备受各界关注的国务院机构改革方案6日上午提请本届全国人大一次会议审议。据此，国务院将组建国务院国有资产监督管理委员会、国家发展和改革委员会、中国银行业监督管理委员会、商务部等部门，而人们熟悉的国家经贸委、外经贸部将成为历史。

    新浪网、中国青年报、中青在线联袂于6日晚上19点40分邀请专家在线聊天，与网友共同探讨本次机构改革所涉及的问题。

    此次邀请的专家为：

    马怀德教授：中国行政法研究会副秘书长、中国政法大学法学院院长、博导

    毛寿龙教授：中国人民大学行政学系主任

    以下为经新浪网整理后聊天实录：

    关于中央政府与地方政府行政机构改革是否同步的问题

    网友:依据上行下效的习惯做法，国务院行政机构重新设置了之后，地方各级政府内部行政机构也应该做相应的改变，是不是行政人员也要做适当的精简呀？

    马怀德:我想这次国务院机构改革是小调整，地方行政机关估计也会小调整，最重要的是行政职能要做相应转变。否则，名称无论如何改，机构如何并，都不解决根本问题。当然人员精减也是题中应有之意，只是精减多少，仍然要取决于职能大小。

    网友:中央政府与地方政府是否会同步进行机构改革

    毛寿龙:一般来讲，按照过去的惯例，中央政府改革以后，地方政府的改革也会启动，不过这次有些变化，地方政府的改革不会与中央政府的改革同步进行，地方政府会拥有更多的空间，在照顾大局的情况下，可以有一些自己的灵活性。

    目前行政执法体制方面的问题以及改革中会遇到的问题

    网友:二位专家能否给网友说说行政执法体制改革方面的问题和趋势？

    马怀德:机构改革是行政执法体制改革的一部分，现行执法体制最大的问题是执法权限不足或者是冲突交叉现象比较严重，对于有些行政机关来讲，缺少应有的权力，而另外一些行政机关，权限又过大，所以简单的机构名称变化或者隶属关系的变化，恐怕不能解决这个问题。加强市场监管机构的职权，合理划分不同监管机构的权限，最终以组织法的形式将其固定，按照法定的程序，严格履行这些职责，才是执法体制改革的关键。

    网友:中国从古代到现代，有很多人都想改革，有几人成功？这次改革能成功，有希望吗？

    马怀德:检验机构改革是否成功的标志，是改革后的机构职能是否得到调整，现存的矛盾是否得到解决，从以往历次机构改革的经验看，多半是机构名称的改变，人员的增减，行政机关的权力和职能并未得到有效的限制和调整。所以我看，这次改革能否成功，关键是改革之后能否用立法的形式将原有的职能和权限进行重新调整和分配。

    网友:历次的政府改革都没有逃过精简—再膨胀的怪圈，这次呢？政府机构改革不应该再只是这样的游戏了，应该真正找到政府的定位，发挥在社会中应该有的作用！

    马怀德:过去几次改革之所以不够彻底，主要是职能转变不到位，立法固定行政职能的工作没有跟上，所以这次改革能否走出怪圈，关键要看不必要的职能是否彻底被废弃，必要的职能是否能够法定化，建立一个以国务院组织法和编制法为基础的各部委组织编制条例体系，也许是证明改革成功的一个标志吧。

    网友:请问：国有企业所有者缺位、越位的老大难问题是否能够在新的国资委领导下解决？

    毛寿龙:国有企业问题是一个非常大的难题，98年在政府组织层次解决了这个问题，但实际上并没有解决，政府与国有企业之间的关系实际上并没有得到很好的处理，在很多情况下只是转变为党和企业之间的关系，这次机构改革成立国资委，让它承担国有资产出资人、大型企业人事管理、国有资产监管、国有资产的立法等职能，这些职能之间的确会产生很多矛盾，有可能出现影响市场秩序的问题，这是国有企业普遍所面临的一个两难选择。要解决这个两难，最好的办法是尽快实现国有企业规模的缩小，政府从市场中退出来，不是直接进入市场进行投资，而是为市场提供一个广阔的制度空间，这是解决国有企业问题的最好办法。换句话说，国有企业问题是在市场中消失的，而不是在政府内部解决的，国资委是当前艰难选择中一个不得已的办法，所以国资委的定性是一个特殊的机构而不是政府的一个普通部门。这一定位原因就是要处理国有企业的特有问题。

