2019年2月23~24日，由中国社会科学院中国社会科学评价研究院、中国社会科学院政治学研究所公共管理研究中心和浙江大学财税大数据与政策研究中心主办，由《政治学研究》编辑部协办的“国家治理与财政绩效”论坛在杭州举行。本次论坛吸引了150余位理论界和实践界人士参会。与会专家学者围绕论坛主题，通过主旨演讲、圆桌论坛等形式，深入探讨了“政治学者眼中的财政与财政学者眼中的政治”“政府与社会资本合作项目绩效评价目标、指标与方法”“高质量推进实施全面预算绩效管理”等重要议题。

一、推开中国财政政治学之门：国家治理的新知识与新领域

著名财政学家马斯格雷夫（Musgrave）在其经典教材《财政理论与实践》中提出“财政政治学”^（1）一词，国内也有学者从政治维度研究财政问题，但学界对此尚未有正式界分。目前，仅上海财经大学出版社出版了一套财政政治学译丛。中国社会科学院政治学研究所所长房宁指出，对处于新时代的中国学界，财政政治学需要通过寻求中国现象理论解释、学科划分与设置、学术共同体建设等方面来规划。

对于改革开放40多年来已取得巨大成就的中国模式与现象，经济学、政治学等都提供了不错的解释视角，但也存在一定局限性。房宁指出，解读独特的中国现象，会发现政府在中国快速发展过程中发挥了重大作用，而政府发挥作用的关键就在于财政。因此，财政要讲政治，政治也要讲财政。有学者提出“财政血液论”，认为财政就像国家机体中流动的血液。有学者指出，当前我国各级政府和公职人员比较缺乏财政观念与成本意识。

当前，理论界和实践界对财政领域的探索与研究仍处于开创阶段，与会专家学者一致认为，这是一个综合性很强的跨学科领域，仅靠单一学科的知识难以实现国家对财政领域的有效治理。我国财政领域的现实与国外情境差别较大，西方国家财政领域的冲突更多是权力分置、政党分化、预算分歧等方面原因造成的，而我国的财政问题主要是党委领导下国家内部的体制机制不畅、央地关系调适、条块职能分割等发展过程中积累的矛盾的体现。

从国家治理的视角看，财与政之间具有一种“一体两面”辩证关系，它们互为目的、互为镜像、相互嵌套。中国财政科学研究院院长刘尚希指出，古今中外的历史表明，财政与政治稳定性息息相关，它将老百姓的钱包与国家的钱袋子联系起来。有学者指出，研究中国改革开放以来的发展，从财的角度可以发现中国改革与发展的真实性格；从政的角度也可以对中国特色的发展逻辑作出解释。

从学科建设的角度看，当前国内的财政学是经济学中的二级学科“应用经济学”下设的分支学科。有学者指出，这种划分使得财政研究微观化且采用个人主义分析方法，与其作为国家治理的基础和重要支柱的宏观地位不匹配。刘尚希院长指出，财政实际上是一门治国安邦的学问。搞不清楚财政，就难以理解公共政策与政府行为。财政学应是社会科学领域的基础课程。浙江大学李金珊教授认为，在欧美高校的学科体系中，没有单设的财政学科，与其有关的学科有政治学、经济学、会计学等，其中政治学主要关注政府的预算体系与程序以及政府管理，属财政学的“管理流”；经济学视角更多研究的是税收、政府支出对经济的影响等问题，大量运用经济学方法和数量模型；会计学则聚焦于公共财务管理。同时，有学者提出，从行为学、哲学等视角出发研究政府的财政行为以及基于财政的施政逻辑也很有意义。更有学者提出，要进一步加强呼吁，争取将财政学单独设置成为一级学科，如此才能真正改变全社会对财政的认知。

从学术共同体建设角度看，国家或社会治理问题需要多学科、多领域、跨专业的交叉与融合研究，这样才比较全面与科学。房宁认为中国政治学界较为缺乏财政学的视角、知识和工具，难以深入理解政府治理行为，财政学应是政治学的一个主要研究对象和领域。当前国内政治学科的课程设置过于标准化，有必要引入公共财政基础课程，财政政治学可以作为一个新兴的政治学分支学科。实践表明，国家或政府的收入与再分配，已经超越了传统经济学意义上的内涵，更深层次的意义在于其背后的政治考量。有学者从国家层面出发提出，财政政治学应包括“财与政”“钱与事”“绩与效”三个维度。有学者进一步指出，国防预算、外交支出等引起了国内外较多关注的财政支出安排，从“财与政”维度对这些预算项目进行宏观把握优先于从“钱与事”“绩与效”两个维度的考虑。

