高级公务员的招聘和培训是一个国家公务员制度的重要组成部分。近三百年以来,西方国家在法治的基础上建立了一套相对完善的招聘制度。研究这些制度对于我国近年来开始的公务员制度改革,特别是高、中级公务员的招聘,无疑有着重要的参考价值。本文概要介绍欧洲具有代表性的英、法、德、意四国高级公务员的招聘,以揭示欧盟主要国家高级公务员的招聘制度。
一、高级公务员招聘制度的建立:简要的历史回顾(一)德国
在欧洲,通过竞争按成绩选任公务员的招聘制度最早出现在德国。1713年7月21日,普鲁士国王弗里德里希一世颁布饬令,规定按照成绩录取公务员,以改善司法制度的运行。这是西方国家通过竞争按成绩选任公务员的开端。但这种招聘制度当时还不平等,因为贵族享有受聘的优先权。从1765年开始,普鲁士王国建立并普及了一套培训系统,开始对高级公务员进行职业培训。
1879年3月11日,德意志第二帝国①颁布法律,规定所有高级公务员必须经过大学的司法培训并参加一个3—4年的司法行政实习。由于这个实习和此后几年担任的行政公职均无报酬,所以只有有钱人才能担任国家公职。这种情况直到1900年开始给公务员发补助金才有所改变。公务员享有工作报酬是公共职务民主化的基础。
第二次大战后,通过竞争按照成绩选任公务员被写进德国基本法,即宪法。1947年,驻德盟军最高司令官宣布成立斯佩尔高级行政学院,作为招聘和培训高级公务员的权威机构。在实行非普鲁士化背景下,斯佩尔高级行政学院在教学形式、内容和运行机制等方面都在很大程度上受到法国国家行政学院模式的影响。
(二)法国法国通过竞争按成绩选任公务员始于著名工科大学:公路与桥梁学院。它从1747年开始通过竞争为政府招聘高级工程技术人员。这种招聘方式在大革命和拿破仑帝国时期在几乎所有著名的工科大学和军事院校得到普及。同时,拿破仑帝国还开始在行政法院通过一个能力考试招聘“旁听生”。这种“旁听生”的应试者必须拥有法律或科学学士学位并同时在一个大学注册。这种“旁听”制度实际上是一种专业培训制度。“旁听”后的学生通常被委以帝国的高级行政职务。因此可以说它是当代法国国家行政学院的胚胎。不过,大革命虽然消灭了公职与财富的直接联系,但却保留了进入高级公务员序列的财富门槛,因为这些“旁听生”必须拥有6000法郎以上的年收入。
1830年革命后的七月王朝和第二帝国时期,法国正式开始通过竞争按成绩选任行政官员,
但当时只限于财政督察、行政法院和审计法院几个部门。其间,1848年2月革命后,临时政府的教育部长卡尔诺曾建立了一所行政学院,按照综合技术学院的考试方式招收和培训高级公务员。但该学校是革命与共和的产物,它不可能在反革命和帝国的时代生存。路易•波拿巴特当选法国总统后,于1849年8月9日通过法律取消了该学校。虽然该学校的寿命只有一年半,只招收了2届学生,但它在招聘和毕业考试、学制、教学内容以及学生毕业后的去向等方面建立了一套对高级公务员进行招聘和专业培训的完整制度,因而成为现代法国国家行政学院的雏形。
1870年的普法战争导致了法兰西第二帝国的灭亡和第三共和国的建立,高级公务员的招聘和培训被重新提上日程。1872年,一些大资产者以股份有限公司的形式成立自由政治学院(现巴黎政治学院的前身)。此后直到1945年,该学院是法国最著名的进入高级公务员序列的招聘和培训机构(90%以上的高级公务员来自这所学校)。但这是一所昂贵的私立学校,付不起学费者免进。
1936年法国人民阵线执政时期,左派政府曾经再次企图建立国家行政学院,但有关的法案在次年被参院否决。1945年二次大战结束后,临时政府成立了国家行政学院,负责一般高级公务员的招聘和培训。原自由政治学院被国有化,改名巴黎政治学院,在从事一般高等教育的同时,作为国家行政学院的预备学校。至此,法国现代高级公务员的招聘和培训体制终于建立起来。目前,法国高级公务员招聘制度的改革正在酝酿之中,国家行政学院可能失去在这个领域中的垄断地位。
(三)英国