    网友:我前年打了一场行政官司赢了，但没有获得赔偿。因为，国家赔偿不包跨间接损失。事情是这样的，我的车挂坏了电缆，派出所扣了车，要我赔10000元，电信局和我协商，要我按实际损失3000元赔。我将3000元交到电信局后，对方给我收据和证明到派出所放车。派出所要我交10000元才同意放车。将车扣了3个月，我起诉后才放车。请问，扣车损失是民事赔裳还是行政赔偿，

    马怀德:国家赔偿法实施已经7年有余，暴露出的问题也不是一个两个了。对于这样一个老百姓寄予厚望的人权保障法，如果实施得不好，当然大家会很失望，我们现在正着手起草国家赔偿法修正案，希望在赔偿范围、赔偿程序、赔偿标准等问题上进行大幅度调整和改革，但愿该修正案有机会成为这届人大的议案之一。应松年教授作为人大代表，准备向人大提交这个议案。

    网友:告状难，尤其是弱势群体农民同志，请问马教授如何才能使其更好的使用行政法保护好他们的合法权益，机制？舆论支持？司法改革？

    马怀德:“告状难”和机构改革并不沾边，但机构越少，职能越小，行政权力自然也就小了，能够侵犯相对人合法权益的可能性自然会下降。弱势群体告状难的确是目前行政诉讼实践中的一大难题，恐怕更多要依赖于司法改革，只有司法机关独立公正地行使审判权，行政机关减少对司法的干预，才能够逐步解决告状难的问题。

    司法监督问题

    网友:在这次机构改革中，我们发现有许多是属于监督部门，他们的工作涉及到司法部门时，如何与其进行有效协调？

    马怀德:这次新设立的银监会、食品药品管理局、安全生产局都有很多于司法衔接的行政监督职能，我们的经验是，只要存在行政违法与犯罪的衔接，行政处罚与刑罚的衔接，必然会导致以罚款代刑罚、以拘留代徒刑的不衔接问题，所以，在加强行政监管机构职能的同时，还应该考虑将一些本应该用刑罚手段解决的问题确定为司法监督范围，也就是我们说的行政刑罚，如果行政处罚过多，必然会导致监管机构自己做自己案件法官的危险。

    网友:政府改革只有现在提及权力监督，请问有那些监督措施将实施。

    毛寿龙:对政府应该有很多监督的措施，首先是政府自身的监督，象监察部，审计督，象很多地方政府的督察室等部门都负责监督的功能，这是一个方面，其它还有外部的一些监督，比如说公民舆论的监督，新闻媒体的监督，人大代表和政协委员的监督，司法机关的监督。这些监督都很重要，在操作意义上，通过对特定的事例或者发生的一些事情，公民进行一些评论和讨论，新闻媒体进行一些报道，人大代表和政协委员通过各自的制度机制，提出监督的议案，法院根据公民个人提起的行政诉讼具体审查政府的具体行政行为，检察院对官员的腐败行为和不法行为提起公诉，这都是非常重要的一些监督。在这个过程当中，公民的精神很重要，每一个公民当自己的利益受到损害的时候，不要轻易的接受这些损害，而要利用各种监督手段捍卫自己的利益，并以此来监督政府。

    机构改革的意义以及它会产生的影响

    网友:政府机构改革对中国的民主发展有什么重要的意义？

    马怀德:对机构改革还应该充满信心，政府机关主动“瘦身”说明已经意识到机构本身存在的问题了。尤其是我国正处于转轨时期，机构一成不变的确会阻碍经济社会的发展，西方很多国家的机构也没有恒久不变的，所以改革的方向是对的，我们希望的是改革的方式方法应该更加民主、透明和科学，每次改革之后应该保持一段时间的相对稳定，机构的设置和职能调整应该有相应的法律保障，避免出现一届政府一套机构的频繁变动，这也是依法治国、依法行政的本质要求。

    网友:这次机构改革的意义是什么？

    毛寿龙:机构改革意义从操作的角度去看，可以为新一届政府提供一个适当的组织基础，这是一点，从整个政府发展的角度来看，一个方面解决了以前改革所遗留的一些问题，同时也为进一步的发展提供基础。从更为宏观的角度去看，这是政府治道变革的一个非常重要的步骤。一个就是政府的职能转变更加适应市场经济的需要，还一个就是在组织上为这种转变提供结构的转变，同时也为政府权力的配置提供更好的组织基础，为政治民主化提供政府方面的基础，一个很好的政府，一个组织很有效的政府，职能到位的政府是有利于政治文明建设的。