对财政政治学的强调，为破解当前财政领域实践中普遍存在的“就财政论财政”这一困局提供了指引和方向。具体可以从理论创新和实践升华两个方面进行。理论层面上，“财政是国家治理的基础和重要支柱”这一论断赋予了财政更高的政治站位，由此，学界需要创新建构更适合新时代语境下的财政理论，开展政治学视角的财政研究能够为这个新领域补充更具解释力的新知识，以更好服务于国家治理实践中的理论需要；实践层面上，财政学者需要以更宏观的理论视角或逻辑起点来总结提炼新时代背景下的中国特色财政实践，这不仅可以促进财政实践的升华，还能为财政政治学的进一步理论创新提供思想资源。

二、中国特色财政绩效管理的原则与遵循

自党的十八大以来，我国不仅确立了财政在国家治理体系中的地位，还在政府机构改革、加强人大财政监督权力等相关制度安排方面采取了相应措施。与会学者指出，在中国特色国家治理体系中，党委领导下的财政绩效管理与政府、人大之间密切相关。在强调财政的政治性前提下，财政绩效绝不只是财政部门的事情。深化党和国家机构改革，将原本属于财政部门的财政支出情况审计报告职能转移至审计委员会。有学者指出，以地方政府为例，除了没有立法权外，地方人大最重要的两项权力就是财政监督与预算批复，西方国家政府与议会的较量也主要集中在预算领域，例如，美国国会60%以上的唱名表决都与预算相关。就财政绩效管理，有学者指出，中央和地方的人大和政府存在“重收入轻支出”的倾向，且人大对财政绩效管理的参与度明显不够。对此，中央已发文要求人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展。

从财政政治学的视角出发，针对当前阶段我国财政改革与创新的定位，有学者认为，财政部门在国家治理体系中应准确定位于引导和推动，而不是包办与执行。只有这样，财政部门才能摆脱当前过于强调业务能力的现实，真正回归到财政本身。有学者指出，财政绩效这一议题已经超越财政部门，跃升至全党全社会关心的问题。它涉及到对政府与市场的关系、政府与民众的关系、整体和局部的关系、重点和一般的关系等方面的调整。有学者认为，财税资金来源、支出结构、预算决策透明度、公众参与程度、社会包容度等方面应该纳入广义的财政绩效考察的范畴。

在当前国家财政面临的形势下，有学者指出，需要控制预算总量，以此来应对财政收支平衡和财政风险问题。纵向上要在中长期预算框架下考虑财政收支总量，有效地进行资源配置。横向上要统筹财政“四本预算”，依规律分类管理，形成“收入一个笼子，预算一个盘子，支出一个口子”。内部需要将财政总量控制落实到结构上，稳定预算部门预期。外部则通过“减税降费”等举措促进公共部门和私人部门经济效率的协同提升。

理论与实践期待一种全方位财政绩效管理格局的出现。有学者指出，关于财政绩效的考量原则，要遵循“政治-政策-资金”三个维度，政治与政策维度往往具有首位性，资金维度则要为前二者服务。有学者指出，对于广义的财政绩效自上而下可分为政府绩效、部门/单位绩效、项目/政策绩效。有学者认为，具体到落实绩效责任，在三者关系中应该“抓中间带两头”，即从部门/单位绩效层面进行操作性与自主性设计，避免政府绩效的操作性不强和项目/政策绩效缺乏自主性的不足。

中国特色的政府间关系、财税体制等造就了财政绩效评价工作的多元主体和多元工具共存局面，所以绩效实际上具有多元性。关于财政绩效评价的实务操作，有学者指出，要按照“政策-部门-政府”的理路，分步实现全面实施预算绩效管理的总体要求。实践中许多重大政策项目往往存在部门交叉、政策重叠、目的手段不匹配等情况，有学者指出，财政绩效需要站位在部门甚至政府整体层面加以考虑。与过去强调地方政府间竞争关系不同，有学者指出，国内外一些地方政府的财政实践显示，如美国明尼苏达州的税基共享、浙江某欠发达县的文化产业扶持政策等，因地方政府间的相互学习与协作以及与当地发展战略相契合，产生了较好的绩效结果。