英国通过竞争按成绩选任公务员的制度始于19世纪中叶的改革运动。1854年,诺斯科特—特利维里安报告指出,英国公共行政组织的低效率和坏名声的主要原因之一是等级任命制及其必然后果:盛行于世的买官鬻爵和任人唯亲。该报告建议通过竞争性的考试按照成绩选任公务员。此后,英国政府任命了独立的文官专员并成立了其工作机构“文官委员会”,组织监督招聘考试并批准高级文官的任命。1870年英国首相格拉斯顿最终取消了等级任命制。此后直到二次大战结束,文官专员的权力不断扩大,垄断了对几乎所有公务员的选任批准权。这个时期对英国高级公务员的招聘则主要是通过传统的书面考试。英国“文官委员会”作为独立的政府部门一直延续到1968年。此后,它与财政部人事管理司合并组成公职部(文官部)。
1982年,撒切尔政府开始限制文官专员的权力并对高级公务员的招聘和培训进行分权和某种意义上的“私有化”。文官专员的权力被限制在对占公务员总数15%左右的高、中级公务员的选任上,低级公务员的招聘和任命由政府各部按照公职部制定的规则完全自主地实行。1991年,英国政府将公务员分为内政文官和外交文官两个团体,并将95%以上的公务员选任权移交给有关的各部,但各部的招聘规则仍然必须在文官专员的监督下制订。文官专员的权力受到进一步地限制。同时,“文官委员会”也被两个相互独立的政府机构取代:一个是作为文官专员办事机构的“文官专员办公室”;另一个是招聘和评估局(Recruitment and Assessment Services,R AS)。后者是独立于文官专员、负责为政府和其他公共机构提供招聘和咨询服务的收费机构。1996年10月1日,招聘和评估局被“私有化”,成为上市公司CAPITA集团的一部分。1995—1996年,英国政府重新确定了文官专员的权力。文官专员拥有对所有公共职务的招聘原则和规则的独家制订权和解释权;拥有对各部和各公共机构的招聘制度是否符合他们制订的招聘法规的审查权;同时,他们仍然保留着对最高级公务员选任的直接批准权。
(四)意大利通过竞争按成绩选任公务员的制度在意大利的出现已经是当代的事了。1972年,意大利政府进行了第一次尝试,但因行政机构中保守势力不愿放弃高级公务员的选任权而以失败告终。1984年,意大利政府进行了第二次尝试。为了避免招致强烈抵制,规定只对10%的高级公务员职位进行考试选拔,应试者必须是公务员,拥有9年以上行政工作经历并得到其所在单位的批准。直到1993—1994年,通过竞争按成绩选任公务员的制度才通过法律正式确立起来(1993年2月3日的法律和1994年4月4日的政令)。但由于从1994年以来对所有公务员实行合同制(允许不通过竞争获得高级行政职位),且高级公务员的招聘始终没有必须普遍遵循的一般规则,因而宪法和法律所确定的竞争原则在实际执行中莫衷一是。在培训方面,意大利高级公务员的培训机构已有100年的历史(1902年的警察学校),但至今与高级公务员的选任仍然没有直接的联系。
二、欧盟国家高级公务员招聘制度的基本原则迄今为止,公开、公正、平等、竞争和按成绩选任这五大原则仍然是欧盟国家公务员招聘制度的基础。西方在这个领域中的贡献是增加了第六和第七个原则,即透明和培训的原则。前者作为五大基本原则能够真正得以实现的重要保证;后者则旨在使受聘公务员能够迅速有效地担负行政责任、进入工作状态并具有正确的行政伦理。
三、欧盟国家高级公务员的定义　　　　　　欧盟各国对于高级公务员的定义莫衷一是。法国和德国定义得较宽。法国A类甲级公务员,德国的“高级”公务员都可以被认为高级公务员。
②而英国和意大利则定义得较窄。在意大利,高级公务员指“领导者”类公务员;在英国,只有经过“速成”培训(Fast Stream)和进入高级文官序列(Senior Civil Service,S CS)的人才被认为是高级公务员。英国的SCS序列和意大利的“领导者”序列的公务员级别大约相当于我国的司局级公务员。
欧盟国家高级公务员的定义与行政职务之间没有必然的联系。四、法、英、德、意四国高级公务员招聘制度　与美国以政治任命为主的高级公务员的招聘模式不同,欧盟国家基本上都是以考试加培训为基本招聘模式的。其中,英法两国的招聘模式最具有典型性。德国、意大利和其他国家则通常处于这两个典型之间的过渡状态。