    毛寿龙:改革是有目的的进行改进，变革是把改革看作是一个变化的过程，从改革的角度看，可以看到改革者各种各样的意图，从变革的角度看，可以看到中国政府过去二十多年来的变化过程，由此也可以推测，当前的改革在整个变革过程当中的地位以及未来的走向。在这个过程当中，不仅政府产生变革的作用，其实公民个人也参与了这个变革的过程，在其中发挥着自己感觉不到的作用。在未来的过程当中，随着政府过程的更加公开、民主，相信公民在政府的发展过程当中，可以主动的发挥自己的作用。

    网友:中国从古代到现代，有很多人都想改革，有几人成功？这次改革有希望成功吗？

    毛寿龙:就政府机构的长远目标来讲，这次改革只是许多次改革的一个组成部分，很多目标还需要连续的改革才能实现，但是很多局部的目标这次应该可以做到，比如说，计委的改革，就实现了政府职能从适应计划经济走向了适应市场经济这么一个目标。很多宏观调控职能正在通过机构改革得到强化，象经贸委的撤销和外经贸部的撤销，在此基础上建立商务部，其主要职能是监管市场，为市场提供适当的法律制度基础，提高市场经济的信用度。可以说是一个非常重要的举措。当然，很多方面还需要改善，比如说政府有些部门的微观管制职能还没有取消，还在做一些干预市场经济的事情。例如政府还有一些物价管制方面的职能，这些职能应该取消，是计划经济的遗产。

    网友:这次机构改革对我们农民有什么好处

    毛寿龙:机构改革可以有效的提高政府的运作效率，改善政府的治理结构，有利于市场经济的发展，有利于减少政府不当运作对经济可能产生的负面影响。这对所有中国人来说都是非常有利的。农民可能得不到直接的好处，但间接的和长远的好处是不可估量的。当然，不仅仅农民从中可以得到好处，其实新一届的政府领导与新一届政府一起工作的公务员都可以从中得到好处，因为有了新的适当的组织结构，大家工作起来自然会更加顺手，少了很多麻烦。

    网友:请问教授，中国公务员占全国人口的比例与西方发达国家所占的比例对比是大还是小，一味地精简政府部门和人员就能与国际接轨吗，机构改革是否可以理解为一针政治镇定剂。

    毛寿龙:与西方相比，中国公务员的统计标准与西方的标准很不一样，比如象英国，把整个医疗卫生系统所有的人都当作政府的公务员来统计，其从业人员有100多万，但我们是不把所有的医务人员都当作公务员看待的，所以，在进行中西方比较的时候，对有关统计数据一定要小心。

    如果跟西方相比，我们把所有吃财政饭的人员计算在一起，这将是一个非常庞大的数字，因为我们有很多国有企业，很多事业都是国家主办的，这些人按照西方的标准，都属于公务员系列。所以中国机构改革和人员精减的任务不仅仅是精减政府工作人员，更重要的是，如何实现国有企业的市场化运作，还有对事业单位进行大幅度的改革。

    与国际接轨包涵着各种各样的内容，精减的机构和人员是一个非常重要的标准，除此之外，还包括职能有限的标准，还包括根据宪法和法律的标准，还有亲市场的标准，还有以自主治理为基础的标准等等都非常重要。所以机构改革很重要，但仅仅是政府发展的一个方面，过去二十多年里，中国政府通过经济、社会、政治、改革，也包括机构改革在内，使政府的面貌发生了巨大的变化，越来越接近现代化的标准，这为中国的持续发展提供了非常重要的条件。当然，这一过程还没有结束，达到国际先进水平还需要五十年的努力。

    网友:希望新政府能摆脱镇定剂的副作用,变革中发挥润滑剂的效用,发展中起到催化剂的作用.

    毛寿龙:对于各项改革来说，机构改革的任务非常迫切，但也相对比较简单，而且需要人代会的配合，在两会期间提出比较合适。

    这样的改革任务适合于新组成的政府成为执政开始的一个亮点，当然这不是一个镇定剂的问题，因为新一届政府刚开始执政的时候并不想睡觉，而是想做事。

    网友:机构改革与制度变迁还不完全是一码事，机构改革无非是零敲碎打，这样牵一发而动全身只能是进程缓慢成效也不佳，而制度变迁刚是下猛药来几板大刀阔斧，试看上世纪初民国政府的成立四几十天的政府创设对我国的深远影响。为什么做不到呢？

    毛寿龙:机构改革主要是职能上和组织上的变革，从制度机制上去看，它实际上力图在组织上为有效的政府提供一个适当的框架，减少重要部委的个数，使之保持在二十个左右，有助于提高政府高层的运作效率，这是高层政府运作的重要制度基础。此次改革应该说还没有实现这个目标，可能还需要两届政府的努力，才有可能真正实现这个目标。