此外，有学者指出，当前财政领域存在着一种“央退地进”的倾向，即在财政事权与支出责任划分框架下的基本公共服务领域，如基础教育、公共交通等，承担具体政策制定与施行的地方政府对财政资金分配规则的确立拥有更大话语权。

三、预算绩效的本质及制度建设

长期以来，学界存在对财政绩效、政府绩效、预算绩效等若干概念的混淆使用。有学者指出，国内政府部门在几十年实践中往往借用绩效这个名词，关注产出而不是结果，这并不是真正的绩效，只是政绩考核。刘尚希指出，当前迫切需要从理论层面对财政绩效进行论证与创新，要用一种新的思维方式来思考。从公共风险的角度出发，真正的绩效是指向社会共同体共同面临的未来不确定性，基于政府与民众共同对未来的分析判断而预期的某种结果。

预算绩效如何分辨？有学者认为，预算绩效不仅仅是预算的绩效，也是整个社会的绩效，还是公共部门的绩效，更是公共部门中人的绩效。关于绩效预算的概念，不同学者对此有不同定义。有学者指出，狭义的绩效预算是指直接依绩效划拨资金，相当于把政府财政资金作为对官员业绩的奖励，这忽视了预算过程中的政治性。因为绩效是资金分配的重要手段，涉及在不同领域之间进行资源划拨。李金珊认为，简单地说，财政绩效就是“政府用好钱、做好事、做好应该做的事。”

就预算绩效的本质而言，有学者指出，预算绩效应该落实到整个预算过程的每一个环节，以预算编制为首端，以绩效评价为尾端，首尾两端连接形成一个闭环，绩效评价结果在下一轮预算编制或本轮预算调整时加以应用。

关于预算绩效管理框架构建的设想，有学者指出，一是确定重大政策绩效或项目的预算评价体系，首要考虑的是政策目标的清晰度、匹配度与重合度；二是预算编制方式选择，采用部门预算编制方式还是以结果为导向的绩效预算编制方式；三是重大政策项目绩效评价，可按照“任务-项目-行动”的三个层面展开，并以中间的项目群作为核心评价内容。也有学者认为，通过搭建全过程、全方位、全覆盖、多层次的绩效管理框架体系，能够解决政府和社会资本合作（PPP）模式普遍存在的项目落地率低、社会参与度低、风险分担与盈利机制不健全等现实问题。

加强预算绩效管理机制建设，需要在财政法治化、绩效目标透明度、事权与支出责任、绩效问责机制等方面进行理论创新与实践探索。有学者指出，需要一种从外部推动向内生动力转换的新机制，即从“要我有绩效”向“我要有绩效”转变。具体来看，一是推进财政法治化进程，将资金分配与政策制定由行政权力上升为法律责任和道德义务；二是提高绩效目标的透明度，使得“花钱”与“办事”具有实践主动性和创造性；三是深化事权与支出责任改革，把财政体制改革与行政体制改革相衔接，推进财政业务流程再造。当前财政部门的预算绩效评价结果应用偏向于惩罚，激励不足。关于如何建立预算的激励和约束机制，有学者指出，既要进一步完善预算分配机制、收支管理机制、选人用人机制、收入分配机制和绩效问责机制，也要在政府层面上协同管理创新。这是全面提升预算绩效管理水平的“牛鼻子”。

全面实施预算绩效管理要以具体问题为导向，创造性地进行预算绩效管理。有学者认为，要优先解决一些问题，一是如何摆脱对财政支出安排的基数依赖；二是从体制机制层面整合碎片化的专项资金来避免“钱与事”脱节；三是对产业扶持资金的公平性审查。

对未来政府预算的实践与思考，有学者指出，要挣脱经济学观念与方法的束缚，摆脱对“基数加增长”渐进主义模式的路径依赖，以对未来风险变化趋势的研判为基础规划和设计可预期的宏观绩效目标。中国特色的预算绩效管理是将财政作为对冲公共风险的制度安排，通过对冲公共风险来降低和减少不确定性，提升社会共同体的确定性，从而提高预算绩效。