(一)招聘和培训机构法国一般高级公务员的招聘和培训机构是一体化的,即除了军、警、医和部分外交官外,国家行政学院拥有招聘和培训所有高级公务员的法定垄断权。法国政府公职部部长根据国家行政学院院长的提名,任命招聘与毕业考试的独立的考试委员会。该委员会依法拥有对考生录取和毕业生评估的全部主权,任何人、任何机构均无权干涉。法国国家行政学院的预备学校以政治学院系统为主(外部竞考95%左右的生源)。其中巴黎政治学院的地位最为重要,每年为国家行政学
院提供85%左右的外部竞考生源。但它的这种垄断性的地位不是法定的,而是在历史上自然形成的。这种生源的单一性至今仍经常受到批评。法国政府也曾采取措施改变这种状况,如为公务员和其他行业的人开办进入国家行政学院的“内部竞考”和“第三类竞考”,但至今收效甚微。
英国目前一般高级公务员的招聘和培训机构是分离的。招聘和培训有内阁办公厅领导和协调。具体的招聘工作由上述CAPITA集团下的招聘与评估公司(RAS)根据《公职管理法规》和文官专员制定的《招聘法规》组织实施。培训则通常由英国政府的管理与政策研究中心下属的文官学院负责。文官学院具有中介组织的性质。它所提供的培训、研究和咨询等服务都是收费的。英国高级公务员的培训机构没有法定的垄断地位。它们必须面对其他私营培训机构的竞争,因为政府各部在这方面都有自主的选择权。英国高级公务员的招聘没有预备学校系统,社会生源也不像法国那样单一,但剑桥和牛津大学仍然占有举足轻重的地位(通常在30%以上)
③。德国的联邦制政体决定了其高级公务员招聘的分权性和非垄断性。各州政府自己组织高级公务员的州级招聘考试并任命一个由学者和公务员共同组成的、具有独立权的考试委员会。通过州级考试的应试者只是获得了成为高级公务员的资格,其选任则由各部或各州人事部门进行。德国高级公务员的培训机构主要是斯佩尔高级行政学院。该学院虽然没有法定的垄断地位并必须面对其他培训机构(如联邦公共行政学院
④)和各大学的竞争,但它仍然是最有权威性的高级公务员培训机构。同时,它还提供研究生教育。由于历史原因,德国高级公务员以法律专业背景的人(70%左右)为主。战后的非普鲁士化并未对此产生根本性的影响。
意大利高级公务员的招聘机构与德国基本相同,由各部和各地区行政部门通过竞争考试自行招聘。招聘对象通常是大学毕业生和在职公务员。在培训方面,意大利于1957年按照法国国家行政学院的模式建立了直属总理的高级公共行政学院。该校最初是对高级公务员进行在职培训的机构。1972年起开始对通过考试录取的学生进行硕士教育并同时培训希望进入高级公务员序列的在职公务员。但该校没有任何垄断权,不能影响政府各部对高级公务员的直接招聘,也不能保证毕业生的工作去向和职务。从这个角度看,该校更类似于法国的巴黎政治学院。
(二)竞争考试欧洲各国进入高级公务员的竞争考试(以下简称竞考)具有相当的难度,所采用的方法、内容和形式也各不相同。
法国法国高级公务员竞考的模式是内容的应用性与形式的学院性相结合。国家行政学院每年招聘100多个学员。应试者必须是拥有大学学士以上文凭,年龄在28岁以下者(外部竞考类);或具有5年的公务员资格和工作经历者(内部竞考类);或在私营部门有8年工作经历,年龄在40岁以下者(第三类竞考)。
应试者可以首先经过竞考进入预备学校培训1—2年,然后参加国家行政学院的正式入学竞考(成功率较高:内部竞考和第三类竞考近5年的平均成功率分别为271%和152%);也可以直接参加正式入学竞考(成功率较低:内部竞考和第三类竞考近5年的平均成功率分别为75%和72%)。入学考试的竞争十分激烈。应试者必须经过资格考试和录取考试两个阶段,历时3个月。资格考试包括5次笔试,内容分别涉及法律、经济、一般文化、社会问题或欧洲问题、一门外语或某一个专门学科,如民法、刑法、经济和人文地理、政治和行政科学、历史、社会学、企业财会管理、数学或统计学、行政或企业管理案例(内部和第三类竞考)等等。笔试题型主要有3种:命题作文,公文处理和公文写作,行政或企业管理案例分析。录取考试包括5次录取面试,内容分
别涉及社会问题或欧洲问题⑤、国际问题、公共财政、外语⑥、个性特征以及一个体育考试。应试者一旦被录取,就拥有了高级公务员的地位。但他们在入学后,还要经过一个长期的工作性实习和18门课程的考试。实习与考试的总成绩将直接影响毕业后的工作去向和职务。
