行政管理是伴随国家的产生而出现的。中国古代的行政管理历史悠久、源渊流长。对中国行政管理的历史进行研究，探讨它的历史沿革，总结其成败得失，揭示其一般规律，这是行政管理学科建设的重要课题，也是理论工作者义不容辞的责任。张创新教授所撰写、由吉林人民出版社最近出版的《中国行政史论》，便对这一问题进行了有益的尝试。

    通观全书，令人耳目一新，该书的特点和创新之处显而易见。

    首先，作者运用辩证唯物主义和历史唯物主义的观点，从政治学与历史学相结合的角度，深入探讨了历史上中国行政管理发展的规律性。认为，辛亥革命以前的王权政府和皇权政府，其政府权力的执行机构是在王权、皇权允许的范围内，最大限度地发挥相权的作用的前提下而不断演进的。因此，中央政府的执行机构呈现出不同的类型，即王廷制、将相制、列卿制、六部制、府司制等。同时该书不仅着重对隋唐的六部制、秦汉的列卿制进行了科学系统的比较研究，而且对宋辽金元四朝中央政府进行了深层的分析。由此可以看出作者深厚的理论功底和对浩瀚史料的驾御能力。

    其次，本书深入探讨了中国古代国家政府首脑的问题。一般的说，中国古代国家元首有两种正式称谓，一是“王”，二是“皇帝”。在当时的历史情况，他们既是国家元首又是实际意义上的最高行政长官，二者兼为一身。作者注意引进政治学有关国家元首理论来研究奴隶社会的“王”和封建社会的“皇帝”。这样就不仅弥补了旧史学研究国家元首仅仅从史料出发，而没有给予规律性认识的不足，同时又避免脱离中国历史仅从一般理论上泛泛而论历史上国家元首的弊端，从而使得对古代国家元首的的分析，既有理论上的深刻阐述，又有史料上的分析与综合的佐证。政府名义上的长官为宰相，而宰相制度的发展是紧紧围绕着有利于巩固“王”、“皇帝”集权的前提下，充分发挥相权而展开的。具体而言，宰相制度发展经历了无宰相之名有宰相之实的夏朝，宰相称谓正式出现的商朝，宰相官府形成的周朝。之后随着社会发展又出现不同的类型，如秦汉时期的独相制，隋唐时期的群相制，明清时期的兼相制。这些类型的变化紧紧围绕着一个轴心，即皇权的巩固与加强。上述的梳理和概括，便于读者更好地认识中国古代行政管理制度的实质。
    再次，该书对历史上中国地方政府的多重管理机制进行了深入分析。总的看来，古代中国的地方政府管理机制是应时而变的，具体说有以下几种类型：方国制、诸侯制、郡县制、州郡县制、行省制等。这些变化的核心是围绕着如何有利于中央政府的控制和指挥，如何有利于中央集权的加强。该书对这一问题的研究，主要对古代中国两种社会形态的具体情况进行了分析：一是奴隶社会的地方行政体制的比较。作者认为，在国家产生之后，地方政府的氏族性质越来越淡化，按地区划分国民的特点越来越明显，伴随着奴隶社会的瓦解，公共权力真正地建立在按地区划分国民的基础之上，进而形成了完全意义上的国家。二是封建社会地方行政体制的比较。总的看来，封建社会地方行政体制徘徊于有利于对郡县控制与监察这个问题上。于是便呈现出两大特点。其一，就地方行政体制而言，封建社会前期大都实行两级制，而中期更多地实行三级制。由两级制变为三级制的中介环节是由监察区转为地方最高行政机构，进而形成了既便于控制，又便于监察的行政运行机制。其二，从唐代以后不再见把监察区改为地方最高行政机构的事例，相反开始注意地方政权的分散，起到相互制约，相互制衡的作用。这种分析使对中国古代行政管理研究更加深入、具体。

    最后，本书对历史上中国政府管理机制进行了全面、深入的剖析。历史上的统治者都懂得国家的法律、政令的贯彻与实施，是通过官吏进行的。官吏的才能及其对整个统治阶级的忠诚程度，是直接关系到国家政权巩固与否的大问题。古书常云：“见功而与赏”，“循功劳视次举”，如《新唐书•百官志一》云：“职有常守，而位有常员也。方唐之盛时，其制如此。”这些都是最好的佐证。本书对应时而变的选官制、系统严谨的官编制、积劳为握的考课制、不断吐故的致仕制进行了深入的剖析与探讨，且提出了一些独到的见解。此外，该书对历史上中国政府治国方法进行了科学的总结。客观地讲，古人已经认识到要使国家繁荣昌盛就要从多角度、多侧面进行综合治理。通过总结中国古代的治理理论和治理实践，作者断言，从国家、政府机构制约机制的角度观察问题，中国古代在行政管理方面讲，已经建立了一个横向互相配合、纵向自上而下的控制体制。就协调机制方面而言，已经出现了协调方式多样性、协调方法各异的局面。从决策的合理性方面看，为各级行政长官服务的智囊组织已经问世。该书对于这些治国方略的认真总结，对不同时代统治者治国平太下的治国方法的深入探讨，尤其是那些属于人类共同治国方法的精神财富的理性升华，在今日无疑也有一定的借鉴意义。

    以上看法，或许有溢美之词，但吾见确实如此。当然，不足之处也难以避免。由于多年来作者主要从事古代政治制度史与行政史的研究，因此，最后一章“民主科学论”的阐述略显单薄，但是总体观之，毕竟瑕不掩瑜。《中国行政史论》一书实属近年来学术界推出的一部上乘之作，不仅具有较高的学术价值，而且极富现实意义。
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    评者单位：吉林省社会科学院(长春市，130012)