    各个部委内部的组织变革也非常重要，部委机构精减以后，每个部委内部的组织越来越复杂，也有一个机构改革的任务，这是宏观改革成功的保证，也是机构改革不走回头路的重要条件。

    网友:毛教授。我有一点疑问：这次的机构改革是否仅仅是机构的简单叠加？或者说，就是在原来的基础上进行多个委托--代理契约关系的嵌套：包括各级政府、政府与各部委、政府与企业之间的“契约”重新建构，其强制性制度变迁会不会产生更多的成本：如下岗工人、政府分流人员如何安置等。因为我就是一个下岗工人，我很关心这个问题

    毛寿龙:从表面上来看，这次机构改革的确有很多简单叠加的现象，只是把一些机构象搭积木一样重新进行组合，但从逻辑上来看，这次机构改革还是有很多思想，比如说国资委的建立就体现了政府如何管理国有企业的新的思路，也表明了政府的新的努力，这一努力未必成功，因为这个问题本身就非常复杂，但如果没有新的努力，没有新的设想，就不会有新的机会。改革是在试错过程当中找到新的办法，也是在试错过程当中减少错误并获得更多的成功的可能性。

    当然，组织调整是一个方面，内部职能的调整，内部组织结构相互关系的调整，不同机构之间的进一步的磨合，可以说是政府机构有效运作的更为重要的条件。所以，就象练健身一样，虽然训练方案已经做好了，时间表也做好了，但如果没有坚持不懈的努力，成果依然不会取得。

    在生活当中，我们可以看到很多种智慧，一种智慧是文字的或者形式的智慧，一种智慧是思考和通过公共空间交流的智慧，还有一种是生活或者实践的智慧。机构改革应该说要运用这三种智慧才能真正成功，很好的机构改革方案只是文字或者形式的智慧，这样的智慧还需要结合各个方面的思考和交流的智慧，更需要政府工作人员日常工作的智慧，只有结合三个方面智慧的基础上，同时还结合政府外部的企业、社会组织和公民个人的解决公共问题，提供公共服务等方面的智慧，才有可能真正获得成功。

    机构改革的技术性问题

    网友:毛老师，请问，政府机构改革的政府的内涵是狭义的还是广义的，也就是它是否包括人大两院？您认为政府改革仅仅是行政系统吗？

    毛寿龙:这次改革政府的内涵是狭义的，不包括人大，不包括检察院，法院，也不包括群众团体，但是包括事业单位。

    网友:这次机构改革估计要多长的时间

    毛寿龙:重大的组织调整会很快结束，但职能转变、人事调整、机制的完善还有不同部门之间的磨合还将持续很长时间，可能还会超越本届政府的任期，象行政审批制度改革、财政预算制度改革、人事制度改革还会持续一段很长时间，逐步进行。

    网友:为什么机构越减越多？

    马怀德:数量增减只是机构改革的一种表现形式，我们不能拿机构的数量衡量改革的成功与否，很多国家中央行政机关的数量并不比我们少，只是它的称谓和所在的部门不为人所知罢了。比如，美国联邦政府除了内阁十五六个部之外，还有六十多个独立行政机构，有的隶属于部，有的是完全独立的。单从数量上看，不比我们的少，但区别是，他们所有的机构都有一套较好的法律法规依据，职能交叉重叠的现象比较少，所以我们不要在数字上苛求中央政府，更多还是要看它的职能是否必要，权限是否有依据。

    网友:国家环保局怎么没有进入28个单位？环保工作被称为”三大国策”，为什么在此机构改革中环保局没有加强？这是否意味环保政策有什么变化？

    马怀德 :环保局是国务院直属局，不在28个部门之列，就像工商总局、税务总局、质监总局一样，都是由国务院可以自行设置的机构，无须经过人大，所以你看不到环保局的名字。之所以提到安全生产管理局，是因为它原是经贸委的下属局，这次要把它独立成为国务院直属局，所以表面上看有28个部委，实际上正部级单位远不止这些，这也许是机构改革不断循环往复的原因吧。

    网友:新组建的国资委该是什么性质，如果不是企业，它如何依法履行股东职能？

    马怀德:按照官方的解释，国资委是国务院特设的正部级机构，我理解与证监会、保监会差不多，但我认为，用设置事业单位的方式授与行政职权，并不恰当。比较合理的做法应该是：通过立法设立正式的行政机关，国资委应该是国有资产管理法的结果，而不是一个职能并不明确、性质含糊的所谓特设机构。与国资委相似的是，银监会、保监会也缺乏正当的法律基础，所以，我的建议是机构改革首先应该取得法律授权，否则人们不免对改革方案有所非议。