法国国家行政学院的录取率一般在10%左右。英国
英国高级公务员的竞考模式与法国不同。它完全摒弃了学院式的考试,采用评价中心的方法,注重应试者的性格特征和潜能。对于非公务员的应试者来说,通常要求他们拥有大学学士以上的文凭。对于公务员,则没有文凭和年龄上的要求,但通常他们需要有2年以上的行政工作经验并得到其上级或单位人事管理部门的支持。
对于非公务员的应试者,英国高级公务员的竞考分为两个阶段。第一阶段是竞考行政实习生(Administration Trainee)。英国政府每年招聘行政实习生60人左右。应试者必须拥有学士以上的文凭。竞考分为3个部分。第一部分是一个历时一天的素质测试,包括对一篇难度很高的文章进行摘要和概述;对一个问题进行建设性的反思;对统计数字的阐释;口头的和非口头的智力测验。
第二部分是一个历时2天的资格考试,包括就某个需要敏锐鉴别力和判断力的问题起草一封私人信件,一个外语学习能力的测试,与其他4—5名应试者就若干个一般性问题进行无领导小组讨论,对一系列具体问题进行集体研究以得出一致接受的解决方案,与公务员选任委员会(Civil Service Selection Board,C SSB)的3名成员(一名年轻的行政官员,一名心理学家和一名高级公务员)分别会谈,等等。资格考试主要检测应试者的下述能力:分析能力、建设性的想象力、口头和书面表达能力、严密性、人际关系能力、影响和说服力、活力、果断性、情绪稳定性和成熟性,等等。这部分考试是最艰难的。
通过资格考试者进入第三部分竞考,即录取考试。录取考试只有一个由最终选任委员会(Final Selection Board,F SB)5位考官对应试者进行的1小时30分钟的“晤谈式”面试,对后者的集体工作能力、自我克制能力、务实性、判断和综合能力进行最后的评估。
英国行政实习生的录取率一般在12%左右。其来源主要是大学毕业生,行政机构内部的生源很少,每年只有十多个。被录取者按照成绩顺序选择其行政工作单位。外交部和财政部通常是首选单位。
第二阶段是行政实习生在工作4—5年之后,根据他们在工作和培训实习中表现出来的能力分为“主流”(Main Stream)序列(行政实习生的2/3)和“速成”序列(行政实习生的1/3)。后者是进入SCS序列的加速器和成为未来行政领导者的预备队。
公务员应试者只要成功经过上述第一阶段的竞考就可以进入“速成”序列。英国高级公务员的培训采用自主的弹性方式。行政实习生在5年的实习期中必须在英国政府管理和政策研究中心下属的文官学院完成16个星期的培训课程才能进入最终拥有高级公务员的地位。文官学院同时负责政府高级公务员跨部门的部际培训。此外,政府各部的培训司负责其公务员的内部专业培训,但这种培训不一定由文官学院承担。
德国在德国,高级公务员的招聘和培训模式类似于法国,但不俱备法国那样的垄断性和集权性。欲进入高级公务员序列者必须拥有大学文凭,并经过两个阶段的州级考试。第一阶段的州级考试相当严格,有些类似于法国国家行政学院的入学考试,但由各州政府自行组织。考试内容分为
两组,以法律方面的内容为主。一组是必考学科,另一组是选考学科。两组考试内容都含有普通行政法和特殊行政法。其他竞考内容有:经济、历史、社会学、欧洲问题、外语等。第一阶段州级考试的成功者通常在斯佩尔高级行政学院作为“实习公务员”(Referendar,具有临时公务员的法律地位)接受为期两年半的培训。培训分为理论培训和实习2部分,也是以法律为主。当然,斯佩尔高级行政学院也提供其他学科的理论培训和实习,但它在这些方面的声誉不象在法律方面那样显赫。
“实习公务员”在完成两年半的培训以后,必须通过其形式、内容、程序和难度与第一次大体相同的第二次州级考试(类似毕业考试)。成功者即可获得助理法官(Assessor)的资格。但在德国,高级公务员的招聘与州级竞考并没有的必然联系。两次州级竞考的成功者还要与政府各部和各州政府进行双向选择(通常是通过对单位、职务的选择和与单位人事部门的会晤),才能最终确定自己高级公务员的地位和职务。
意大利
