只有建立起有效的监督机制,才能保证各级干部能公正严明的办事,成为真正的人民公仆。
第四,建立建全中国的民主法制,改革政府机关工作人员的任免制度,根据工作绩效选拔人才。同时,加强执法力度。健全的法律制度必须严格执行才能发挥其最大作用。鉴于农村社会民主法制建设的落后,各级政府应该相应的建立为广大农村服务的法制建设组织,把民主法制真正的深入到农村。通过法制的管理渠道,达到村民、村干部和乡镇政府之间的良性互动。
中国的村民自治毕竟才实施了十几年的时间,在其发展过程中出现的种种问题是人们政治思想意识长期固化的结果,要在短时间内全面更新农民的头脑是不可能的。当然,对于村民自治中的乡与村的关系不明确问题也不是提出几条建议就可以解决的,这需要国家和各级地方政府认真的把村民自治精神贯彻到农村中,在农村社会中形成积极良好的民主法制思想意识,村民自治才能在农村社会中获得成功并发挥其应有的作用。
结 语:中国乡村民主政治的未来
自政治体制改革以来,中国社会政治权力的配置结构已经出现了多种权力结构与多种利益主体相结合的局面,已经初步出现权力分化、权力分享、利益多元的政治权力结构景象,并且随着法制化建设的进一步深入,这一权力结构日益得到制度化。在中国,国家主导社会是国家治理的基本特点。村作为国家管理体系中的基本组织单位,国家基层的政治权力必然会以各种方式影响或介入村级治理过程,因此,村的自主性的培育、自治性的成长都取决于国家为其发展所提供的空间和国家所发挥的作用。随着村级治理的进一步发展,乡镇级政府对村的影响将会越来越多的以互动方式进行,并逐渐达到一种均衡的互动。
法制民主是中国政治发展的基本目标,但这一目标的实现还需要有利于民主稳定的政治文化和复杂的承担高水平政治参与的政治制度。如今,良好的政治文化和政治参与体系在发达地区和城市中已经取得了很大进展,但在广大贫困落后的农村地区还处于政治的启蒙阶段,大部分农民尚未对政治文化和体系有较深的理解和认识,这也说明了我国的民主政治的宣传深入力度还远远没有达到现代化发展的要求。广大农村有八亿多人口,占全国人口的大部分,政治体制改革的成功与否将直接受到这些农民政治文化水平和政治思想意识的影响。同时,我们应该看到广大农民参与政治的热情是很高的(这也是长期政治重压下释放的结果),但是由于普遍缺乏政治教育,又使得广大农民有其心无其力。政治社会学认为,一个新兴国家的民主政治建设要大力发展政治教育,它是政治制度的最重要的决定因素。但教育又不能完全完成建设公民的重任,因此需要一种开放的促进人们相互合作的程序,也需要一种象征性符号来促进公民的政治认同。乡村的治理过程是乡村公共权力对社区公共事务和公共行为的组织、管理与调控的过程,也是社区公众参与公共事务及影响公共权力运作的过程。可以说,乡与村的治理过程是对广大农民进行政治教育,提高政治民主意识的一个重要阶段,而农民对治理过程中的参与程度也反映了农村地区政治民主化的程度。
尽管在乡村治理过程中,各种组织利益群体存在着种种矛盾和问题,但我们也应看到这一治理也正在向国家一体化的追求与乡村资源的开发,国家外力推动和乡村内源性发展有机结合的目标迈进。如今,中国的乡村级治理正发生着前所未有的变化,法制、有效、负责和透明的公共管理形式正在深入农村社会。我们坚信,在不久的将来,在中国的广大农村社会必然会形成稳定、规范、民主、法制的乡村级治理模式。
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作者单位:(吉林大学)