四、国家治理与地方财政实践

国家治理体系中财政部门的处境如何？国家治理与政府财政能力的现实状况如何？如何高质量推进地方财政绩效管理？如何以大数据等新技术手段优化预算绩效管理？这些是与会专家学者关注的议题。

在全面推进国家治理现代化的前提下，有学者认为，国家治理，特别是财政领域的治理，是一项系统性改革，需要各级政府和部门以及全社会统筹协力。现实中，财政部门往往政治站位不够高，这容易导致财政部门唱独角戏甚至出现自我约束的情况，可能影响政府整体的财政平衡与可持续性。有学者认为，对于推进地方财政治理与改革实践，需要政府甚至党委层面的行政推动来破解财政部门“小马拉大车”困境。

关于国家治理与财政能力建设，有学者指出，当前人大在政府机构设置和国家治理架构中理想角色定位是充分发挥其财政监督与预算审查作用；然而现实却与此相悖，存在较为严重的能力不足问题。有学者建议，通过借用政府其他机构、审计部门或者第三方的力量来加强人大在财政监督与预算审查中的作用。也有学者指出，美国地方政府提高预算监督能力有三种路径，即众议员自身能力提升，参议员设置专业性智囊团，以及设立美国政府问责局（GAO）。这些可作为我国提升财政治理能力可借鉴的实践资源。此外，有学者建议，通过增强预算参与可能性、拓宽预算参与渠道、培育第三方专业化社会组织等举措有助于提升地方财政的专业能力。

地方预算绩效管理基本上由财政部门和业务主管部门负责，存在两种主要模式：一种是主管部门绩效评价，分为对下属单位或特定专项资金的绩效评价；另一种是主管部门委托第三方进行自评。关于地方财政管理主体中存在的冲突，地方财政专家指出，过去很多项目是由政府或党委领导直接定下来或批下来，与财政部门关系不大，但财政部门却要承担项目管理和绩效监管职能。有学者认为，地方预算绩效管理主体需要进一步明确，财政部门不能集预算编制、管理、评价等职能于一身，人大应实质性介入预算编制、调整、监督等，通过充分参与和作用发挥来提出中国特色财政绩效管理的解决方案。此外，财政部门应该更多地参与政策制定过程和部门项目论证，比如参与由发改委主导的基本建设项目等准预算项目的立项、论证等一系列过程。

高质量推进地方财政绩效管理，需要解决绩效目标设计不合理、过度依赖绩效指标体系、问责机制不健全等关键问题。地方财政专家指出，基层财政的财政绩效目标合理性与科学性较差，政策门槛设置比较高，容易导致专项资金执行率低以及政策目标群体在享受扶持政策过程中的不公平现象。而且，地方在政策项目的绩效评价指标体系设计上往往比较复杂，操作性差。有学者指出，设计财政绩效评价指标体系要避免工具主义思维，因地制宜地进行设计和考量。也有学者认为，地方财政实践中普遍缺少自由裁量权或者机动处置权，因而后续政策执行的自主性较为缺乏。地方财政专家指出，绩效问责机制已经建立，但因为操作性不足以及不与人挂钩，导致难以落实。

此外，关于数字化技术与财政绩效管理的关系，有学者认为，利用大数据、人工智能等新技术手段能够部分解决现代管理复杂化与财政监督程序化带来的绩效损耗问题，也可以在一定程度上预防道德风险。也有学者指出，财政实践中出现的一些目标多元、目标含糊与目标错配等问题，根源在于有限理性的政府行为与政策制定过程，采用大数据等新技术工具有利于促进财政数据挖掘，增进财政治理能力。

作者：李金珊、吴超，浙江大学公共管理学院、浙江大学财税大数据与政策研究中心（杭州市，310012）

注释：（1）参见Richard A Musgrave，Peggy B Musgrave，Public Finance in Theory and Practice（Fifth Edition）， New York： McGrawHill Book Company，1989，p87，书中对“财政政治学”的英文表述为fiscal politics，其注释为：由于政治过程是预算决定的核心，财政理论必须超越传统经济学界限并涉入政治理论的相邻领域。

（责任编辑：林立公）