    网友:马老师，有了质监局，为啥还设药监局？

　　马怀德:食品药品监督管理局的设置，在很大程度上是借鉴了美国的经验。你说得很对，它与技术监督局的职能有交叉重合的地方，最好的办法是将所有产品质量监督的职能赋于统一的行政机关，但目前出于对药品食品质量问题的深深忧虑，改革方案将它单列出来，也有情可原。

    网友:请问新成立的食品药品监督局与质检总局的食品安全局的关系？

    马怀德:食品药品的监督职能曾经都是卫生部的职能，上次机构改革将药品监督职能单列出来，成立了药品监督管理局，这次又把食品的监督职能确立给药品监督管理局，大的方向是对的，但卫生部的职能似乎更不确定了，我们不能因为某一种监督职能比较重要，就必须把这种职能用独立的直属机构承接下来，完全可以考虑在卫生部内建立类似机构，或许可以避免未来卫生部和食品药品监督管理局的职能交叉冲突问题。

    网友:党团委机构的精简和改革是否是政府机构改革的范畴？它们大量行使政府职能，作为党内机构，它们是如何获得预算的呢？还是靠党费和团费在生存？每年预算中多少比例拨给这些部门？

    毛寿龙:党团机构不在本次改革范围，当然，党和国家之间的关系，团作为群众团体与党和国家之间的关系，是需要进一步认真考虑的事情。如何改善这些关系，有助于理顺当前的政治体制，这可以说是未来政治体制改革的重要任务。

    网友:毛教授，在现实政治条件下政府的是否有最终决策权

    毛寿龙:在传统政治当中，我们总是能够找到能够说了算的一个人或者机构，但其实只是名义上的。对最后决策权的追求是传统政治的一个重要特征。其实这只是掌权者的梦想而已，即使是皇帝时代也没有任何一个人或者机构能够最后说了算。

    现代政治的一个特征是在制度上排除了某个人或者机构拥有最后决策权的空间，更加符合现实政治不可能让一个人或者一个机构在实际上不可能拥有最后决策权的现实。而是在制度上相互协作，相互协商，在一些重大问题上形成重要的共识，而在具体职能上有重要的分工，这是现代政治的一个重要特征。

    政府在行政上是最高权力机关，人大在立法上是最高权力机关，司法机关拥有独立的司法权力，公民在个人权利范围内拥有最高的决策权，企业家在自己的权利范围内拥有最高的经济决策权，任何一个公共事务单位在特定的范围内拥有自己事务的最高决策权，这是现代社会的最理想的制度安排。如果做到了这一点，一个社会就会有很多兴奋点，大家都有积极性，做好自己的事情，同时又鼓励别人做好自己的事情，有冲突的时候，相互协调，需要合作的时候努力寻找共识，一个社会就会既自由、富足、又文明体面。这样，政府很到位，老百姓也很快乐。

    结束语

    马怀德:很高兴与大家在网上交流，时间过得太快了，希望中国的机构改革频率不要这么快，但愿下次我们讨论机构改革的时候，是在官方机构改革方案出台之前，而不是之后，我们看到的不只是一个机构改革方案，而是一套完整的行政组织法。

    毛寿龙:政府在发展过程当中既能够起到积极的作用，也可能起到消极的作用，如果要避免消极作用，发挥积极作用，就需要在组织、职能、人事等方面着眼于公共问题的有效解决，公共服务的有效提供来进行重要的设计和改革。在过去的二十多年里，中国的经济、社会、政治都发生了巨大的变化，中国人享受了前所未有的自由、富足、体面、文明的生活，在世界上赢得了应有的尊重。这一切都来之不易，并且与政府的改革和发展密切相关。在未来的日子里，中国政府在中华文明的发展过程当中，依然扮演着重要的角色。可以说，政府改革的成功必将是未来中国持续稳定发展的重要条件。在这个过程当中，新一届政府领导人任重道远，而每一个公民也是匹夫有责，《易经》说，“天行健，君子以自强不息”，这意味着政府的改革和发展是无止境的，《易经》还说，“地势坤，君子以厚德载物”，这说明政府的改革需要考虑方方面面的问题，要以博大的胸怀来容纳世间的所有的问题，在发展过程当中，允许有各种各样的失误和挫折，也允许所有的方面来为政府的发展做出重要的贡献。发展是大家的，当然，大家的努力也是最为关键的。谢谢！