原则上,意大利高级公务员序列,即“领导者”序列每年空缺职位的一般通过两种途径来填补。一种是“外部竞考”,即面向社会公开招聘。这种竞考由政府各部门自行组织实施,故亦可称之为“部门竞考”。高级公务员每年70%的空缺职位由这种竞考填补。其中50%的职位预留给组织竞考的公共行政部门。参加外部竞考者必须是公共行政部门或其他部门中具有5年以上干部资格的人。意大利最著名的高级公务员部门竞考是:外交部的外交学院的入学竞考、司法部的法官竞考、财政部的财政督察竞考和内政部高等学校的入学竞考。
第二种途径被意大利人称为“课程竞考”,即培训性竞考。竞考者必须拥有学士文凭,且年龄在35岁以下。它基本上是以法国国家行政学院的竞考为模式的,但考试的难度较低,次数较少。竞考者只要在2次笔试和一次面试中获得成功,即可进入高等公共行政学院接受为期2年的培训并享有一份政府奖学金。高等公共行政学院每年录取的学生多于高级公务员职位空缺数的30%。在2年的培训结束时,高等公共行政学院的学生必须经过一次“期中考试”。内容是一篇论文,一次笔试和一次“晤谈式”面试。“期中考试”的成功者进入半年的工作实习期。实习后进行最后的毕业竞考。毕业竞考的内容是提交一份与有关专家在讨论会上研讨的论文。由于进入实习期的人数等同于高级公务员职位空缺数,因此毕业考试对于高等公共行政学院的学生实际上已无竞争性和重要性。
英、法、德、意四国高级公务员的招聘虽然各有特色,但也有若干重要的共同点。
第一,除了上述基本原则相同外,目前四国高级公务员的招聘都是以宪法和法律为基础的,一般不会受到政府轮替,政策变更等政治变化的影响。同时,法律还保证了招聘程序,主考机构及其工作程序的透明度。
第二,除意大利还保留了的一点等级任命制的残余外(但也越来越少了),通过竞考招聘高级公务员已成为一般规则并为全社会所认可。
第三,主考机构的法定独立性。尽管各国高级公务员竞考主持机构的性质不同,如法德意三国竞考时成立的临时性机构考试委员会,或英国的常设性机构招聘与评估公司,它们都拥有命题、制定评估标准、评判、仲裁和录取或推荐任命的独立主权和专项政府预算,任何人、任何机构均无权干涉。
第四,选拔“通才”,而非“专才”。四国的行政体系要求高级公务员必须能够胜任性质不同的
高级管理工作,具有较高的可流动性。因此,除了军、警、医等特殊行业外,高级公务员在选择考试和培训内容上强调的是一般性的高级行政能力,主要是经济、法律、政治、国际关系、外语等学科在高级行政工作中的运用。
第五,严酷的竞争,高难度的考试。竞考高级公务员的竞争是严酷的。这种严酷性不仅表现在招聘考试内容的难度和范围的广度上,而且贯穿于整个培训过程之中。如法国国家行政学院根据学习和实习成绩进行的毕业排名,德国的第二次州级竞考,意大利的期中考试,英国培训中的能力评估,等等。
第六、招聘与培训紧密相联。招聘与培训紧密相联并相互补充是上述四国高级公务员招聘的基本趋势。尽管二者之间联系和补充的方式和紧密程度在各有不同,如法国采取竞考、培训和任命一体化的方式来完成招聘过程,英国则采取竞考、培训和选任分开的方式,但无论如何,没有竞考和培训,就没有最终的选任,招聘也就不可能完成。如前所述,将培训作为公务员招聘的基本原则和主要内容之一,是西方对公务员招聘制度的最大贡献,对于我国高级公务员招聘制度的建立和完善亦有着非常重要的现实意义。

注　释:
①　德意志第一帝国即神圣罗马帝国,1806年在拿破仑战争中灭亡。第二帝国诞生于1870的普法战争,第一次世界大战
结束后灭亡。第三帝国即纳粹德国,第二次世界大战结束后灭亡。
②　法国公务员分为最高级(Hors Classe)、A、B、C四类。其中,A类有分为A’和A两级,可称为A类甲级和A类乙级。德
国的公务员分为四级:高级、中高级、中级和下级。
③　见英国内阁办公厅历年发表的“Civil Service Fast Stream Recruitment Reports”。
④　Bundesakademie für*;ffentliche Verwaltung.
⑤　如在笔试中选择了欧洲问题,在面试中则考社会问题。反之亦然。
⑥　必须与笔试中所选的语种不同。
作者:廖昆明,国家行政学院(北京市,100089)