20世纪90年代以来,“新公共管理”运动的国际影响日益扩大,经济合作与发展组织(OECD)将“新公共管理”运动的理论作为政府管理的指导性理论在其成员国推行。近年来,“新公共管理”思潮也对我国行政学界的理论发展产生了不可忽视的影响,据不完全统计,仅《中国行政管理》2000年就刊发了43篇涉及有关“新公共管理”理论的文章。

    为了更全面、具体地了解“新公共管理”理论及西方国家“新公共管理”改革的实践情况,2003年4月10日,中国社会科学院政治学研究所邀请挪威奥斯陆大学汤姆•克瑞廷森教授作了题为“新公共管理”的学术报告。汤姆•克瑞廷森教授自20世纪80年代以来,一直从事有关“新公共管理”的比较研究,参与多项比较公共行政管理和公共改革方面的国际性研究项目,在国际政治学界有一定的影响。在讲座中,他介绍了自己对“新公共管理”理论及对一些国家应用该理论进行政府改革实际效果的看法。

    一、关于“新公共管理”理论20世纪70年代末、80年代初,英国撒切尔政府和美国里根政府开始实施“以市场为基础的”、政府“企业化”的改革,如将铁路、矿山等公共物品部门私有化。与这种改革措施相适应,西方国家逐渐产生、发展起来一些关于公共管理的新的理论,如“新公共管理”、“管理主义”、“企业化政府”等。这些理论依据西方经济学、工商管理学、政策分析理论等的前提性假设、理论和方法论,从不同角度反映、解释、论证并进而推动了这场政府改革运动。虽然这些理论至今没有形成一个完整的体系,而且面临种种批评,但这些逐渐被统称为“新公共管理”的理论,在20世纪90年代发展成为一种国际性思潮。
    (一)“新公共管理”理论的背景介绍

    “新公共管理”理论是在对诞生于19世纪末20世纪初的西方传统公共行政理论批判的基础上建立起来的。西方传统的公共行政理论的主要原则包括:按照官僚体制(科层制)的原则建立政府组织;公共物品与服务由政府机构提供;政治事务与行政事务分开;行政官僚(文官)“价值中立”原则等。“新公共管理”理论认为官僚体制和政府垄断公共物品与服务的原则所产生的是一种集权制的、过多干预社会、僵化而日益膨胀的政府体制;而政治事务与行政事务分开和行政官僚(文官)“价值中立”原则,早已被人们认为是无法真正实现的纯粹“假设”。事实上,行政事务既要为政治事务如战略、政策决策等提供依据、方案,又要根据政治决策制定具体的执行政策、法规,根本无法与政治事务截然分开,而文官从来难以做到政治中立。近年来,高层文官政治任命还出现了制度化的趋势。基于对传统公共行政理论的批评,“新公共管理”理论提出了提高公共管理的效率、服务性和管
理者权威的目标和按照私人部门管理模式改革国家公共管理部门的基本原则和具体措施。

    为了提高公共管理的效率和服务性,“新公共管理”理论按照管理学中的古典泰勒主义原则,提出:1.对公共部门的机构和个人实行“绩效管理”,要求各种公共机构制订业绩指标,进行绩效评估;2.公共机构要按照具体工作项目进行成本核算,对于没有收益的机构,政府根据这些项目预算核定其经费;3.将公共服务机构分散化、小型化,并引入市场机制:一方面将原来庞大的政府机构分解成许多专职执行机构,每个执行机构只负责一项或相关的几项服务;另一方面采用竞标、出包的方法将一些公共管理机构交由私人管理,或允许私人公司、独立机构和社会团体参与公共物品与服务的提供,形成公共物品与服务市场;4.强调公共部门的顾客导向,即将公民视同消费者,按照公民(顾客)的不同需求提供服务,为公民(顾客)提供“自由选择”服务机构的机会等。为了提高公共机构管理者的权威,“新公共管理”理论提出要让公共部门领导肩负更大的责任,将部门管理权力下放,让直接接触公民(顾客)的公共机构拥有决策权;同时,各级管理人员,包括高层公共管理官员,都实行合同制,以加强中央(政治家)对公共机构的指导职能。将“掌舵”与“划桨”的职能分开,各司其职以各善其职。

    (二)汤姆•克瑞廷森教授对“新公共管理”理论的评价20世纪80年代末、90年代初,国际形势发生重大变化,许多西方国家纷纷仿效英、美的这种政府改革,“新公共管理”理论的影响日渐增大,西方公共管理学者及改革的操作者们也不断整理、补充并积极推广这一改革的指导理论。与此同时,一些西方学者从多方面对这个理论提出了切中要害的批评。

     对于“新公共管理”的理论,汤姆•克瑞廷森教授与许多西方学者所持观点一致,他认为:“新公共管理”作为一种指导政府管理社会公共事务的理论,概念和理论逻辑不连贯,存在一些自相矛盾之处,对研究对象只作了片面反映、解释和对策设计。如“新公共管理”将公民仅仅作为顾客、消费者来看待,忽视了公民角色与消费者角色的根本区别,即消费者虽然有各具特色的消费需求,但这些需求之间没有直接的矛盾和冲突,生产者可以分别满足不同的消费需要,而公民对公共事务的需求往往可能处于矛盾状态,国家和政治也正是这些矛盾无法自行解决的产物。如果公民角色能够与消费者角色完全统一,那么国家的政治功能也就可以消失了。

    再如,“新公共管理”主张把某些公共部门交由私人经营,给消费者提供“用脚投票”的机会。这种主张只会导致经济领域中的消费者相对于生产者的被动地位扩展到公共事务和政治领域。公共物品和服务市场中的“信息不对称”和选择成本远高于日常消费品市场,使消费者实质上根本无法做到对商品的“自由选择”和“优选”。即使将公共产品和服务看作“商品”,它也只能被看作一种“虚体商品”,或称“软商品”,比“实体”消费品更难以确定“商品质量”,公共产品和服务的消费比生活消费复杂得多。公民(顾客)的所谓“用脚投票”的机会和“以顾客为上帝”的地位,只不过是“虚假广告用语”而已。

    还有,“新公共管理”改革为了加强和更好地发挥中央的指导职能,减轻政府的负担,要把“掌舵”和“划桨”的职责分开,将权力下放,扩大地方公共部门的决策权;建立公共产品和服务市场,将公共部门“企业化”或允许私人部门提供公共产品和服务,提出“让管理者管理”。而权力下放和公共产品市场化本身就意味着增大基层管理者和资本的影响,必定削弱国家对公共事物和经济的调节能力;“让管理者管理”意味着管理者获得更多的资源、任务与责任,政府对企业事务的干预要减少。这是一种自相矛盾的设计,是为了将公共部门“企业化”、“私有化”而制造的“假说”。所谓“小国家”、“大市场”的结构只适用特殊国家和地区,大多数国家需要建立“大国家”、“大市场”才能保证国家的运转。

    “新公共管理”改革还存在一个悖论或者令人啼笑皆非的现象,即这场改革的目的在于提高公共产品和服务的效率和成本意识,但迄今为止,没有找到实施改革的国家关于改革本身成本评估的个案报告。而改革本身显然需要耗费资源,如要聘请顾问,进行各方面的研究,购买软件和硬件,印制新的便笺,新设机关通常还需要新的办公楼等等。改革的机会成本也相当可观,如机构重组必定会占用部分高级管理者的时间,这本身就是一种稀缺资源。

    二、关于“新公共管理”的实践汤姆•克瑞廷森教授对最早实施“新公共管理”改革的国家:英国、美国、新西兰、澳大利亚的改革实践进行了跟踪研究,并将挪威仿效式的改革与这些国家进行比较研究。

    (一)“新公共管理”改革实践的总体情况

    经过对实施“新公共管理”改革主要国家具体措施及其实际效果的研究,他认为:从总体上看,历时20多年的,在多个国家实施的“新公共管理”改革均未实现“新公共管理”理论所承诺达到的节约管理成本、顾客至上的目标;改革措施也没有实现解决福利国家现存的问题、提高公共管理效率和民主性的目标。“新公共管理”措施还带来了许多新问题,虽然它在一定程度减轻了政府的负担,但同时削弱了中央政府对经济、社会的控制能力,造成国家治理能力下降、公共服务质量下降,少数公共管理部门负责人权利增大,腐败现象增加和社会贫富差距加大,工会、社会团体的作用下降,引起公众的不满。“新公共管理”改革削弱中央政府领导人的影响,实质上也就削弱了普选和选举式民主的作用。

    “新公共管理”改革在有些国家难于真正实施,而成为政府和一些政党的宣传口号。这一改革的思想与改革的实践之间并没有明显、紧密的一致性。公共管理改革的实际过程并不是简单地完全根据那个国际化思潮开展的,而是在改革环境、具体政策和机构的历史背景之间求得平衡,改革进程复杂、混合多种因素而无固定形式。来自外部的改革理念、措施要根据本国公共管理的历史、文化、政府传统与风格、国家法律与体制等因素,进行过滤、再解释和修改。

    例如,在新西兰和澳大利亚这样的威斯敏斯特制国家,“新公共管理”改革理念与自身历史文化传统不相冲突,如果有领导强势推进,就可以取得较大成效。而另一些国家,由于“新公共管理”与本国传统的规范和价值观相冲突,即使在国际组织和英、美的推动下采纳这种改革,改革的政策和措施难以被基层人员接受和执行,政府与公共部门的各级领导人在具体操作时会有意回避困难或试图中止改革,这项改革就产生不了什么实际成效。

    事实上,在实践中,一些国家的政治领导人或者只采纳这种来自外部的改革理念的部分内容,或者根据本国情况重新定义其内容,在本国文化可接纳的范围内设定改革的具体目标。甚至,他们有意将改革作为一种神话、象征,假装在实施改革,其实并不真正推行,通过讲空话或言论与决策、行动不一致而争取国内外不同力量对他们的支持。

    (二)挪威“新公共管理”改革的过程与效果汤姆•克瑞廷森教授对挪威政治领导人、行政高层官员和基层公务员进行了具体的调查。这些调查结果显示:人们认为在过去十年的改革过程中,主管部长们在推进改革方面更为活跃,而且行政高层领导对待改革的态度比基层官员更为积极,但是这些行政高层领导却认为自己的作用只是“象征性”的,并没有履行承诺。
汤姆•克瑞廷森教授1996年对2500名公务员的调查,涉及改革的16个要素,被调查者的态度基本是不情愿的,仅有1/4的人认为绩效管理改革提高了政治治理效果;只有1/3的人认为管

    理改革降低了管理成本,提高了管理效率;只有1/5的人认为管理改革提高了为消费者、顾客服务的质量。其他国家,如加拿大、新西兰、英国和美国,也有类似的情况,这个结果说明需要重新认识改革的“质量管理”和将公民视为顾客的思路。“新公共管理”改革的实际作用是提高公共服务私人提供者的利润,而不是所标榜的以消费者为中心。

    在公共部门分权改革方面,提供公共产品和服务的公司越来越重视自己的商业利益,中央的控制力下降,正常的政治控制手段的效果减弱,而高层行政领导和国有经济管理者的影响在增大。

    汤姆•克瑞廷森教授认为,由于几十年来,挪威没有发生明显的经济危机,公共管理部门也没有出现大的合法性危机,并不需要对公共管理部门进行改革,而且缺乏文化和行政机构设置方面的契合性,挪威“新公共管理”改革态度勉强,进展缓慢。20世纪90年代中期以来,在国际上指责改革进展缓慢的压力下,挪威国内政党体制也发生了变化,在工党等左翼力量衰落的情况下,政府才采取了积极推动“新自由主义”改革的政策,希望仿效新西兰的改革,然而,新西兰目前却在调整自己激进改革的政策。

    三、“新公共管理”运动的实质一些西方学者认为“新公共管理”理论是面对“市场失灵”和“政府失灵”的新选择,是在政府干预“市场失灵”的政策又导致了“政府失灵”时找到的新出路。特别否认“新公共管理”改革与经济危机之间的联系。我国有不少学者也认同这一观点,并认为“新公共管理”改革及其理论“反映了当代人类社会进入全球化、信息化和知识经济时代对各国公共管理尤其是政府管理所提出的新要求”。由于我国面临与西方国家相同的国际背景,而且正在建立和发展市场经济,所以应当广泛、积极、有选择地借鉴“新公共管理”理论的经验教训。汤姆•克瑞廷森教授提供的研究成果和资料有助于我们深入分析“新公共管理”运动,认识它的本质。

    “新公共管理”改革及其理论,是代表大资产阶级和上层资产阶级利益的资本主义国家右翼势力,在自身利益和意识形态的驱动下,为了挽救困难重重的资本主义经济而进行的上层建筑方面的自我调整。汤姆•克瑞廷森教授认为,“新公共管理”改革及其理论实质产生于意识形态的需要,是资本主义国家右翼力量的保守主义意识形态———“新自由主义”理论的立场、原则在政府管理、公共管理领域的渗透、运用和延伸。我们从“新公共管理”理论产生、发展的历史背景和历史过程,可以看到这一点。

    20世纪30年代,资本主义国家爆发大规模的经济危机,资产阶级不得不承认自由放任的、完全依靠市场机制作用的资本主义经济制度难以为继,即所谓的“市场失灵”,从而接受、采纳了凯恩斯的国家干预经济的宏观调控理论及措施。第二次世界大战以后,在国内中下层人民的强烈要求下,资产阶级为了维护资本主义制度,与社会主义阵营国家开展竞争,实行“福利国家”政策。然而国家干预政策和福利国家政策,是以不影响资本主义根本经济制度为前提的。在短时期内,它表面减缓了经济危机的危害程度,使国民包括部分下层人民的社会生活保障水平有所提高,但是它不可能从根本上解决生产力发展与资本主义生产关系之间的矛盾,不仅不可能消除经济危机,反而使资本主义根本矛盾进一步深化。20世纪70年代,资本主义根本矛盾再次暴露出来:通货膨胀严重,经济增长乏力,财政危机加剧,即所谓的“滞胀”局面,其实质是资本主义经济危机的另一种表现形式。国家干预经济的宏观调控理论及措施即告失败。

    由于资产阶级本来就是被迫接受政府对经济活动进行干预、国家垄断公共物品部门的政策,始终不愿承担实行社会福利政策所带来的经济负担,因此,他们将国家干预经济的宏观调控理论及措施的失败归结为“政府失灵”,要求放宽政府干预,改革社会福利政策。“滞胀”现象严重、资本主义右翼力量强大的英国、美国,根据资产阶级的要求,实施了将一些公共物品部门“私有化”的改革。虽然谁也无法证明这一改革对资本主义国家的经济发展有没有实际贡献,但是它确实有益于大资产阶级对国家重要公共部门的直接控制;而且由于公共物品市场不可能有“完全的、自由的”市场竞争,它保证了从事该部门经营活动的资本家可以获得较高利润。

    20世纪90年代初,苏东社会主义国家发生剧变,资本主义右翼意识形态空前壮大,认为资本主义是一个有效进程的观点被更多人接受,整个资本主义世界政治“右倾”,旨在总结公共物品部门“私有化”改革经验的“新公共管理”理论,纷纷出笼。在国际上处于强势地位的美、英等国的支持下,“新公共管理”理论成为国际公共行政学界的主导理论。在国际政治形势和舆论的“引导下”,许多国家采纳了“新公共管理”理论提出的措施,进行政府部门改革。“新公共管理”改革之所以成为世界许多国家政府改革的象征和神话,不过是资产阶级政党、政治派别和政客在面临难以解决的经济、社会问题时,在资本主义制度允许的范围内寻找新的途径,满足资产阶级减少国家干预和改革福利国家的要求,在资本主义社会政治倾向“右”转的情况下,利用“新公共管理”改革提高自己的合法性罢了。

    “信息技术发展”、“知识经济”只是为“新公共管理”改革措施提供了一些具有时代特点的外部条件和手段而已,这些因素即不是推动“新公共管理”改革的内在动力,也不是进行“新公共管理”改革的目的,“新公共管理”改革并非要适应信息化、知识经济时代的新要求。用“市场失灵”、“政府失灵”等概念解释“新公共管理”理论产生的背景,实质是西方国家既要克服经济、社会危机而进行自我调整,又要维护资产阶级利益,避免触动资本主义根本制度,掩盖、模糊资本主义制度的根本矛盾,用以维护、完善本国的资本主义制度模式和价值观并进而向其他国家推行这种模式和价值观的意识形态工具。

    同时从“新公共管理”理论产生、发展的过程可以看出,资本主义国家的理论是在总结并论证自己新一轮“私有化”的实践。推行“新公共管理”改革的国家,在一定程度考虑到本国各方面的历史传统和现实国情,不断调整改革措施,采用了在可能的范围内渐进推进改革的方式。

    我国正在发展和完善的社会主义市场经济体制,与资本主义市场经济有本质的不同,因此,不应该也不能按照资本主义国家主导的国际社会的“主流意志”的要求,选择改革方案。在借鉴西方理论之前,我们首先需要正确认识资产阶级理论的本质,弄清该理论到底为谁服务,有利于哪一部分人。要做到取其精华,去其糟粕,必须具体分析政策、措施的实际利弊得失。尤其应注意,借鉴西方理论为我国改革提出的对策、建议都应该本着有益于我国的社会主义建设的原则,在周密考虑其后果的前提下提出。作为从事行政学研究的学者,不周密考虑甚至不考虑后果而提出建议,是极其不负责任的行为。对于发展相对滞后的我国行政学研究来说,目前最重要、最紧迫的任务,是集中力量、克服困难总结自己的实践经验,按照社会主义的本质要求和战略目标,运用马克思主义的立场、观点和方法,在尊重我国国情和历史传统的基础上,形成能解决我国自己问题,满足我国经济、社会发展和最广大人民根本利益要求的社会主义公共管理理论,用以指导未来的改革实践。


作者:郭静,中国社会科学院政治学研究所(北京市,100732)